□ 唐瑩瑩

區(qū)縣人大發(fā)揮職能作用研究
——北京市區(qū)縣人大發(fā)揮職能作用的幾點(diǎn)建議

□ 唐瑩瑩

1979年7月1日，五屆全國人大二次會(huì)議通過相關(guān)法律和決議，正式確立了一項(xiàng)新制度——縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。30多年過去了，地方各級(jí)人大常委會(huì)的設(shè)立，使民眾在地方人大閉會(huì)期間，通過人大常委會(huì)來管理地方事務(wù)成為可能，能有效行使人民當(dāng)家作主的權(quán)力。北京市作為首都，其下轄的18個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)30多年來在推進(jìn)首都民主法治建設(shè)，建設(shè)人文北京、科技北京、綠色北京中承擔(dān)了重要責(zé)任，發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，研究區(qū)縣人大常委會(huì)發(fā)揮職能作用問題，從指導(dǎo)思想上需要進(jìn)一步認(rèn)清人民代表大會(huì)制度在國家民主政治建設(shè)中的重要地位和作用，需要進(jìn)一步認(rèn)清地方人大及其常委會(huì)在地方政治框架中的地位和作用，敢于直面問題，迎接挑戰(zhàn)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一總的原則下，以提高工作質(zhì)量和實(shí)效為目標(biāo)，推進(jìn)地方人大制度和人大工作的探索創(chuàng)新，有所完善，有所前進(jìn)，有所作為。地方各級(jí)人大常委會(huì)都需要在邏輯上與事實(shí)上“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，因此建議北京市區(qū)縣人大在發(fā)揮職能作用方面從以下方面著手改進(jìn)。

一、增強(qiáng)改革意識(shí)，尋求社會(huì)主義民主政治建設(shè)的最大共識(shí)

人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治制度。這是一個(gè)好的制度，也是一個(gè)需要完善的制度。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人民代表大會(huì)制度始終在堅(jiān)持中完善，在完善中得到堅(jiān)持；現(xiàn)實(shí)發(fā)展也要求我們，堅(jiān)持好人大制度，絕不能盲目樂觀，甘于守成，目光短淺，遷就現(xiàn)狀，而必須直面問題，敢破難題，增強(qiáng)信心，有所作為。推進(jìn)人大制度的改革完善，應(yīng)該在現(xiàn)行體制提供的空間內(nèi)進(jìn)行。我們講在現(xiàn)行體制空間內(nèi)進(jìn)行改革，主要是兩個(gè)方面：一是要把規(guī)定的制度進(jìn)行有效落實(shí)，從而保障制度的權(quán)威和穩(wěn)定性;二是將原則的制度具體化，使之可以操作，有所遵循。從改革路徑上看，現(xiàn)行體制提供的改革空間，主要是程序性建設(shè)的空間。程序性建設(shè)和技術(shù)性建設(shè)匱乏既是歷史遺留問題，也是長期革命性社會(huì)動(dòng)員體制帶來的思維慣性，致使很多政治權(quán)力運(yùn)行因人而異，過于隨意。加強(qiáng)程序性和技術(shù)性建設(shè)與現(xiàn)行政治體制不發(fā)生根本沖突，其目標(biāo)是有效厘清各種組織的權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則，這對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度完全是建設(shè)性的工作。從改革方法來講，必須從實(shí)際出發(fā)，“碎步前進(jìn)”，尊重歷史的連續(xù)性，走小步、走穩(wěn)步、不停步，不可操之過急，尋求社會(huì)心理、工作準(zhǔn)備、物質(zhì)技術(shù)條件的統(tǒng)一。就當(dāng)前而言，就是要學(xué)習(xí)、貫徹和落實(shí)市委第三次人大工作會(huì)議，推動(dòng)“深化認(rèn)識(shí)、完善工作方式、加強(qiáng)自身建設(shè)”三個(gè)方面問題的解決，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到市委精神上來。區(qū)縣人大要認(rèn)清自身在堅(jiān)持和完善人大制度，發(fā)揮人大制度優(yōu)勢中肩負(fù)的責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)履行好自身職責(zé)的責(zé)任感和使命感，努力使人民代表大會(huì)制度在首都現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮出更大的作用。

二、尋求新的突破，研究探索重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍、內(nèi)容和程序

由于區(qū)縣人大常委會(huì)沒有立法權(quán)，作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使顯得尤為重要。當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)疑慮比較多，認(rèn)為有人大與黨委“爭權(quán)”之嫌，有些人大工作者也有此擔(dān)心，怕處理不好與黨委的關(guān)系。筆者的意見是，作為國家政治體制的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，人大對(duì)重大事項(xiàng)作出決定，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，不僅不會(huì)損害人大與黨委的關(guān)系，反而會(huì)促進(jìn)黨委與人大的關(guān)系，提高黨民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平和能力。問題的關(guān)鍵是人大要把握該做、能做的事，明確重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍、內(nèi)容和程序。解決好人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)問題，一是要逐步清晰權(quán)力邊界，使黨委的政治方針決策、人大的國家權(quán)力決策和政府行政事務(wù)決策相互聯(lián)系又適當(dāng)分離。從區(qū)縣人大及其常委會(huì)來講，要始終把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首位，處理好與黨委決策的關(guān)系，人大常委會(huì)黨組要善于也必須保證將黨的主張通過人大法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，這一轉(zhuǎn)化過程不應(yīng)是被動(dòng)和消極的，而是注重發(fā)揮自身優(yōu)勢，暢通民意表達(dá)渠道，充分反映民意，把黨的意志和人民的意愿有機(jī)統(tǒng)一起來，增強(qiáng)決策的民主性和科學(xué)性。二是要在區(qū)縣黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極探索重大事項(xiàng)的確定原則和范圍。區(qū)縣人大及其常委會(huì)要認(rèn)真總結(jié)近些年的工作經(jīng)驗(yàn)，提出重大事項(xiàng)的確定原則和范圍，和有關(guān)部門反復(fù)溝通后，形成共識(shí)，通過區(qū)縣黨委形成決定性意見，共同遵循和貫徹。三是要建立行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的工作程序。包括提出程序、審議程序、決定或批準(zhǔn)程序、復(fù)議程序和追蹤落實(shí)程序以及責(zé)任追究程序，以程序公正保證決定權(quán)的行使。

三、突出工作實(shí)效，全面開展監(jiān)督工作

開展監(jiān)督工作，是區(qū)縣人大常委會(huì)發(fā)揮職能作用的最重要形式。從當(dāng)前看，加強(qiáng)監(jiān)督工作，總體上是認(rèn)真貫徹落實(shí)監(jiān)督法，不斷改進(jìn)監(jiān)督工作方式，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性。具體說，一是要選好監(jiān)督議題。監(jiān)督議題的選擇確定首先要堅(jiān)持主動(dòng)性和自主性。這就要求區(qū)縣人大常委會(huì)了解大局，掌握全局，把握工作的主動(dòng)權(quán)，在充分溝通的基礎(chǔ)上，使監(jiān)督議題更有針對(duì)性。其次，議題選擇要更全面、準(zhǔn)確地體現(xiàn)民意，把人民群眾普遍關(guān)注，涉及群眾利益的問題作為監(jiān)督問題的首選，更多地體現(xiàn)人大作為民意機(jī)關(guān)的特點(diǎn)和作用。二是要豐富監(jiān)督形式。綜合運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等多種監(jiān)督形式，圍繞難點(diǎn)熱點(diǎn)問題連續(xù)數(shù)年持續(xù)監(jiān)督；積極探索監(jiān)督法規(guī)定的其他形式，增強(qiáng)監(jiān)督的力度，拓展監(jiān)督的方法。三是要組織好監(jiān)督隊(duì)伍。積極探索把人大代表組織到常委會(huì)監(jiān)督項(xiàng)目中，組織代表視察、調(diào)研，增強(qiáng)監(jiān)督力量，活躍人大工作。要積極創(chuàng)造條件組織人民群眾參與監(jiān)督工作，讓人民群眾的意見和訴求通過監(jiān)督工作順暢表達(dá)，使人大監(jiān)督更有活力和威力。四是積極探索監(jiān)督法規(guī)定的其他形式。為避免人大監(jiān)督力度和效果的弱化，要積極探索運(yùn)用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式，使人大監(jiān)督更有活力和威力。

四、統(tǒng)籌兼顧，進(jìn)一步加強(qiáng)常委會(huì)及機(jī)關(guān)自身建設(shè)

加強(qiáng)常委會(huì)及其機(jī)關(guān)的自身建設(shè)是區(qū)縣人大常委會(huì)依法有效履職的重要保證。在常委會(huì)自身建設(shè)方面主要應(yīng)該解決兩個(gè)方面的問題。首先調(diào)整常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。我國的人大代表為兼職，這一特性決定不可能經(jīng)常召開會(huì)議討論決定重大問題，因此從中央到地方都設(shè)立了常委會(huì)。常委會(huì)的組成人員應(yīng)該把主要精力放在人大工作上。這就要求對(duì)現(xiàn)行的人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，在保留人大干部安置功能的同時(shí)，減少席位制，逐步提高專職委員的比例。專職委員要具有一定專業(yè)素養(yǎng)、年富力強(qiáng)，年齡上最好能干兩屆。常委會(huì)機(jī)關(guān)要積極探索專職委員的服務(wù)保障機(jī)制，防止專職委員“懸空”。其二，探索常委會(huì)組成人員履職情況公開機(jī)制。常委會(huì)組成人員的履職情況要在代表中適當(dāng)公開，增強(qiáng)代表對(duì)組成人員的監(jiān)督。要建立組成人員聯(lián)系代表制度，暢通代表反映民意訴求的渠道，使代表意見能順暢地進(jìn)入常委會(huì)決策和工作當(dāng)中，具備條件的可探索常委會(huì)組成人員向代表述職，不斷推進(jìn)常委會(huì)組成人員履職的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。在常委會(huì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)上，要按照市委第三次人大工作會(huì)議要求；在指導(dǎo)思想上，堅(jiān)持把人大常委會(huì)機(jī)關(guān)作為專門培養(yǎng)民主法治建設(shè)干部的基地，把人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部培養(yǎng)成民主法治建設(shè)的專業(yè)、專家型人才。要加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)干部與黨委政府機(jī)關(guān)干部的雙向流動(dòng)和雙向掛職鍛煉。積極探索外部支持體系建設(shè)。充分發(fā)揮首都智力資源優(yōu)勢，善于借助外腦力量加強(qiáng)和改善人大工作，同時(shí)也可以依托市人大常委會(huì)的市人大理論研究會(huì)、法制顧問組、預(yù)算監(jiān)督顧問組等外部支持系統(tǒng)開展工作。

五、進(jìn)一步完善工作方式，不斷提高人大工作質(zhì)量和實(shí)效

完善工作方式是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期全市人大工作的一條主線，通過完善人大工作方式，不斷提高人大工作質(zhì)量和實(shí)效。對(duì)區(qū)縣人大來說，重點(diǎn)要抓好以下幾個(gè)方面。一是完善議題選擇和確定制度。在議題安排上不求大而全，盡量少而精，把一些具有年度工作特點(diǎn)的重大事項(xiàng)和重點(diǎn)工作，作為常委會(huì)主要議題，體現(xiàn)出常委會(huì)議題的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。在選擇議題時(shí)，一方面，和“一府兩院”加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)共識(shí)；另一方面，要充分聽取人民群眾意見，適時(shí)可以通過向全社會(huì)征集監(jiān)督議題，增強(qiáng)常委會(huì)議題的代表性。二是完善會(huì)議制度。要堅(jiān)持會(huì)議的質(zhì)量在會(huì)前，會(huì)議的實(shí)效抓會(huì)后，認(rèn)真做好會(huì)議前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作以及會(huì)議后對(duì)意見建議的監(jiān)督落實(shí)工作。積極探索改進(jìn)常委會(huì)議題形成、會(huì)期安排、審議意見速錄整理、審議意見書等各項(xiàng)制度，加強(qiáng)主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議的銜接，通過有效措施，不斷提高常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量。三是完善信息溝通機(jī)制。常委會(huì)和市政府領(lǐng)導(dǎo)班子之間，各工委與法院、檢察院、市政府職能部門之間，對(duì)重點(diǎn)工作以及工作中遇到的問題，應(yīng)及時(shí)通氣，研究解決。常委會(huì)應(yīng)通過信息網(wǎng)上發(fā)布、資料印發(fā)等多種形式，將人大與“一府兩院”的工作情況向人大代表及時(shí)通報(bào)。四是擴(kuò)大公民有序政治參與的途徑。要充分發(fā)揮人大代表作用，將常委會(huì)各項(xiàng)工作與發(fā)揮人大代表作用有機(jī)結(jié)合起來，使相關(guān)領(lǐng)域代表都能參與到各項(xiàng)議題當(dāng)中來。對(duì)一些重要議題，要堅(jiān)持召開論證會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)，吸收公民參與，聽取意見和建議。要善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)征求民意。各區(qū)縣要實(shí)行公民旁聽常委會(huì)會(huì)議制度，落實(shí)公開制度，增強(qiáng)人大工作的透明度。

六、加強(qiáng)配合和聯(lián)動(dòng)，市人大常委會(huì)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣人大常委會(huì)的指導(dǎo)

在推進(jìn)首都民主法治建設(shè)過程中，市人大常委會(huì)和區(qū)縣人大常委會(huì)都肩負(fù)著重要責(zé)任。指導(dǎo)監(jiān)督區(qū)縣人大常委會(huì)依法履職，既是市人大常委會(huì)的工作職責(zé)，也是應(yīng)盡的義務(wù)。一是加強(qiáng)整體指導(dǎo)。市人大常委會(huì)的年度整體安排，階段性的重點(diǎn)工作任務(wù)，重要工作部署都要及時(shí)向區(qū)縣人大常委會(huì)通報(bào)，使區(qū)縣人大常委會(huì)工作安排和市人大常委會(huì)有所策應(yīng)。二是加強(qiáng)部門指導(dǎo)。市人大常委會(huì)各廳辦室要建立和區(qū)縣人大常委會(huì)相應(yīng)部門的溝通協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)工作配合，擴(kuò)展工作觸角。三是加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作。每年選定若干題目，組織市和區(qū)縣人大常委會(huì)代表共同開展活動(dòng)。市人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)形勢要求，承擔(dān)起全市人大干部的培訓(xùn)工作，提高全市人大機(jī)關(guān)干部的素質(zhì)和能力。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，黨對(duì)人大工作的要求越來越高，人民對(duì)人大工作的期望也越來越高。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益格局深刻調(diào)整，各種利益群體的矛盾日益顯現(xiàn)的情況下，如何推進(jìn)民主法治建設(shè)，為區(qū)域的科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧提供有力的民主法治保障，是區(qū)縣人大常委會(huì)面臨的重大課題。這需要區(qū)縣人大常委會(huì)不斷適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，依法有效履行職能，努力有所作為。但無可否認(rèn)，在當(dāng)前的政治環(huán)境下，制約區(qū)縣人大常委會(huì)發(fā)揮職能作用的因素還比較多，既有外部的因素，也有內(nèi)部的因素，既有客觀的因素，也有主觀的因素。所以，區(qū)縣人大常委會(huì)要很好地發(fā)揮職能作用，不僅需要區(qū)縣黨委的有力支持，市人大常委會(huì)的有力指導(dǎo)，更是在考量各區(qū)縣人大常委會(huì)的政治責(zé)任、政治熱情和政治智慧。

（作者系北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所副研究員。本文為“北京市屬高等教育人才強(qiáng)教計(jì)劃資助項(xiàng)目”的階段性成果）