□ 楊 輝，張蓉蓉

（中國科學技術大學，安徽 合肥 230026）

論我國失業(yè)保險功能的缺陷與完善

□ 楊 輝，張蓉蓉

（中國科學技術大學，安徽 合肥230026）

保生活、促就業(yè)、防失業(yè)是世界各國失業(yè)保險制度發(fā)展的普遍趨勢。我國的失業(yè)保險制度存在保生活的功能不足、促就業(yè)的功能不強、防失業(yè)的功能缺失等缺陷。為了更好地實現(xiàn)社會的充分就業(yè)，我國的失業(yè)保險制度應該逐步增強其保障失業(yè)者基本生活的功能、完善其促進再就業(yè)的功能、充分發(fā)揮其預防失業(yè)的功能。

失業(yè)保險；保障生活；促進就業(yè)；預防失業(yè)

一、失業(yè)保險功能的發(fā)展

失業(yè)保險制度自創(chuàng)立至今已有上百年的歷史，目前已有72個國家建立了失業(yè)保險制度，其發(fā)展歷程大致經歷三個階段。

⒈創(chuàng)建時期。19世紀末20世紀初，西方國家頻繁發(fā)生的經濟危機使得失業(yè)問題變得日益嚴重和普遍，引發(fā)了大規(guī)模的工人運動和社會動蕩，為了緩和階級矛盾，維護社會穩(wěn)定，法國于1905年通過立法率先建立起自愿參加的失業(yè)保險制度，英國則于1911年建立起世界上第一個強制性的失業(yè)保險制度。[1］（p63－64）第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，特別是30年代的世界性經濟危機導致西方資本主義國家出現(xiàn)了大規(guī)模的失業(yè)，一些國家的失業(yè)率超過了20%，而美國的失業(yè)率甚至一度超過25%，高失業(yè)率不僅給這些國家?guī)砹藝乐氐纳鐣碾y，也為失業(yè)保險制度的發(fā)展提供了難得的歷史機遇。經濟危機之后，歐洲、北美、澳洲等工業(yè)化國家先后建立起了自己的失業(yè)保險制度。但就總體而言，這一時期所建立起來的失業(yè)保險制度的主要功能就是保障失業(yè)人員的基本生活。

⒉發(fā)展時期。二戰(zhàn)結束至上世紀70年代初，隨著經濟的快速恢復和增長，西方國家的失業(yè)保險制度快速發(fā)展，覆蓋范圍逐步擴大，待遇水平逐步提高，待遇支付期限不斷延長。失業(yè)保險制度作為社會的安全網和減震器為保障失業(yè)者的基本生活，維護社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但是，過分慷慨的失業(yè)保險制度又在一定程度上助長了失業(yè)者的依賴心理，抑制了失業(yè)者尋找工作的積極性，從而使失業(yè)保險成為制造失業(yè)的重要原因之一，對失業(yè)保險制度進行改革的呼聲日益高漲。

⒊改革階段。上世紀70年代，西方國家普遍進入了高通貨膨脹和高失業(yè)率并存的經濟滯漲時期，高標準的失業(yè)津貼不僅打擊了企業(yè)家投資的積極性，也助長了失業(yè)者的依賴心理，導致失業(yè)率明顯上升并居高不下，因此，高福利政策受到了普遍的批評。為了減少失業(yè)、促進就業(yè)，發(fā)達國家開始對失業(yè)保險制度進行改革。改革的內容主要包括兩個方面：其一，發(fā)揮失業(yè)保險制度促進就業(yè)的功能。即通過實施更為嚴格的待遇支付條件、縮短待遇支付期限、改變待遇支付方式；增加失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓、職業(yè)介紹支出；對自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)給予補貼等各種措施來避免失業(yè)者的依賴心理，并促使失業(yè)者積極尋找工作，以發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)的功能。正是出于促進就業(yè)的目的，德國于1969年頒布了《勞動促進法》，以取代1927年的《反對失業(yè)法》，日本、加拿大也分別于1974年和1996年對本國的失業(yè)保險制度進行改革，將《失業(yè)保險法》分別更名為《雇傭保險法》和《就業(yè)保險法》。[2］（p22）其二，開發(fā)失業(yè)保險制度預防失業(yè)的功能。為了應對周期性的經濟波動，以實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，減少失業(yè)的目的，日本1974年頒布的《雇傭保險法》創(chuàng)立了雇用保險的三項事業(yè)，即雇傭改善事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和就業(yè)福利事業(yè)，1977年又增加了就業(yè)穩(wěn)定事業(yè)，改三項事業(yè)為四項事業(yè)，1989年又將四項事業(yè)改為三項事業(yè)：就業(yè)穩(wěn)定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和就業(yè)福利事業(yè)。其中就業(yè)穩(wěn)定事業(yè)和能力開發(fā)事業(yè)就是通過對處于停工期的企業(yè)給予工資補貼以及對職職工的技能培訓和轉崗培訓給予資助的辦法以實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、減少失業(yè)的目的。[3］（p85－86）而美國則根據(jù)企業(yè)裁員的情況實施差別費率。上述手段的采用對于鼓勵企業(yè)自行解決富余人員的安置問題，防止雇主的隨意解雇行為，產生了重要的作用，從而使失業(yè)保險制度具有了預防失業(yè)的功能。

發(fā)揮失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的功能不僅是各國失業(yè)保險制度改革的主要內容，也是國際勞工組織的積極主張，1988年國際勞工大會通過了《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》與《建議書》，《公約》與《建議書》的通過，可以看作是在失業(yè)保險方面國際勞動立法的一個分水嶺。因為在此之前的相關立法重在強調為失業(yè)者提供生活保障，而新的立法則倡導把失業(yè)保護與促進就業(yè)結合起來。為此，《公約》要求采取適當?shù)牟襟E使失業(yè)保護制度同就業(yè)政策相協(xié)調，使得失業(yè)津貼的提供能夠有利于促進充分的就業(yè)。

當前，從國際社會來看，保障失業(yè)人員額基本生活仍然是失業(yè)保險的最基本的功能，而促進就業(yè)、預防失業(yè)則是失業(yè)保險新開發(fā)的功能。同時，隨著失業(yè)保險理念的變化，“就業(yè)是最好的保障”的觀念已經成為市場經濟國家普遍的共識，失業(yè)保險正在從消極的保障失業(yè)人員的基本生活轉變?yōu)榉e極的促進就業(yè)和預防失業(yè)，失業(yè)保險促進就業(yè)和預防失業(yè)的功能將會得到進一步的強化。

二、我國失業(yè)保險功能存在的主要問題

（一）保障失業(yè)人員基本生活的功能不足

首先，由于制度設計的缺陷和制度執(zhí)行不到位，致使許多失業(yè)人員不能享受失業(yè)保障。具體表現(xiàn)在：

第一，大量的靈活就業(yè)人員被排斥在失業(yè)保險制度之外。隨著我國經濟結構和產業(yè)結構的重大變化，企業(yè)的用工方式和勞動者的就業(yè)方式也在發(fā)生前所未有的變化，靈活就業(yè)越來越受到政府、企業(yè)和勞動者的重視，并日益成為吸納就業(yè)的重要途徑。但是，目前絕大多數(shù)從事靈活就業(yè)的勞動者尚未參加失業(yè)保險。其主要原因在于，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度是針對長期固定工這種就業(yè)形式而設定的，它以建立正規(guī)的勞動關系為先決條件。在計費年限、繳費辦法和待遇享受等方面都是依據(jù)正規(guī)就業(yè)方式而設定，不適應靈活就業(yè)方式的特點，從而使靈活就業(yè)人員不能參加并享受失業(yè)保險。而實際生活中，大部分靈活就業(yè)人員確實存在著就業(yè)不穩(wěn)定的特點，一旦失業(yè)，他們就會失去基本生活保障。

第二，個體工商戶及其雇工難以參保。按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，有關個體工商戶及其雇工的參保問題由省級人民政府確定。據(jù)此，部分省區(qū)市將其納入參保范圍。但從實際執(zhí)行的情況來看，不少個體工商戶及其雇工仍未參保。主要原因在于：⑴管理困難，即對個體工商戶及其雇工參加失業(yè)保險的繳費基數(shù)難以界定；⑵沒有就業(yè)和失業(yè)手續(xù)，難以界定申請者是否符合法定的資格。而個體工商戶及其雇工卻時常發(fā)生失業(yè)現(xiàn)象，一旦失業(yè)，往往由于沒有參加失業(yè)保險而失去失業(yè)保障。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動者被排斥在失業(yè)保險保障之外。因為按照現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，只有城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的職工才能夠參加失業(yè)保險從而享受到失業(yè)保險的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不在失業(yè)保險制度的覆蓋范圍之內。

第四，用人單位少報瞞報參保人數(shù)，致使失業(yè)保險的實際覆蓋面窄。一些用人單位為了節(jié)約人工成本，以實現(xiàn)自身利益的最大化，往往采取少報、瞞報參保人數(shù)以逃避繳費責任，致使許多勞動者在失業(yè)以后無法享受失業(yè)保險待遇，從而使其在失業(yè)期間的基本生活難以獲得保障。統(tǒng)計顯示，2007年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為29350萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)僅為11645萬人，不到城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的一半。[4］（p30－31）

其次，受思想認識和經濟發(fā)展水平的限制，失業(yè)人員所享受的失業(yè)保險待遇偏低，無法滿足基本生活的需要。具體表現(xiàn)在：

第一，失業(yè)保險金的實際標準偏低。從世界范圍來看，一個國家失業(yè)保險金水平的高低取決于該國的經濟發(fā)展水平和人民的實際生活水平。但是考察各國的失業(yè)保險制度，可以發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險金通常是按照失業(yè)前工資水平的一定比例確定，同時考慮失業(yè)者的家庭負擔情況，并對接近退休年齡的退休者給予一定的照顧。從總體上看，發(fā)達國家的失業(yè)保險金水平達到失業(yè)前工資的50—60%，發(fā)展中國家能達到40—50%。[5］（p239）但是，由于擔心失業(yè)者對失業(yè)保險產生過分的依賴，特別是受制于我國的經濟發(fā)展水平，我國失業(yè)保險金的標準按照低于當?shù)刈畹凸べY、高于城市居民最低生活保障標準的水平確定，不僅與勞動者失業(yè)前的繳費工資不相關，從而違背了權利與義務相一致的基本原則，而且失業(yè)保險金的實際水平也明顯偏低。2008年，全國平均失業(yè)保險待遇僅為每月387元，相當于最低工資水平的60—80%。此外，失業(yè)保險待遇的支付也沒有考慮到失業(yè)人員家庭贍養(yǎng)人口的特殊情況，致使失業(yè)保險待遇無法滿足一些失業(yè)者的基本生活或者只能維持一個脆弱的收支平衡。

第二，農民工不能享受同等待遇。按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，農民合同制工人參加失業(yè)保險本人不繳費，由所在企業(yè)按照其工資總額的2%繳納失業(yè)保險費。通常情況下，農民合同制工人被解除合同時，每工作一年只能領取一個月的失業(yè)保險金，期限最長為12個月，標準為城鎮(zhèn)失業(yè)人員保險金的60%。顯然，這一標準無法保障失業(yè)農民工的基本生活。

從我國失業(yè)保險制度運行的實際效果來看，一方面，失業(yè)保險存在覆蓋面窄、保障水平低的不足，另一方面，則出現(xiàn)失業(yè)保險基金結余積累不斷增長的趨勢。從1998年到2006年失業(yè)保險基金年均結余在26%以上，2006年結余達到50%，個別地方高達75%。截止到2006年末，全國失業(yè)保險基金結余600多億元，2007年末，全國失業(yè)保險基金累計結余979億元，到2008年9月，這個數(shù)字就已經超過1000億元，達到1200億元，而按照現(xiàn)行的征繳標準，今后的基金結余還會進一步加大。

（二）促進失業(yè)人員再就業(yè)的功能不強

促進失業(yè)人員的再就業(yè)是我國失業(yè)保險制度的基本功能之一，為此，《失業(yè)保險條例》第10條明確規(guī)定失業(yè)保險基金的支出范圍包括職業(yè)培訓和職業(yè)介紹補貼。此外，根據(jù)《國務院關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2005〕36號）的要求，勞動和社會保障部、財政部于2006年1月發(fā)布了《關于適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點有關問題的通知》，明確自2006年1月起在北京等7個省市開展適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點工作，規(guī)定試點地區(qū)的失業(yè)保險基金可用于國發(fā)〔2005〕36號文件規(guī)定的職業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼、社會保險補貼、崗位補貼和小額擔保貸款貼息支出，期望通過擴大失業(yè)保險基金支出范圍以支持失業(yè)人員再就業(yè) ，可以說，《失業(yè)保險條例》的規(guī)定和適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍的試點工作對促進失業(yè)人員再就業(yè)產生了一定的效果，但就總體而言，我國失業(yè)保險促進失業(yè)人員再就業(yè)的功能還存在明顯的缺陷，具體表現(xiàn)在：

第一，費用支出結構不合理，用于支持再就業(yè)資金的比例較低。雖然《失業(yè)保險條例》明確規(guī)定失業(yè)保險基金的支出包含職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的補貼，但由于《失業(yè)保險條例》對失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的補貼比例缺乏明確的規(guī)定，而各地為了應付可能出現(xiàn)的高失業(yè)風險，盲目追求失業(yè)保險基金的積累，導致失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的比例較低。以天津為例，2006年，該市共征繳失業(yè)保險基金10．68億元，而用于支付再就業(yè)方面的資金卻只有0．7億元，僅占基金總額的6．5%。[6］（p122－126）

第二，培訓效果不理想。調查統(tǒng)計表明，失業(yè)者在失業(yè)期間是否接受過培訓對失業(yè)者的再就業(yè)水平沒有顯著的影響，主要原因在于失業(yè)期間的短期培訓不夠專業(yè)，大多是由非正規(guī)的培訓機構提供的，能夠得到就業(yè)單位和政府承認、并頒布有效證書的專業(yè)培訓機構并不多，所以，失業(yè)期間的培訓對失業(yè)者重新就業(yè)沒有發(fā)揮預期的作用。[7］（p123－136）

第三，待遇支付模式不合理。不難想象，失業(yè)者再就業(yè)的概率與失業(yè)保險金的支付方式存在密切的關系。從理論上講，失業(yè)保險金共有四種支付方式：一次性支付、固定支付、遞減支付和引入獎勵的遞減支付模式。在我國，失業(yè)保險金的支付模式分為一次性支付模式和固定支付模式兩種，即對失業(yè)的農民合同制工人適用一次性支付模式，而對于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工則適用固定支付的模式。經濟學的研究表明，無論是從促進就業(yè)還是從失業(yè)者的福利來看，遞減支付的模式要優(yōu)于固定支付的模式，而引入獎勵的遞減支付模式要優(yōu)于遞減支付模式。[8］（p26－30）總而言之，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險金支付模式不利于失業(yè)者積極尋找就業(yè)機會。

第四，待遇支付期限過長，延長了失業(yè)者的失業(yè)期限。已有的理論研究和經驗表明，過高的失業(yè)保險水平和過長的待遇支付期限是造成西方國家存在眾多長期失業(yè)者的主要原因之一。因為較長的待遇支付期限，使失業(yè)者有更多的時間去尋找或等待更好的工作，從而使失業(yè)者提高了保留工資水平，降低了工作搜尋強度。因此，過長的待遇支付期限會延長失業(yè)者的失業(yè)期限，不利于失業(yè)者積極尋找就業(yè)機會。實踐證明，失業(yè)保險待遇支付的期限越長，失業(yè)者的失業(yè)期限就越長。[9］（p113－117）我國的《失業(yè)保險條例》根據(jù)用人單位和本人累計繳費時間的長短，將失業(yè)保險金的支付期限劃分為12個月、18個月和24個月三個不同的等級。雖然我國沒有對失業(yè)保險金實行無期限的給付，但與多數(shù)國家失業(yè)保險金的支付期限相比較，最長24個月的支付期限使我國成為世界上失業(yè)保險金領取期限較最長的國家之一。

（三）預防失業(yè)的功能缺失

隨著經濟全球化進程的推進和經濟結構調整步伐的加快，用人單位所面臨的經營風險也在不斷加大，個別企業(yè)、個別行業(yè)、個別地區(qū)出現(xiàn)高失業(yè)的風險也在加大，失業(yè)保險作為應對失業(yè)風險的制度措施，不僅要保障已失業(yè)人員的基本生活，更要從源頭上幫助和支持企業(yè)穩(wěn)定勞動關系，以達到控制失業(yè)、減少失業(yè)的目的。為此，必須發(fā)揮失業(yè)保險預防失業(yè)的功能。然而，由于思想認識的局限和制度設計的疏漏，我國的失業(yè)保險制度缺乏預防失業(yè)的功能。

首先，《失業(yè)保險條例》明確規(guī)定，我國失業(yè)保險制度的基本宗旨在于保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進其再就業(yè)，沒有提及失業(yè)保險理應具有的預防失業(yè)的功能。

其次，規(guī)定所有企業(yè)按照統(tǒng)一的基數(shù)和比例繳納失業(yè)保險費，未能體現(xiàn)不同行業(yè)、不同企業(yè)的失業(yè)風險的差別。從實際效果來看，統(tǒng)一的繳費標準產生了兩種不合理的結果，其一是一些規(guī)模小、效益差的企業(yè)以及一些勞動密集型的企業(yè)隨意裁員；其二是一些規(guī)模大、效益好的用人單位由于短期內不存在失業(yè)問題，千方百計拒繳或者欠繳失業(yè)保險費，給失業(yè)保險基金的籌集帶來了極大的阻力。

再次，一些用人單位為減少失業(yè)而對職工所進行的技能培訓和轉崗培訓不能得到失業(yè)保險基金的支持。在實踐中，一些用人單位長期參保繳費，但沒有或者很少裁員，客觀上為節(jié)約失業(yè)保險基金的支出作出了很大的貢獻，但他們?yōu)闇p少失業(yè)而對職工所進行的技能培訓和轉崗培訓卻不能獲得失業(yè)保險基金相應的補貼，既挫傷了這些單位繼續(xù)參保的積極性，也容易誘發(fā)這些企業(yè)將來出現(xiàn)裁員行為。

三、完善我國失業(yè)保險功能的若干對策建議

不可否認，我國失業(yè)保險制度的建立和發(fā)展，為保障下崗失業(yè)人員的基本生活、維護社會穩(wěn)定、推動就業(yè)的市場化發(fā)揮了重要的作用。但是，和其他任何制度一樣，失業(yè)保險制度也要根據(jù)不同時期經濟社會發(fā)展的形勢適時進行調整和完善，以保持其生命力。當前，國民經濟長期穩(wěn)定的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，迫切要求逐步提高失業(yè)保險待遇；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)、就業(yè)的總量性和結構性矛盾的長期存在，則要求進一步發(fā)揮失業(yè)保險制度在促進就業(yè)中的作用；而全球經濟的一體化和產業(yè)結構的調整升級更需要發(fā)揮失業(yè)保險制度預防失業(yè)和減少失業(yè)的作用，以保持就業(yè)的穩(wěn)定。為了與建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系相適應，有效發(fā)揮失業(yè)保險基金的作用，更好地實現(xiàn)社會的充分就業(yè)，我國的失業(yè)保險制度應該集保障失業(yè)人員的基本生活、促進就業(yè)和預防失業(yè)的功能于一體，并在保障失業(yè)人員基本生活的基礎上，強化失業(yè)保險促進就業(yè)的功能，開發(fā)失業(yè)保險預防失業(yè)的功能。為實現(xiàn)上述目的，必須在以下幾個方面對我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度進行全面系統(tǒng)的改革和完善。

（一）逐步增強失業(yè)保險保障失業(yè)者基本生活的功能

首先，進一步擴大覆蓋范圍。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求，適應就業(yè)方式多樣化的現(xiàn)狀，當務之急就是要擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，使以工資收入為主要生活來源的勞動者失業(yè)以后的基本生活得到保障。

第一，將失業(yè)保險的覆蓋范圍擴大到城鄉(xiāng)所有企業(yè)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工的參保問題。

第二，統(tǒng)一規(guī)定社會團體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的個體工商戶及其雇工必須參加失業(yè)保險，以解決參保政策的不統(tǒng)一問題。同時，為鼓勵個體工商戶及其雇工參加失業(yè)保險，建議合理降低繳費比例，即雇主繳納工資總額的1%，雇工繳納工資總額的1%，雇主少繳納的部分，由政府財政予以補貼。

第三，制定鼓勵靈活就業(yè)人員參保的相關政策，將靈活就業(yè)人員納入覆蓋范圍。針對其就業(yè)流動性強、穩(wěn)定性差的特點，建議對靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險實行自愿參加、適當降低繳費基數(shù)和繳費比例的辦法，鼓勵他們參加失業(yè)保險。具體而言，凡自愿參保的人員，本人繳納部分，按照最低工資標準的1%執(zhí)行，用人單位應該繳納的部分，由政府財政予以補貼，本人失業(yè)后可按規(guī)定享受失業(yè)保險待遇，以保障其失業(yè)后的基本生活。

第四，針對農民工參保難的問題，應該允許農民工自愿選擇不同的參保方式，其一是和城鎮(zhèn)職工按照同樣的繳費標準參加失業(yè)保險，繳納個人應當繳納的失業(yè)保險費，并在失業(yè)以后與城鎮(zhèn)職工享受同樣的失業(yè)保險待遇。其二是依照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，由用人單位繳費，本人不繳費，繳費滿一年后終止或者解除勞動合同的，領取一次性生活補助。

其次，不斷提高待遇水平。隨著我國失業(yè)保險基金積累規(guī)模的不斷擴大和人民生活水平的不斷提高，不斷提高失業(yè)保險待遇水平不僅是必要的，也是可行的。當前，關于如何提高失業(yè)保險待遇標準，有兩種可供選擇的方案，其一是以失業(yè)者失業(yè)前的繳費工資為依據(jù)，按失業(yè)前平均繳費工資的45—50%確定失業(yè)保險金；其二是在維持現(xiàn)有標準不變的基礎上，不斷提高失業(yè)保險待遇水平。兩相比較，前一種方案不僅能夠在總體上提高所有失業(yè)人員的待遇水平，還能夠更好地體現(xiàn)權利與義務相一致的原則，解決參保人的個人繳費水平和待遇水平相脫節(jié)的問題，激勵勞動者特別是高收入的勞動者參保繳費的積極性，同時也符合國際上通行的做法，因而更具有合理性。[10］（p6－12）此外，在提高待遇水平的基礎上，對接近退休年齡的失業(yè)者以及家庭供養(yǎng)負擔較重的失業(yè)者給予適當?shù)恼疹櫋?/p>

（二）完善失業(yè)保險促進再就業(yè)功能

基于就業(yè)優(yōu)先的考慮，我國的失業(yè)保險不能只充當事后消極救助的角色，而應當突出就業(yè)導向的功能，實現(xiàn)從“生活保障型”向“就業(yè)促進型”的轉變。為此，應從以下幾個方面進一步完善我國的失業(yè)保險制度：

首先，調整失業(yè)保險基金支出結構。即在保障失業(yè)者基本生活的基礎上，逐步加強失業(yè)保險基金促進就業(yè)的力度：第一，加大失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓的支出，增強培訓的針對性和有效性，以提高培訓就業(yè)率；第二，加大失業(yè)保險基金用于職業(yè)介紹的支出，建立完備的職業(yè)介紹信息系統(tǒng)，實現(xiàn)崗位需求與勞動力供給的有效對接，以減少摩擦性失業(yè)；第三，對失業(yè)者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的提供小額貸款、社會保險補貼或者創(chuàng)業(yè)補貼；第四，對用人單位錄用失業(yè)者給予一定的崗位補貼和社會保險補貼。建議各個統(tǒng)籌地區(qū)當年征繳的失業(yè)保險基金，在保障失業(yè)保險待遇按時足額發(fā)放和預留必要的備付金的基礎上，剩余部分全部用于支持失業(yè)人員的再就業(yè)。

其次，改進失業(yè)保險金的支付模式。不可否認，失業(yè)者當期就業(yè)的概率與下一期保險金的數(shù)額呈負相關關系，即如果下一期的保險金支付數(shù)額增加，失業(yè)者搜尋工作的強度就會下降，保留工資水平就會上升，當期就業(yè)的概率就會出現(xiàn)下降的趨勢；而如果下期保險金的數(shù)額減少，則失業(yè)者搜尋工作的強度就會上升，其保留工資水平則相應下降，當期再就業(yè)的概率就會上升。由于失業(yè)保險經辦機構無法確認失業(yè)者的搜尋強度和保留工資水平，因此只能通過設計合理的保險金的支付模式來促使失業(yè)者努力尋找工作機會。正是因為這個原因，遞減支付模式與一次性支付模式、固定支付模式相比，能夠更好地起到促進就業(yè)的作用。[11］（p28－33）而如果在遞減支付的模式中引入再就業(yè)獎勵制度，規(guī)定失業(yè)者在失業(yè)后的一定的期限內實現(xiàn)再就業(yè)可以獲得不超過最低工資標準一定數(shù)額的獎金，且再就業(yè)的時間越早，其獲得的獎金越高，則可以進一步激勵失業(yè)人員的再就業(yè)。這是因為，失業(yè)者在規(guī)定的期限內實現(xiàn)再就業(yè)的，不僅能夠獲得再就業(yè)的工資報酬，還可以獲得額外的獎勵。顯然，這樣一種失業(yè)保險金的支付方式，既能夠增加失業(yè)者的福利，也有助于減少失業(yè)保險基金的支出，可謂一舉多得，理應成為我國失業(yè)保險金首選的支付模式 。

最后，調整失業(yè)保險金的支付期限。從國外的情況來看，為了防止失業(yè)人員生活水平的過度下降，避免失業(yè)人員對失業(yè)保險的過分依賴，多數(shù)國家的失業(yè)保險制度所確定的待遇標準相對較高，一般都達到失業(yè)前工資收入的50－60%，而待遇的期限則相對較短，一般不超過一年的時間。為了鼓勵失業(yè)人員積極尋找工作機會，盡快實現(xiàn)再就業(yè)，有必要對我國的失業(yè)保險待遇支付期限進行適度的調整。具體而言，失業(yè)保險金的支付期限根據(jù)本人累計繳費的時間確定，累計繳費時間滿一年的，領取失業(yè)保險金的時間為1個月，以后累積繳費年限每增加1年，失業(yè)保險金的支付期限增加1個月，但最長不超過18個月。這樣規(guī)定，既可以激勵參保人連續(xù)繳費，又便于促使失業(yè)者盡快就業(yè)，同時也有助于減少失業(yè)保險基金的支出。

（三）充分發(fā)揮失業(yè)保險預防失業(yè)的功能

發(fā)揮失業(yè)保險預防失業(yè)的功能，控制失業(yè)、減少失業(yè)，不僅可以減少失業(yè)保險基金的支出，還可以為企業(yè)的發(fā)展提供更好的人力資源保障，同時也可以避免勞動者的后顧之憂，更好地激發(fā)勞動者參與企業(yè)發(fā)展的熱情，可謂一舉多贏。為了充分發(fā)揮失業(yè)保險預防失業(yè)的功能，有必要建立以下幾個方面的法律措施：

第一，根據(jù)行業(yè)失業(yè)風險程度和企業(yè)解雇規(guī)模的不同，實行差別費率和浮動費率。首先，不同行業(yè)的失業(yè)風險程度是不同的，按照失業(yè)風險程度與繳費負擔相一致的原則，我國的失業(yè)保險制度應根據(jù)各個行業(yè)失業(yè)風險程度的不同，將國民經濟所有的行業(yè)劃分失業(yè)風險較小的行業(yè)、失業(yè)風險中等的行業(yè)和失業(yè)風險較大的行業(yè)，并分別實行不同的失業(yè)保險繳費標準。其次，每一個企業(yè)應該按照其所屬行業(yè)的不同適用不同的繳費標準，同時根據(jù)其裁員規(guī)模的不同進行上下浮動，當企業(yè)裁員規(guī)模超過統(tǒng)籌地區(qū)該行業(yè)企業(yè)平均裁員規(guī)模的，可以適當提高其繳費標準；反之，則應當適當降低其繳費標準。

第二，對用人單位所進行的轉崗培訓和技能培訓給予適當補貼。轉崗培訓是指企業(yè)在改制過程中為轉移安置富余人員，結合新的工作崗位，所進行的有針對性的培訓；而技能培訓是指用人單位為提高在職職工的職業(yè)技能以取得國家職業(yè)資格證書所進行的培訓。用人單位所實施的轉崗培訓和技能培訓既可以防止企業(yè)大規(guī)模裁減職工，又可以為企業(yè)的長期發(fā)展提供更好的人力資源保障。失業(yè)保險基金理應給予必要的支持。

第三，對參保繳費達到一定年限的企業(yè)，在其生產經營不景氣時，通過降低工資、縮短工時等手段實行崗位共享而不裁員的，在一定期限內給予一定比例的工資補貼。

第四，建立失業(yè)保險的應急機制，在出現(xiàn)全國或者區(qū)域性重大事件，從而有可能導致特定的行業(yè)或特定的地區(qū)出現(xiàn)高失業(yè)率時，可以由國務院授權相關部門或者地方政府決定采取緩繳失業(yè)保險費或者降低失業(yè)保險繳費標準的辦法，以防止企業(yè)大規(guī)模裁員所引起的社會問題。

[1］勞動保障部國外失業(yè)保險課題組．從創(chuàng)建到完善—世界失業(yè)保險制度的改革與發(fā)展[J］．中國勞動保障，2007，（11）．

[2］莫榮．失業(yè)保險基金助企業(yè)共度難關[J］．中國勞動保障，2009，（02）．

[3］楊偉民，羅桂芬．失業(yè)保險[M］．北京：中國人民大學出版社，2000．

[4］呂學靜．中國失業(yè)保險面臨大考[J］．中國社會保障，2009，（01）．

[5］穆懷中．社會保障國際比較[M］．北京：中國勞動社會保障出版社，2002．

[6］汪潔，孫學智．天津市失業(yè)保險20年的發(fā)展與思考—兼析我國失業(yè)保險問題及對策[J］．理論與現(xiàn)代化，2008，（05）．

[7］張燕，王元月．中國最優(yōu)失業(yè)保險水平設計的經驗研究[J］．數(shù)量經濟技術經濟研究，2008，（06）．

[8］張燕，王元月，車冀，馬馳騁．失業(yè)保險金支付序列的變化對促進就業(yè)的影響[J］．人口與經濟，2008，（01）．

[9］王元月，馬馳騁．失業(yè)保險給付期限差異下的失業(yè)持續(xù)時間研究[J］．中國管理科學，2005，（06）．

[10］勞科所專題科研小組．保就業(yè) 促就業(yè) 防失業(yè) 失業(yè)保險制度改革方向[J］．中國勞動，2008，（04）．

[11］劉渝琳，李俊強．中國農民工失業(yè)保險制度的構建及方案設計[J］．重慶大學學報（社會科學版），2008（6）．

（責任編輯：張雅光）

Abstract：The general developmental tendency of unemployment insurance system in the world is protection of life，employment promotion and prevention unemployment．Drawbacks such as the inadequate of the function of protection of life，weak in the function of employment promotion，the deficiency of the function of prevent unemployment exists in Unemployment insurance system in our country．In order to full employment of society，the unemployment insurance system in our country should enhance the function of protection of the unemployed，consummation reemployment and given full play to prevent unemployment gradually．

Key words：unemployment insurance；protection of life；employment promotion；prevent unemployment

Discussion on the Drawbacks and Perfection of the Function of Unemployment Insurance in China

Yang Hui，Zhang Rongrong

D632．1文獻標示碼：A

1007－8207（2011）02－0040－05

2010－09－28

楊輝 （1964—），男，安徽肥東人，北京大學法學碩士，中國科學技術大學公共事務學院副教授，研究方向為競爭法和社會保障法；張蓉蓉 （1986—），女，安徽合肥人，中國科學技術大學經濟法專業(yè)碩士研究生。