□ 李朝智

（云南省委黨校，云南 昆明 650111）

公共服務(wù)改革視閾中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)力探析

□ 李朝智

（云南省委黨校，云南 昆明650111）

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)地方政府的公共服務(wù)能力已成為政府競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素。公共服務(wù)的特殊職能使地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)越來越從過去僅僅或特別重視經(jīng)濟(jì)和政治方面的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向更重視社會(huì)性公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。本文認(rèn)為，地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)取勝的關(guān)鍵在于其公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力，公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力是現(xiàn)實(shí)能力與未來潛力的統(tǒng)一。當(dāng)前，需要通過改革創(chuàng)新，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不斷改進(jìn)服務(wù)機(jī)制，加快基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程以及加強(qiáng)績(jī)效管理等途徑提升地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力。

公共服務(wù)；地方政府；競(jìng)爭(zhēng)力

在經(jīng)濟(jì)實(shí)力具備相當(dāng)基礎(chǔ)的假定前提下，政府競(jìng)爭(zhēng)力或能力的本質(zhì)就是政府公共服務(wù)供給能力。[1］經(jīng)過多年的努力，我國(guó)地方政府公共服務(wù)的成績(jī)斐然，但在一定程度上也呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低、水平趨同”的基本特征。因此，分析當(dāng)前地方政府公共服務(wù)的動(dòng)力因素，加快公共服務(wù)改革，對(duì)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不斷改善民生，提升地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。

一、地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)因分析

公共服務(wù)本身具有復(fù)雜性、公共性、公益性、公平性等特征，學(xué)界至今對(duì)于公共服務(wù)的概念還沒有一個(gè)完全統(tǒng)一的定義，加之分析與研究視角不同，對(duì)其理解也有所區(qū)別。公共服務(wù)按屬性的不同，可以分為純公共服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)；而根據(jù)公共服務(wù)的基本功能，政府提供的公共服務(wù)可分為維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)三類。[2］（p24）如果根據(jù)政府職能特征，公共服務(wù)又有廣義和狹義之分。廣義的公共服務(wù)是與私人服務(wù)相對(duì)應(yīng)的，狹義的公共服務(wù)即社會(huì)性公共服務(wù)。是指政府四大職能中平行于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理”的部分，主要包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、科技服務(wù)等內(nèi)容。根據(jù)政府公共服務(wù)的特性不同，又可區(qū)分為一般性公共服務(wù)和基本公共服務(wù)。所謂基本公共服務(wù)，就是指那些主要由政府提供、由公共財(cái)政全額支付、以全體公民為受益對(duì)象的公共服務(wù)，它是范圍最廣、數(shù)量最大、最直接的公共服務(wù)；而在政府提供的公共服務(wù)中，除基本公共服務(wù)以外的其他公共服務(wù)就是一般性公共服務(wù)。[3］根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的綜合國(guó)力，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一般把我國(guó)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的重點(diǎn)界定在：就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等幾個(gè)方面。狹義社會(huì)性公共服務(wù)的概念更加具體并有針對(duì)性，利于從 “基本公共物品”的視角來界定政府公共服務(wù)概念，并且更符合政府公共服務(wù)戰(zhàn)略重點(diǎn)的確定及正外部性最大、政府最具有比較優(yōu)勢(shì)、社會(huì)福利效應(yīng)最大化、兼顧公平與效率等基本原則。

地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力概念的提出是基于現(xiàn)實(shí)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)發(fā)展變化的需要。1997年，世界銀行的年度報(bào)告《變革世界中的政府》指出：“政府的作用再度成為人們討論的焦點(diǎn)，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的政府，都對(duì)政府能力提出了新的要求。這種能力就是指有效地采取并促進(jìn)集體性行動(dòng)的能力。而從產(chǎn)出來看，政府能力就是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家布雷頓在《競(jìng)爭(zhēng)型政府》中指出，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)首先是一個(gè)事實(shí)，財(cái)政分權(quán)無疑增加了地方政府競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度，但問題的關(guān)鍵是要找出是什么因素強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，即競(jìng)爭(zhēng)的資源和動(dòng)機(jī)是什么，以及競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)間長(zhǎng)度，即競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性。他認(rèn)為，應(yīng)該把各級(jí)政府看作某種特殊產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者，關(guān)注的問題不是提供什么、不應(yīng)該提供什么，而是政府實(shí)際提供的所有產(chǎn)品和服務(wù)，這是政府競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。[4］我國(guó)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型過程中的必然現(xiàn)象。首先，隨著我國(guó)政府改革的深入和分權(quán)的出現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體的趨勢(shì)越來越明顯，特別是自分稅制改革后，地方政府獲得了明確的地方稅收收益，成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在客觀上不斷地消除限制資源流動(dòng)的壁壘，使得生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)成為可能，因而地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作也不可避免地在多層面以多種形式展開。競(jìng)爭(zhēng)的根本途徑是通過面向服務(wù)的制度競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)與物品供給以及提高政府效率等來吸引生產(chǎn)要素流入，并通過國(guó)有和集體經(jīng)濟(jì)直接參與實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而加以實(shí)現(xiàn)，公共物品與服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)成為中國(guó)地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的主要內(nèi)容。[5］競(jìng)爭(zhēng)初期的形式主要集中于經(jīng)濟(jì)資源以及生產(chǎn)要素和政治優(yōu)勢(shì)地位，但隨著國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的變化，目前則向更重視公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變。但無論何種形式，競(jìng)爭(zhēng)總是緣于資源的稀缺性。由于地方公共服務(wù)是特定區(qū)域人們獲得利益的重要方式，也是構(gòu)成人們實(shí)際利益的重要內(nèi)容；地方公共服務(wù)水平是吸引要素流入的基礎(chǔ)性環(huán)境條件，也是地方政府獲取本地居民支持或贊同的重要砝碼，加上如今政府職能轉(zhuǎn)變及服務(wù)型政府建設(shè)的政策導(dǎo)向作用以及轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切需要。因此，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)便越來越需要從過去僅僅或特別重視經(jīng)濟(jì)和政治方面的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向更重視社會(huì)性的公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，即擴(kuò)大地方公共服務(wù)供給數(shù)量和提高公共服務(wù)質(zhì)量，以此來滿足本地社會(huì)需求并吸引區(qū)域外要素流入本地，提高本地的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的發(fā)展水平。其次，地方政府在決策、供給地方公共產(chǎn)品與服務(wù)方面的能力不斷增強(qiáng)，打破了以往由中央政府統(tǒng)一計(jì)劃、籌集、分配公共經(jīng)濟(jì)資源，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式，地方公共服務(wù)的投資權(quán)、資源配置權(quán)歸于地方政府，地方政府實(shí)際上就取得了對(duì)大多數(shù)公共事務(wù)的決策權(quán)。在這樣的情況下，地方政府有能力利用這些權(quán)力為地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)，通過提供優(yōu)質(zhì)的公共物品與服務(wù)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)配套能力，為本地企業(yè)提供優(yōu)良的生產(chǎn)環(huán)境，為外資和外地資金提供理想的投資環(huán)境，為人才提供好的技術(shù)發(fā)展平臺(tái)，以推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展。加之地方政府更了解本地公眾的偏好，需要其支持和配合，因而地方政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)和量更符合本地公眾的需要，更具有針對(duì)性和效率。顯然，當(dāng)前公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)已成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)中一種最為重要的形式，也是地方政府改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量、滿足公共需求的最重要的動(dòng)力。

地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)取勝的關(guān)鍵在于其公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力。各地方政府對(duì)公共服務(wù)理念認(rèn)識(shí)的不同以及所需的資源條件和財(cái)力的差異，有能力提供數(shù)量和質(zhì)量更高的公共服務(wù)的地方政府對(duì)各種生產(chǎn)要素?fù)碛懈鼜?qiáng)勁的吸引力，可能在競(jìng)爭(zhēng)中居于優(yōu)勢(shì)地位。這種公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力就是在某一地域范圍內(nèi)，地方政府通過一系列的制度安排、機(jī)制設(shè)計(jì)和政策措施來直接或間接提供比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（其他同級(jí)政府）更充分、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高本地居民及企業(yè)的滿意度，吸引可流動(dòng)生產(chǎn)性要素的流入，以維持本地政府的穩(wěn)定性，增強(qiáng)政府的優(yōu)勢(shì)性地位的現(xiàn)實(shí)能力與未來潛力。[6］公共服務(wù)能力是一個(gè)相對(duì)靜止的概念，主要反映的是現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)，而公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力則是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程，它是現(xiàn)實(shí)能力與未來潛力的統(tǒng)一。其競(jìng)爭(zhēng)力的計(jì)算公式應(yīng)該是：“地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力＝公共服務(wù)供給現(xiàn)實(shí)能力×公共服務(wù)增長(zhǎng)潛力”，而未來潛力的關(guān)鍵主要在于不斷創(chuàng)新的能力。其中，公共服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵在于切實(shí)把握好公共物品的屬性和政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既充分發(fā)揮市場(chǎng)及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，又發(fā)揮政府及其公共服務(wù)的獨(dú)特功能，大膽改革和創(chuàng)新公共服務(wù)的制度安排、機(jī)制設(shè)計(jì)和政策措施來增進(jìn)政府公共服務(wù)的潛力。[7］

二、提升地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力的路徑

⒈進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，注重機(jī)制創(chuàng)新。政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵隨著改革的發(fā)展、認(rèn)識(shí)的提高不斷發(fā)生變化。當(dāng)前，許多地方政府面臨的困境是職能轉(zhuǎn)變不適應(yīng)發(fā)展的需要，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所言：“是政府配置資源的權(quán)力太大”，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能過多。并把GDP增長(zhǎng)作為政績(jī)好壞的主要考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，甚至認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是賺錢，社會(huì)發(fā)展是花錢，單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視了社會(huì)發(fā)展的價(jià)值，普遍出現(xiàn)社會(huì)事業(yè)和民生方面的“短腿”現(xiàn)象。因此，應(yīng)反思政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題，針對(duì)目前國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化的實(shí)際，對(duì)地方政府職能的轉(zhuǎn)變做進(jìn)一步梳理并優(yōu)化調(diào)整，以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，把政府的職能重心確實(shí)從管制轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)，從“經(jīng)濟(jì)中心”轉(zhuǎn)到“民生中心”上來。一是確定優(yōu)先順序的供給機(jī)制。重新界定政府角色意味著必須調(diào)整公共支出的重點(diǎn)和公共服務(wù)順序，減少政府行政費(fèi)用支出，利用轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的契機(jī)，解決好民生問題，支持那些具有較高優(yōu)先性的公共物品和政府職能。在公共服務(wù)提供方面根據(jù)近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展需要以及資源和財(cái)力狀況，根據(jù)公平與效率平衡、更注重公平的原則，分清重點(diǎn)、主次和先后順序。二是建立合理的權(quán)利、責(zé)任劃分機(jī)制。要保證在各級(jí)政府之間有一個(gè)運(yùn)行良好的職責(zé)分工和資源劃分的制度，特別是需要一套有效運(yùn)作的政府間轉(zhuǎn)移支付體系，即一個(gè)合理有效地劃分支出責(zé)任、分享收入并能實(shí)行平等化的轉(zhuǎn)移支付體系。三是改革并完善供給與監(jiān)督機(jī)制。國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)表明，為了保證服務(wù)提供的效率和有效性，需要合理界定政府角色。政府的責(zé)任在于保證人民群眾能得到數(shù)量、質(zhì)量和成本都很合理的公共服務(wù)，而有效的和高效率的公共服務(wù)提供需要公共部門、私營(yíng)部門以及公民的合作。因此，在積極探索多元化供給方式的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化政府監(jiān)管方式、監(jiān)管手段和監(jiān)管責(zé)任。

⒉切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加大改善民生的投入力度。改善民生是發(fā)展、改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是以人為本的具體體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的最終目的就是改善民生，而堅(jiān)持發(fā)展以改善民生為中心、以公共服務(wù)為內(nèi)涵的社會(huì)事業(yè)，又會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的較快轉(zhuǎn)變。公共社會(huì)事業(yè)的發(fā)展既可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，又可以有效發(fā)揮社會(huì)事業(yè)承載政府公共服務(wù)、服務(wù)社會(huì)公眾等利益協(xié)調(diào)功能，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供制度保障和良好環(huán)境。改善民生的核心要素之一就是公共財(cái)政的投入，財(cái)政投入的數(shù)量與質(zhì)量對(duì)于社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將起著決定性的作用，也是體現(xiàn)地方政府公共服務(wù)供給能力的關(guān)鍵。從目前公共服務(wù)的投入看，基本是兩種方式：“中央出錢，地方出錢”和“中央出政策，地方出錢”，在公共投入中地方政府承擔(dān)了主要角色。如在2010年1－7月全國(guó)財(cái)政教育支出中，中央本級(jí)的教育支出僅占6．1%多一點(diǎn)。完整年份的情況也類似，2008年中央財(cái)政的教育支出僅占當(dāng)年的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的15．27%。[8］我國(guó)大約70%的公共支出發(fā)生在地方（即省、市、縣、鄉(xiāng)），其中55%以上的支出是在省級(jí)以下。地方政府（地、縣和鄉(xiāng)）擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)，它們共同提供龐大而重要的公共服務(wù)，包括70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%－60%的醫(yī)療支出。地級(jí)市和縣級(jí)市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)。[9］當(dāng)前，我國(guó)公共財(cái)政體制的核心問題是中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，權(quán)責(zé)界定不明晰，嚴(yán)重弱化了地方政府公共服務(wù)供給能力。因此，一是需要盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范和明確中央與地方政府公共服務(wù)的權(quán)力與責(zé)任，尤其是公共服務(wù)財(cái)政投入的比例。按照建立服務(wù)型政府、公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相協(xié)調(diào)的基本要求，從監(jiān)管、付費(fèi)和直接提供三個(gè)方面合理界定各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的職能，確定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革名單，明確哪些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)由政府付費(fèi)、哪些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)由社會(huì)提供，并且逐步明確中央政府與地方政府所提供公共服務(wù)的范圍、資金以及應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。二是完善地方政府公共服務(wù)重點(diǎn)投入機(jī)制。應(yīng)當(dāng)盡快使中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于中西部地區(qū)，使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得以改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)過大的差距。在中央加大轉(zhuǎn)移支付力度、確定基本投入原則的同時(shí)，讓地方在中西部革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積極探索區(qū)域間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。

⒊不斷改進(jìn)服務(wù)機(jī)制，探索多元供給途徑?，F(xiàn)階段，我國(guó)地方政府在公共服務(wù)過程中普遍存在壟斷現(xiàn)象，市場(chǎng)組織和社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的參與程度不高，尤其是在一些經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)及公益性事業(yè)、社會(huì)性公共服務(wù)領(lǐng)域。不僅導(dǎo)致了高成本、低效率的問題，而且單一的政府控制公共服務(wù)生產(chǎn)和提供也導(dǎo)致公共部門規(guī)模膨脹，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，公共資源配置效率低下，公共服務(wù)供給不足等諸多積重難返的問題。低效往往不是由于公平造成的，恰恰相反，是由于不公平造成的。對(duì)任何服務(wù)提供方式而言，決定其效率和效益的核心因素是競(jìng)爭(zhēng)。換言之，特定安排方式所包含的競(jìng)爭(zhēng)在很大程度上決定著該種安排的效率。[10］（p68）在公共服務(wù)體系中有四種角色：消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者及成本承擔(dān)者。政府公共服務(wù)是公共服務(wù)的一種，是由政府作為安排者、生產(chǎn)者或成本承擔(dān)者或多種角色兼而有之情況下的公共服務(wù)。[11］發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)供給的理論與實(shí)踐表明，政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織在公共服務(wù)供給中各具優(yōu)勢(shì)，三者“合作”供給公共服務(wù)的效率傾向于最優(yōu)。但民營(yíng)化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式：既可以是“政府責(zé)任”的市場(chǎng)化——把本應(yīng)是政府“份內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場(chǎng)，也可以是“提供機(jī)制”市場(chǎng)化——在政府承擔(dān)安排者責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場(chǎng)化，通過多元生產(chǎn)者間的競(jìng)爭(zhēng)降低成本，提高效率和質(zhì)量。[12］地方公共服務(wù)民營(yíng)化改革應(yīng)堅(jiān)持“提供機(jī)制”市場(chǎng)化的方向，遵循公平與效率的均衡、角色與責(zé)任統(tǒng)的一原則。一是地方政府應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際需要以及財(cái)力狀況，結(jié)合公共服務(wù)本身的特點(diǎn)，綜合運(yùn)用多種治理工具實(shí)施分類改革和管理。在公共服務(wù)的供給上，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)化、社會(huì)化的手段增加公共服務(wù)的供給。選擇一些具有部分競(jìng)爭(zhēng)性或部分非排他性特征的公共服務(wù)，通過委托代理、合同外包、許可經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)等多種方式，引入社會(huì)資本參與供給或政府與社會(huì)組織及私人資本合作供給，實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)供給的主體多元化、資金來源多元化、公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化。對(duì)于公益性很強(qiáng)的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等仍主要由政府直接提供；對(duì)于公益程度相對(duì)較弱或因其自身特點(diǎn)不宜由政府直接提供的公共服務(wù)，就交由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)，政府通過直接或間接資助的方式以及相關(guān)的規(guī)制性手段鼓勵(lì)、引導(dǎo)其發(fā)展；還有一些公共服務(wù)可以由政府出資向市場(chǎng)主體購買。二是政府應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。盡管公共服務(wù)提供中引入其他供給主體和市場(chǎng)化的管理手段，但并不意味著政府責(zé)任的退出。政府在公共服務(wù)的規(guī)劃、付費(fèi)、監(jiān)管等方面仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不能以公共服務(wù)供給模式的市場(chǎng)化、多元化探索來模糊政府公共服務(wù)的主體責(zé)任，而是要明確不同的角色和責(zé)任，強(qiáng)化政策指導(dǎo)、法律規(guī)范、市場(chǎng)預(yù)測(cè)、管理監(jiān)督等職能，建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

⒋加快基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，破除二元結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，其實(shí)質(zhì)是政府如何提供公平、公正的公共服務(wù)。如果說前30年我們追求的是增加經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展，那么，現(xiàn)在我們要做的應(yīng)該是怎樣走向“共同富裕”。因此，政府必須在公共服務(wù)層面上更加突出公平，通過提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。政府所提供的基本公共服務(wù)之所以稱之為“基本”，原因就在于公共服務(wù)的涵蓋范圍很廣，它是以公平、公正為基礎(chǔ)，主要以政府提供為保障的服務(wù)，內(nèi)容涵蓋全體公民的生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)和工作權(quán)等，這是任何一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ系幕救藱?quán)，它與地方百姓生活和直接利益密切相關(guān)，是公共服務(wù)體系中最基礎(chǔ)、最核心的部分。進(jìn)入社會(huì)發(fā)展的新階段，公共服務(wù)的供給不僅涉及到公平問題，更涉及到可持續(xù)發(fā)展的問題。具體講基本公共服務(wù)均等化有利于穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民對(duì)未來的預(yù)期，減輕預(yù)防性儲(chǔ)蓄傾向，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求；也有利于在危機(jī)中化解社會(huì)矛盾，調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，緩解收入分配差距，平衡不同利益群體之間的關(guān)系，在危機(jī)中化解社會(huì)矛盾。目前，基本公共服務(wù)存在的突出問題主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別上。近幾年，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)取得了重要進(jìn)展，但從總體來看，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城鄉(xiāng)失衡日趨明顯，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距、地區(qū)收入差距以及不同的公共服務(wù)制度等方面。政府公共服務(wù)與實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展的目標(biāo)還有很大差距，與社會(huì)預(yù)期還有很大差距。黨的十七屆五中全會(huì)指出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是地方政府在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)必須著力解決好的問題，重要途徑就是要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，逐步打破二元的結(jié)構(gòu)。一是要盡快制定基本公共服務(wù)均等化全國(guó)性規(guī)劃。確定全國(guó)基本公共服務(wù)范圍，制定“基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，重點(diǎn)解決覆蓋不全、碎片化、難接續(xù)、水平低等問題，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體的公共服務(wù)體制。公共服務(wù)均等化要以政府間財(cái)政能力均等化為前提，明確各級(jí)政府財(cái)政投入的指標(biāo)，力爭(zhēng)把城鄉(xiāng)、區(qū)域人均基本公共服務(wù)財(cái)政投入差距控制在一定范圍內(nèi)，在實(shí)現(xiàn)制度公平的基礎(chǔ)上使全體居民享有的基本公共服務(wù)水平大致相當(dāng)。二是根據(jù)不同的區(qū)域確定基本公共服務(wù)的重點(diǎn)。地方政府更了解本地居民的需求，提供公共服務(wù)的質(zhì)和量更符合本地居民的需要，更具針對(duì)性和實(shí)效性，所以，在地方政府財(cái)力有限的前提下，應(yīng)積極探索根據(jù)本地居民（包括農(nóng)村居民）對(duì)基本公共服務(wù)的重要性與滿意度的排序，優(yōu)化公共投入對(duì)不同基本公共服務(wù)的投資順序，優(yōu)先解決農(nóng)村基本公共服務(wù)數(shù)量不足和質(zhì)量低下的問題。同時(shí)建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和功能完善的就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障信息系統(tǒng)，逐步統(tǒng)一區(qū)域和城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，破除地方公共服務(wù)體系壁壘。三是進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)村以及西部地區(qū)公共服務(wù)投資的傾斜力度，改革公共服務(wù)的資金籌集渠道，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)之間建立公共服務(wù)資源的良性互動(dòng)機(jī)制，建立以公共財(cái)政為主體的、動(dòng)員社會(huì)各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品融資體制，切實(shí)解決農(nóng)村基本公共品供給不足的矛盾，消除城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系和資金投入上的障礙。

⒌加強(qiáng)績(jī)效管理，提高服務(wù)能力。政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性必須建立在對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)合理定位的基礎(chǔ)上。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的核心職能，因此，在政府績(jī)效評(píng)估體系中，對(duì)政府的公共服務(wù)職能實(shí)施績(jī)效評(píng)估，是政府績(jī)效管理的主要內(nèi)容和評(píng)估的最重要環(huán)節(jié)。通過政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、權(quán)重系數(shù)的設(shè)定以及多元主體參與評(píng)估等多種途徑，能夠促進(jìn)行政效能的提高?？?jī)效是衡量政府滿足公共需求的有效尺度，有什么樣的評(píng)估價(jià)值導(dǎo)向和基本原則，就會(huì)有什么樣的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和政府的行為結(jié)果。一是應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政府基本公共服務(wù)均等化績(jī)效的評(píng)估。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是政府的首要職責(zé)，其評(píng)估的核心是基本公共服務(wù)的制度安排是否實(shí)現(xiàn)了均等化以及均等化的程度。主要突出公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等、過程均等和結(jié)果均等評(píng)估原則，并在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。二是建立健全政府公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制。按照世界銀行提供的公共服務(wù)的“問責(zé)三角形”，涉及客戶（公民）、提供者和政府三方，問責(zé)機(jī)制包括四種；⑴公民和政府之間的“表達(dá)”；⑵政府與提供者之間的“協(xié)約”；⑶客戶與提供者之間的“客戶權(quán)力”；⑷提供者內(nèi)部的“治理”。[13］目前，公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制存在的較大缺陷是：政府常常集政策制定、服務(wù)提供及服務(wù)監(jiān)管職能于一身，從而影響了監(jiān)管的效果和問責(zé)的力度。內(nèi)部取向的評(píng)估機(jī)制常常漠視社會(huì)公眾的真實(shí)利益需求，而外部取向的公眾評(píng)估機(jī)制是把公眾滿意度作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的核心要素，強(qiáng)調(diào)政府工作必須注重實(shí)際效果，必須以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為宗旨。滿意度的“結(jié)果導(dǎo)向”不僅使公共服務(wù)對(duì)象具有一定的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也會(huì)不斷提高政府公共服務(wù)供給的績(jī)效。因此，必須拓寬、構(gòu)建公眾和“第三方”參與的地方政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的有效渠道和機(jī)制，杜絕地方政府在公共服務(wù)供給過程中的不作為和“亂作為”行為，保障地方公共服務(wù)的有效供給。三是改革并完善公共財(cái)政體制和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系，使之真正成為科學(xué)發(fā)展的政策標(biāo)桿和公平、公正的價(jià)值導(dǎo)向，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化。四是建立和利用公共服務(wù)電子信息網(wǎng)絡(luò)，與公眾進(jìn)行溝通互動(dòng)，改進(jìn)服務(wù)流程，減少服務(wù)成本和無效性。通過對(duì)公民公共服務(wù)需求偏好等信息的收集與分析，根據(jù)公共服務(wù)的稀缺度、公民對(duì)公共服務(wù)的需求度和滿意度排序，優(yōu)化公共財(cái)政資金對(duì)不同公共服務(wù)領(lǐng)域與項(xiàng)目的分配結(jié)構(gòu)，降低公共服務(wù)供給的邊際成本。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：In the critical period of social transformation，our public service capacity of local governments has become a core element of government competitiveness．The special functions of public services so that increasing competition between local governments or special attention from the past is only the economic and political competition shifts to more emphasis on social competition in public services．Local government public service competition to win the key to the competitiveness of its public services，public services，and competitiveness is the ability and future potential of real unity．At present，we need to reform and innovation，continue to transform government functions，change the development mode，continuously improve the service facilities，speed up the process of equalization of basic public services，and strengthen the performance management approach to enhance the competitiveness of local government public services．

Key words：public services；local government；competitiveness

On the Competitiveness of Local Government in the Perspective of Public Service Reform

Li Zhaozhi

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0056－04

2010－11－05

李朝智（1958—），男，云南昆明人，云南省委黨校公共管理教研部教授，研究方向?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、公共政策。