□ 吳川醌，趙振華

（海南大學，海南 ?？?570228）

海南國際旅游島航權開放的法律視角

□ 吳川醌，趙振華

（海南大學，海南 ?？?70228）

航權開放是海南國際旅游島建設的重要內容之一，海南是我國實行航權開放的試點地區(qū)，充分認識和利用航權開放，能更好地推進國際旅游島的建設。雖然海南航權開放試點已取得不少成果，但也存在許多問題。盡快通過海南航權開放方面的經(jīng)濟特區(qū)立法，將航權開放的政策措施法規(guī)化，是進一步搞好航權開放工作的關鍵所在。

國際旅游島；航空；航權；航權開放；旅游業(yè)

改革開放30年來，我國航空運輸業(yè)取得了突飛猛進的發(fā)展，并在前進中不斷地進行探索，但是受諸多因素影響，我國航空運輸業(yè)參與國際航空市場的競爭力受到了制約，這也是我國航權開放程度受限的一個重要因素。如果開放航權讓我國航空運輸業(yè)積極參與到國際航空運輸市場競爭中來，是我國面臨的一個重大課題，也是我國航空運輸業(yè)的一個重大機遇和挑戰(zhàn)。

一、航權開放的法律界定和意義

航權是指航空公司根據(jù)兩國簽訂的航空運輸協(xié)定，在該國所取得飛越、經(jīng)?；蛏舷侣每拓浳铩⑧]件的權利。民航業(yè)是一個現(xiàn)代型的基礎交通運輸業(yè)，在整個國家運輸業(yè)中的地位十分重要，因此許多國家對航空運輸業(yè)從一開始就給予了嚴格的產業(yè)保護政策。這本是無可厚非的，但隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展和我國加入TWO后的逐步對外開放，我國航空運輸業(yè)也不得不參與國際航空市場的競爭，放開航權已是我國不可回避的議題。

航權開放已成為近十幾年經(jīng)濟全球化加速發(fā)展中的一個重要現(xiàn)象，并且在2003年3月全球航空運輸大會召開后，這種現(xiàn)象開始在全球迅速蔓延。航權開放對世界的運輸業(yè)和旅游業(yè)會帶來一系列影響，并極有可能成為推動國際服務貿易的新動力。[1］航權目前有8種類型，第一航權即領空飛越權，是指允許一些國家的航班飛越自己的領空。第二航權即技術經(jīng)停權，是指一國或地區(qū)的航空公司的航空器在飛至另一國或地區(qū)途中，為非營運理由而降落其他國家或地區(qū)的權利，諸如維修、加油等。第三航權是指外國航空公司的航班在別國境內落客、卸貨的權利。第四航權是指一國允許外國航班從其地區(qū)載客、貨離港返程。第五航權是指一個國家或地區(qū)的航空公司在其登記國或地區(qū)以外的兩國或地區(qū)間載運客、貨，但其航班的起點必須為其登記國或地區(qū)的權利。第六航權即橋梁權，是指本國航機可以用兩條航線的名義，接載甲國和乙國乘客及貨物往返，但途中必須經(jīng)過本國。我國要開放航權就是逐步開放讓外國航空公司取得相應的航權，同樣依據(jù)對等原則我們也可取得在外國飛行的權利，這樣各航空公司都有權參與到一個統(tǒng)一開放的航空市場中來進行競爭，以此促進航空業(yè)的發(fā)展。

對于一個國家或地區(qū)而言，航權開放具有極其特殊的意義。一個國家的民航業(yè)是其交通運輸業(yè)中的一大基礎產業(yè)，20世紀40年代西方國家就已經(jīng)開始提倡開放國家的航空飛行領域，由于各國主張航空主權的原因，抑制了航權開放，使世界航空運輸業(yè)的發(fā)展受到嚴重制約。隨著世界貿易組織的成立和航空技術的發(fā)展，各國航空運輸業(yè)得到了很大發(fā)展。如今開放航權，促進經(jīng)濟的發(fā)展已是世界各國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的重要問題。要進一步發(fā)展航空運輸業(yè)，必須進一步開放航權。航權開放會給整個航空及附帶的產業(yè)注入新的活力，并帶動許多相關行業(yè)的發(fā)展，如航權開放必然要求機場軟硬件設施方面要有相應的提升，加大機場硬件投資，則會跟著帶動其他行業(yè)的發(fā)展如服務業(yè)建筑業(yè)等，尤其是機場附近的酒店餐飲服務行業(yè)收效最明顯。國際機場協(xié)會研究表明，一條國際航線每年會給一個地區(qū)帶來幾十萬的客流量，每上百萬游客會帶來1．3億美元的經(jīng)濟收益及兩千多個就業(yè)崗位，加速貨物周轉、現(xiàn)代物流貨物運量等等。[2］在工業(yè)化高度發(fā)達的今天，追求的是降低成本和縮短產品流通環(huán)節(jié)，航權開放后，外國航空貨運班機可以直飛國內各大地區(qū)，更加接近了產品產地，這樣就給企業(yè)省去了很多流通成本，提高了當?shù)仄髽I(yè)生產出口競爭能力，為當?shù)貛砹私?jīng)濟上的快速發(fā)展。同時，也提升了當?shù)卣猩桃Y競爭力，更加有利于吸引外來資本、企業(yè)來投資，從而帶動其他行業(yè)的發(fā)展。

任何事物都有利弊之處，航權開放也不例外。航權開放了就意味著我國航空業(yè)開放，參與國際航空市場競爭，國外航空公司有很強的競爭力，開放航權將給我國航空企業(yè)帶來很大地競爭壓力。我國航空業(yè)起步發(fā)展都比外國發(fā)達國家要晚很多，抗風險能力、運輸能力、航空軟件服務設施能力、地面空港硬件設施規(guī)模等等與國外航空企業(yè)相比都還有很大差距，開放之后我國的航空企業(yè)或多或少地會受到競爭的沖擊，國內一些小的企業(yè)如果不從各方面提升自己實力，將很快被淘汰。所以說，航權開放是一把雙刃劍，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。這就要求我國航空企業(yè)要盡快提升自身競爭力，提高軟硬件服務水平。

二、海南航權開放的現(xiàn)狀

海南由于是個島嶼，發(fā)展其航空運輸業(yè)具有極其特別的重要意義。在1988年海南省建省辦經(jīng)濟特區(qū)之前，海南航空港客貨流量少的可憐，海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)后，海口機場客貨吞吐量猛增，海南航空業(yè)也得到了突飛猛進的發(fā)展，同時加大對海南航空運輸軟硬件的投資力度，從根本上改善了海南航空基礎設施，壯大了海南航空運輸企業(yè)，海南航空集團公司也快速發(fā)展起來。如今建設國際旅游島，需快速發(fā)展海南旅游業(yè)，也需快速發(fā)展海南航空運輸業(yè)。沒有高度發(fā)達的航空運輸，海南旅游業(yè)是不可能發(fā)展起來的，國際旅游島建設更離不開優(yōu)先發(fā)展海南航空業(yè)。[3］因此說，開放航權，是海南航空業(yè)發(fā)展的又一重要契機。

為了更好地發(fā)展海南航空業(yè)，國家民航總局將海南作為航權開放試點，2003年3月國家民航總局批準海南省為中國首個對全球開放第三、四、五航權的試點省份，試行航權開放的特殊政策。海南實行航權開放的政策后，吸引了許多外國航空公司航班直飛海南，開辟了許多國際航線。2004年又批準海南國家民航總局開放“中途分程權”，使得外國航班可以到海南進行航行。航權的開放給海南航空業(yè)帶來了巨大的機遇，相關的配套設施的逐步完善帶動了海南航空業(yè)的發(fā)展，有一組數(shù)據(jù)就充分地顯示了這一點。2004年度各航空公司的國際、地區(qū)航班共計2977架次，同比增長6．40%；出入境旅客人數(shù)28．52萬人次，同比增長49．10%；貨郵行3556．4噸，同比增長53．10%。[4］海南已經(jīng)成為了亞洲及其他一些國家主要的熱帶休閑旅游度假的目的地。這些都得益于海南航空業(yè)的發(fā)展。

海南航權開放帶動了海南經(jīng)濟的騰飛，海南旅游業(yè)的發(fā)展也推進了海南航權開放政策的充分利用。開放航權給海南帶來各方面發(fā)展機遇，同時也使我們面臨著國外航空業(yè)的挑戰(zhàn)和激烈競爭。我國加入世界貿易組織后，已經(jīng)開始全面融入到國際社會當中，開放航權是我國航空運輸業(yè)參與國際航空市場競爭的必然選擇，只有參與國際競爭，才能促進我國航空市場的硬件、軟件設施的提升，才能全面提高航空企業(yè)的競爭力。目前海南省正在醞釀申請擴大國內航空公司航線經(jīng)營權范圍，即第六航權開放，這是自2003年開放第三、四、五航權試點后，海南醞釀申請的又一航權開放政策。[5］航權開放的初始階段給我國航空企業(yè)帶來很大地挑戰(zhàn)和沖擊，雖然會產生一些負面效應，但就長遠來說，我們堅信其對海南航空市場和海南國際旅游業(yè)的發(fā)展將會起到積極地推動作用。

海南航權開放政策實施以來，已取得了成效，但存在的問題也不少。從制度方面看，海南開放航權試點政策未能使之法制化，航權的開放缺乏規(guī)范化管理，航權開放政策的利用和宣傳還不夠，航空業(yè)發(fā)展思路還過于單一等等，這些問題都表明海南航權開放的優(yōu)惠政策實施力度不到位。從海南地方航空港的硬件設施來看這幾年有很大的改變，從美蘭國際機場擴建航站樓，到目前規(guī)劃建設博鰲商務機場，可以看出海南在航權開放后對航空港的建設投入很大，這為海南用好航權開放的政策，促進海南航空客貨流量，推動海南航空旅游客運人數(shù)的連年增長，起到了極其重要的推動作用。這也是解決海南目前航空運力市場飽和，?？凇⑷齺唭蓚€航空港吞吐承受能力已達到了極限狀態(tài)的途徑之一。同時，在機場的許多軟件服務水平方面也存在不少問題，機場的管理服務水平仍沒有及時與國際接軌，很大程度上影響和抑制了海南航權開放政策的實施效應。既然海南已經(jīng)開放航權，就要步步與國際接軌，盡快加大投入建設力度，不斷提升機場的各項服務水準，努力打造與開放的航權相互適應的或者更加超前的航空港國際化、人性化管理品牌，為進一步充分用好用足航權開放政策打下堅實的基礎。

三、完善海南航權開放的法律建議

為了全面更好地實施海南航權開放政策，有必要探討如何通過利用海南經(jīng)濟特區(qū)立法權，將該航權開放的政策內容和形式，及時地上升到經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，使之形成海南航權開放的一項完整制度。筆者認為，有必要從如下幾方面來完善海南航權開放的法律制度：

一是盡快將海南航權開放的政策和措施，上升為海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。隨著建設海南國際旅游島的推進，海南又迎來了一次重大的歷史性發(fā)展機遇，加快制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的步伐，完善先前航權開放政策措施的內容，使之變成有法律依據(jù)的法規(guī)。自2003年海南進行航權開放試點以來，做了大量的落實航權政策試點工作，也制定了一些法規(guī)作為航權開放的配套法治措施，但因缺乏一部充分完善的法規(guī)，使海南航權開放政策仍無法規(guī)依據(jù)。目前，海南有關航權開放的規(guī)范性文件有《海南省開放航權若干政策規(guī)定實施細則》，不過該文件大部分只是一些有關海南開放航權后的優(yōu)惠補貼的法律措施，許多有關航權開放的配套政策制度內容都沒有規(guī)定，且其權威地位級別過低，未能滿足和保障海南航權開放所需?，F(xiàn)在需要配合海南國際旅游島建設，制定一部具有全局性原則性的《海南經(jīng)濟特區(qū)航權開放條例》，把國家給予海南的航權開放優(yōu)惠政策用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)形式確定下來，并確立航權開放原則、指導思想及各方面的優(yōu)惠措施，確立嚴格的航權開放政策監(jiān)管措施等。[6］

二是完善和制定與航權開放相關的行業(yè)配套法規(guī)。航權全面開放后不僅僅只需要在航權開放方面進行立法工作，因為航權全面開放后涉及的相關問題很多。想要完善航權開放的立法工作，其他的相關產業(yè)立法也要相應地得到規(guī)范。海南國際旅游島建設，著重發(fā)展熱帶觀光旅游服務業(yè)，吸引中外游客來瓊旅游度假是海南航權開放的重要目的。航權開放就是為了服務于海南的旅游服務產業(yè)。海南旅游服務產業(yè)發(fā)展了，會進一步促進航權的開放和航空業(yè)發(fā)展，兩者相輔相成不可偏廢。所以，海南旅游服務產業(yè)急需制定相應的法規(guī)，如盡快出臺《郵輪游艇暫行管理辦法》提升海南旅游業(yè)的品味性、高端性，完善《海南省旅游條例》，盡快出臺《國際旅游島建設促進條例》，制定《海南經(jīng)濟特區(qū)口岸管理條例》，健全和規(guī)范口岸進出管理制度等等。把航空業(yè)以外的一系列產業(yè)的發(fā)展用法律的形式給予規(guī)范并走上法治的軌道，為海南航空業(yè)的深度發(fā)展、用好第五航權并爭取將來進一步開放第六航權、甚至第七航權打下堅實的基礎。

三是制定和推出海南航權進一步開放的優(yōu)惠政策措施。用好用足航權開放政策就需要制定出相關的配套優(yōu)惠措施，2003年海南省成為全面開放航權試點省份后，海南2004年就頒布了《海南省開放航權若干政策規(guī)定實施細則》，但是后來隨著國內國際航班的不斷增加及航權運用的不斷深入，細則中有關航權優(yōu)惠政策漸漸地不能滿足于實際的需要，2006年又再次修訂?，F(xiàn)在隨著國際旅游島建設的不斷深入，為了吸引更多的游客及投資者、鼓勵更多的企業(yè)和個人來海南開展國際和境外地區(qū)航班業(yè)務，筆者認為，有必要再審視細則中的有關規(guī)定，積極、漸進、有序、有保障地推進航權開放政策，有必要推出更加優(yōu)惠的措施，再次吸引國外航空企業(yè)的進入。如，規(guī)定將海南對國際和境外地區(qū)航班進行的財政補貼額提高，對進行有關航空貨運代理、倉儲服務等企業(yè)有助于國際航線的業(yè)務建設的給予最大的財政免稅補貼，為外國航空公司在本地區(qū)建立辦事機構制定一定的優(yōu)惠準入政策并在稅收上進行減免等，從而達到鼓勵的作用。

四是進一步改善航空港硬件設施和全面提升軟、硬件服務質量水平。航權開放對一個地區(qū)的機場來說是一個機遇同時也是挑戰(zhàn)，機遇是因對外航線的增加帶來國外航班的增多而使得我們的機場客貨流量、航班次數(shù)增加，地面的航空港各服務企業(yè)的收入也會增加。但是在增量之后我們如果不能及時地加強我們機場的軟硬件建設以滿足航權開放要求的話，我們就不能很好地抓住和利用機遇。試想一個機場對飛機的起降，客流容量都達不到外國航空公司要求，別人怎么可能會跟你對等地開通航線，航權開放的深度及廣度也就無從談起。所以，提升硬件設施及服務質量水平，也就成了海南全面開放航權后一項重要的漸進式工作。提升?？诿捞m、三亞鳳凰國際機場軟硬件服務水平，既是海南用好用足當前航權政策的前提，也是為將來我們爭取得到更高航權開放政策的基礎。

此外，有必要制定對實施航權開放監(jiān)管方面的政策法規(guī)。海南航權開放政策如何落實，關鍵在于加大航權開放的監(jiān)管力度，如航空港硬件設施如何，航線經(jīng)營競爭狀況（航班量與客貨流量）等等，有必要對此方面內容給予監(jiān)管，在考證之后再考慮是否增加開放新航線問題。因此，建議制定一部專門有關航權開放落實監(jiān)督施行條例，從各方面進行監(jiān)管為航權開放提供強有力的法律保障。

總之，海南航權開放政策的實施，是海南國際旅游島建設的重要內容，完善海南航權開放及其航權經(jīng)營方面的法規(guī)和制度，將直接關系到國際旅游島的建設及其他領域的協(xié)調同步發(fā)展。應盡快制定和完善海南航權開放方面的法律法規(guī)，保障和促進海南航空業(yè)發(fā)展，進而實現(xiàn)全面推進國際旅游島建設的戰(zhàn)略目標。

[1］段元萍，顧寶炎．全球航權開放的淵源和演進態(tài)勢[J］．上海理工大學報（社會科學版），2004，（09）．

[2］楊治遠．航權開放與國家經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟安全的思考[J］．中國民航飛行學報，2009，（09）．

[3］劉云亮．海南經(jīng)濟特區(qū)航權開放的法律探討[J］．新東方，2009，（01）．

[4］航權開放兩年 給海南帶來了什么[EB/OL］．中國民航新聞信息網(wǎng)，http： //finance．sina．com．cn /chanjing/b /20050727 /1500234543．shtml，2005－07－27．

[5］周正平，王猛．航權開放的經(jīng)濟觸角[N］．經(jīng)濟參考報，2007－08（015）．

[6］劉云亮．海南國際旅游島的幾個法律問題[J］．海南大學學報（人文社會科學版），2009，（03）：246－252．

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：Opening of aviation Rights is one of the important contents of international tourism in Hainan Island．Hainan Island is opening of aviation Rights trial of china．The moment to better promote the development of international tourism island for fully understand and use the opening of aviation Rights．Opened of aviation Rights in The hainan Island was very successful but have some defect．To create laws of opening of aviation Rights in Hainan Island is our first imperative．It is the key point of Do a good job in the work of opening of aviation Rights is to make it a law that opening of aviation Rights．

Key words：international tourism Island；aviation；aviation Rights；opening of aviation Rights；tourism

The League Issues of the Opening of Aviation Rights in the Hainan International Tourism Island

Wu Chuankun，Zhao Zhenhua

D993．5

A

1007－8207（2011）02－0085－03

2011－12－10

吳川醌 （1985—），男，海南?？谌耍Ｄ洗髮W法學院經(jīng)濟法碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法學；趙振華（1966—），男，海南大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向為經(jīng)濟法學。