□王群

2010年6月以來，全國人大常委會(huì)連續(xù)兩次開展專題詢問，動(dòng)作之大、力度之大、影響之大，史無前例，引起了社會(huì)極大關(guān)注，也贏得了廣泛贊譽(yù)和好評；地方人大備受鼓舞和啟發(fā)，做好人大監(jiān)督工作的信心和勇氣大大增強(qiáng)，相當(dāng)一些地方的人大常委會(huì)以全國人大常委會(huì)為典范，嘗試開展專題詢問活動(dòng)，專題詢問的制度化和常態(tài)化趨向日益顯現(xiàn)。開展專題詢問，已經(jīng)成為地方人大加強(qiáng)新時(shí)期監(jiān)督工作的熱門話題和普遍看好的重要監(jiān)督手段。筆者想就此談點(diǎn)粗淺之見，以期有益于推進(jìn)人大監(jiān)督工作。

一、地方人大開展專題詢問，應(yīng)以全國人大常委會(huì)的創(chuàng)新之舉為典范

2010年3月召開的十一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，吳邦國委員長明確提出，要以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效為核心，進(jìn)一步完善監(jiān)督工作方式方法，加大監(jiān)督工作力度，依法開展專題詢問和質(zhì)詢。報(bào)告指出，根據(jù)監(jiān)督法和全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定，將選擇代表普遍關(guān)心的問題聽取國務(wù)院有關(guān)部門專題匯報(bào)，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，請國務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽取意見、回答詢問、答復(fù)問題。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議分組審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報(bào)告時(shí)，進(jìn)行了專題詢問，財(cái)政部多位負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢問，這是全國人大常委會(huì)首次進(jìn)行專題詢問。8月27日，十一屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議，以聯(lián)組會(huì)議方式，就國家糧食安全問題再次開展專題詢問。這一重要探索的特點(diǎn)十分鮮明：一是形式別具新意，第一次采取分組會(huì)議形式，第二次則升級為聯(lián)組會(huì)議形式；二是內(nèi)容直切要害，先是關(guān)注國家的“錢袋子”，繼而關(guān)注國家的“糧囤子”；三是公開透明，專題詢問全程向媒體開放，接受公眾和輿論的監(jiān)督。全國人大常委會(huì)開展專題詢問的創(chuàng)新之舉，無疑向地方人大發(fā)出了強(qiáng)烈的倡議信號，旨在引導(dǎo)和推動(dòng)地方人大將專題詢問變成一種常態(tài)化監(jiān)督方式，這表明人大監(jiān)督由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督跨出了可喜的一步。地方人大開展專題詢問，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)全國人大常委會(huì)的創(chuàng)新膽識(shí)和操作模式。

二、地方人大開展專題詢問，應(yīng)把握法治建設(shè)的大趨勢

眾所周知，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分，地方各級人大及其常委會(huì)同樣擁有法定詢問權(quán)，開展專題詢問有法可依。比如，地方組織法第二十九條規(guī)定：“在地方各級人民代表大會(huì)審議議案的時(shí)候，代表可以向有關(guān)地方國家機(jī)關(guān)提出詢問，由有關(guān)機(jī)關(guān)派人說明。”監(jiān)督法第三十四條規(guī)定：“各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽取意見，回答詢問?！鳖A(yù)算法第六十八條規(guī)定：“各級人民代表大會(huì)和縣級以上各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財(cái)政部門必須及時(shí)給予答復(fù)?！钡钊诉z憾的是，一直以來，地方人大運(yùn)用頻率較高的監(jiān)督方式主要是聽取和審議“一府兩院”工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察和調(diào)研、工作評議等；而詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等一些重要的監(jiān)督手段則被束之高閣，沒能得到常態(tài)化運(yùn)用。即便是相對于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等“剛性”手段較為“溫柔”的詢問權(quán)，也在多數(shù)地方人大的監(jiān)督實(shí)踐中被“擱置”，甚至處于被遺忘的狀態(tài)。正因如此，人大監(jiān)督失之于軟、失之于松的現(xiàn)象受到了社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑,人民群眾期盼人大代表特別是人大常委會(huì)在監(jiān)督中“硬”起來的愿望越來越強(qiáng)烈。法律的生命力在于執(zhí)行。實(shí)施依法治國方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國家，不僅需要有法可依，更要做到有法必依。開展專題詢問，激活“沉睡”的詢問權(quán)，使之變成促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法的有效監(jiān)督行動(dòng)，雖是一個(gè)嘗試性的創(chuàng)新舉措，卻讓人們再次看到了民主法治建設(shè)的新希望。毋庸置疑，開展專題詢問，是法律的要求、人民的期待、代表的愿望，是現(xiàn)代法治社會(huì)建設(shè)的強(qiáng)烈呼喚，也是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的客觀需要。

三、地方人大開展專題詢問，應(yīng)深化探索實(shí)踐活動(dòng)

在全國人大常委會(huì)示范帶動(dòng)下，一些地方人大迅速行動(dòng)起來，大膽嘗試專題詢問，不僅取得了較好的監(jiān)督效果，積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為專題詢問這一監(jiān)督方式的推廣運(yùn)用提供了可資借鑒的范例。上海市人大常委會(huì)積極引路，為省級人大常委會(huì)作出了表率。2010年9月15日，上海市人大常委會(huì)在聽取市政府專項(xiàng)工作情況匯報(bào)后，首次集體行使專題“詢問權(quán)”，全體組成人員就“世博后如何建立城市長效管理機(jī)制”，向市政府“一委八局”開展專題詢問。這是上海市人大常委會(huì)成立31年以來第一次對政府部門進(jìn)行專題詢問，也是我國省級人大的第一次，具有破冰意義。本次專題詢問，重點(diǎn)圍繞市容環(huán)境管理、工程建設(shè)管理、交通組織管理三個(gè)突出問題進(jìn)行。比如，“世博會(huì)舉辦以來，上海整座城市變得清清爽爽了，世博會(huì)后這樣的干凈能否持續(xù)？”“世博期間，上海天比過去藍(lán)了，路比過去暢了，水也比過去清了。如果2011年的天不這么藍(lán)了，水不這么清了，路也不這么暢了，怎么辦？”“世博期間，上海的道路沒有出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象。但在世博后，很多限制措施將取消，上海是否會(huì)出現(xiàn)擁堵狀況的強(qiáng)烈反彈？政府部門有何具體措施？”“道路反復(fù)開挖問題一直沒有得到很好解決，世博會(huì)后又有很多工地要開工，請問，道路開挖有沒有規(guī)劃？采取什么措施控制反復(fù)開挖？”這些問題，都事關(guān)上海的長遠(yuǎn)發(fā)展和百姓的切身利益，直指時(shí)弊，意味深長，及時(shí)反映了人民的心聲，準(zhǔn)確表達(dá)了群眾的意愿，點(diǎn)破了專題詢問的本質(zhì)內(nèi)涵。市、縣、區(qū)人大勁頭十足，不甘落后。2010年7月30日,浙江省溫嶺市十四屆人大常委會(huì)舉行第二十八次會(huì)議,針對市級醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本建設(shè)和醫(yī)療資源整合及債務(wù)償還情況進(jìn)行專題詢問。2010年8月25日，福建省莆田市五屆人大常委會(huì)舉行第二十八次會(huì)議，聽取和審議市政府關(guān)于2009年市本級決算和2010年上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，并開展專題詢問。2010年8月26日，河南省安陽市人大常委會(huì)針對全市重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題進(jìn)行專題詢問。在短短幾個(gè)月時(shí)間里，先后有浙江、安徽、福建、貴州、湖北、河南、重慶、四川、山東、廣東、遼寧、內(nèi)蒙古、上海等地的20多個(gè)市、縣、區(qū)人大常委會(huì)已經(jīng)開展或即將開展專題詢問。專題詢問正在健步“走進(jìn)”地方各級人大常委會(huì)，并呈現(xiàn)出“四處開花”之勢，其強(qiáng)大的生存力和發(fā)展力，令人看好，值得期待。但作為一種“新生事物”，專題詢問仍需深入探索和實(shí)踐，無論是在內(nèi)容形式上、程序規(guī)則上，還是在方式方法上、理論研究上，都需要不斷地創(chuàng)新完善、不斷地豐富發(fā)展。

四、地方人大開展專題詢問，應(yīng)著力解決幾個(gè)關(guān)鍵問題

其一，要認(rèn)清專題詢問的重大意義，著力解決“不愿開展”的問題。有些地方人大之所以不愿意開展專題詢問，就是沒有真正認(rèn)識(shí)到專題詢問的意義和價(jià)值。在以往的人大監(jiān)督工作中，詢問權(quán)同其他一些剛性監(jiān)督手段一樣，沒能真正發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效能。然而，全國人大常委會(huì)開展專題詢問的示范性，使詢問權(quán)不再成為裝點(diǎn)人大門面的“擺設(shè)”，這種“以上帶下”的創(chuàng)舉，在中國人大監(jiān)督史上無疑具有里程碑意義。從依法治國的角度看，開展專題詢問，不僅是法定詢問權(quán)的現(xiàn)實(shí)“回歸”，也是對其他監(jiān)督權(quán)的有效“激活”。當(dāng)專題詢問得不到滿意答復(fù)時(shí)，人大代表或常委會(huì)組成人員可就有關(guān)問題再行追問，對追問答復(fù)仍不滿意的，就有理由依法啟動(dòng)質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等更具剛性的監(jiān)督手段。由此可見，看上去“柔婉”的專題詢問，卻內(nèi)含了“剛性”的特質(zhì)，為人大監(jiān)督工作留下了較大的發(fā)揮空間。對于人大而言，專題詢問既是人大代表或常委會(huì)組成人員知情知政、提高審議質(zhì)量的必要途徑，也是人大及其常委會(huì)加大監(jiān)督力度、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的重要法寶，有利于提升人大的主體地位和權(quán)威形象。由于專題詢問主題突出、問題集中、針對性強(qiáng)，有組織、有準(zhǔn)備地對特定議題進(jìn)行問答，具有注重了解有關(guān)情況、操作簡便易行、答復(fù)方式靈活等特點(diǎn)，能有效克服一般詢問的提問隨意性和問題發(fā)散性等不足。通過有重點(diǎn)的詢問和有準(zhǔn)備的回答，不僅使人大代表或常委會(huì)組成人員深度了解政情社情，提高議政質(zhì)量，同時(shí)還可以對被詢問者施加一定壓力，敦促有關(guān)方面加強(qiáng)和改進(jìn)工作。對于“一府兩院”而言，專題詢問的“亞剛性”和“靈活性”特點(diǎn)也為有關(guān)方面及時(shí)改進(jìn)工作保留了回旋余地。開展專題詢問，不僅是對憲法法律規(guī)定的貫徹執(zhí)行，也是地方各級人大常委會(huì)響應(yīng)全國人大常委會(huì)號召，深入落實(shí)十一屆全國人大三次會(huì)議精神的重要舉措，是對人大監(jiān)督工作的一次積極探索和有益嘗試。

其二，要清除專題詢問的思想障礙，著力解決“不敢開展”的問題。在中國現(xiàn)行的政治背景下，一些地方人大瞻前顧后，畏首畏尾，不敢進(jìn)行監(jiān)督，不敢行使詢問權(quán)，不敢開展專題詢問，說到底就是由于思想觀念保守、主體意識(shí)不強(qiáng)、工作消極被動(dòng)造成的。一些地方人大認(rèn)為，專題詢問不過是一種“柔性”監(jiān)督手段，一問一答，無關(guān)痛癢，解決不了什么實(shí)際問題，也不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性監(jiān)督效果。一些地方人大受傳統(tǒng)觀念影響，擔(dān)心開展專題詢問會(huì)影響人大同“一府兩院”的關(guān)系。有的地方人大迫于形勢壓力又不得不開展專題詢問，操作上只好“應(yīng)景作秀”，“猶抱琵琶半遮面”，隨便確定一個(gè)主題，簡單歸納幾個(gè)問題，象征性地詢問一通，走走過場，擺擺樣子，讓社會(huì)和公眾了解一下人大監(jiān)督工作的“新花樣”，追求一種“花拳繡腿”式的宣傳效果，而無意于詢問權(quán)的充分運(yùn)用。對于地方人大而言，只有沖破思想禁錮，摒棄面子觀念，消除顧慮心理，切實(shí)端正主體意識(shí)和責(zé)任態(tài)度，不回避、不退縮，以對人民、對法律、對人大事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神，盡快走出不敢詢問的尷尬境地，在人大監(jiān)督工作中勇于“發(fā)聲”、敢于“發(fā)問”，才能真正了解實(shí)情、有所作為，才能充分發(fā)揮專題詢問的價(jià)值功能，并取得令人滿意的監(jiān)督效果。

其三，要完善專題詢問的運(yùn)行機(jī)制，著力解決“不會(huì)開展”的問題。開展專題詢問，雖然有法可依，但要想解決問什么、怎么問、怎么答的問題，還需從完善機(jī)制入手，做到有章可循?？偨Y(jié)各級人大常委會(huì)開展專題詢問的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要應(yīng)把握好五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是科學(xué)選擇專題。開展專題詢問，首先必須科學(xué)選定專題，并納入年度監(jiān)督工作計(jì)劃。專題選擇應(yīng)重點(diǎn)瞄準(zhǔn)三大領(lǐng)域，即從事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要部署或重大事項(xiàng)中選擇，從“一府兩院”存在突出問題的工作中選擇，從社會(huì)普遍關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈或迫切需要解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題中選擇。需要注意的是，開展專題詢問，一般都要對應(yīng)聽取“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告。經(jīng)過初選確定的專題應(yīng)連同年度監(jiān)督工作計(jì)劃一并報(bào)請人大常委會(huì)主任會(huì)議討論研究，并提交人大常委會(huì)會(huì)議審議通過。二是做好必要準(zhǔn)備。專題一經(jīng)確定，要及時(shí)制定切實(shí)可行的工作方案和專題詢問辦法，組建工作機(jī)構(gòu)，盡早告知有關(guān)單位將要受詢的專題，明確詢問目的，確定適當(dāng)?shù)脑儐栃问?、時(shí)間和場合，提前向人大代表或常委會(huì)組成人員發(fā)送有關(guān)背景材料，以便做好必要準(zhǔn)備；同時(shí)要加強(qiáng)同有關(guān)方面的溝通協(xié)調(diào)，為專題詢問的順利開展提供便利和保障。三是開展調(diào)查研究，確定具體問題和專題詢問人。要在會(huì)前成立專題調(diào)研組，圍繞詢問專題，深入基層、深入群眾，有針對性地開展調(diào)查研究，切實(shí)掌握第一手材料，積極探尋解決問題的辦法，并形成專題調(diào)研報(bào)告，結(jié)合調(diào)研情況提出專題詢問提綱和專題詢問人，報(bào)請人大常委會(huì)主任會(huì)議討論確定。同時(shí)要將專題詢問的具體問題送交有關(guān)部門，以便做好應(yīng)詢準(zhǔn)備。四是組織開展問答。專題詢問應(yīng)在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告之后進(jìn)行。詢問由會(huì)議主持人組織進(jìn)行，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會(huì)聽取意見、回答詢問。詢問應(yīng)遵循公開、務(wù)實(shí)、嚴(yán)肅、活潑的原則，發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，力求詢問能問出深度和要害、回答能答出責(zé)任和承諾。在詢問規(guī)模上，既可以采取分組會(huì)議形式，也可以采用聯(lián)組會(huì)議或者大會(huì)形式進(jìn)行；在發(fā)問方式上，既可以由提前確定的一名主詢問人按提綱發(fā)問，其他詢問人補(bǔ)充發(fā)問，也可以由若干名詢問人依次分別發(fā)問；在回答方式上，既可以采用口頭形式，也可以采用書面形式。為保證詢問規(guī)范有序，應(yīng)采用“一問一答”模式進(jìn)行，其間不許他人隨便插話。問答時(shí)間和節(jié)奏由主持人統(tǒng)一掌握，一般每次提問不超過2分鐘，回答不超過10分鐘，如果詢問人對回答不盡滿意，還可以對應(yīng)詢?nèi)诉M(jìn)行追問。為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，保證監(jiān)督效果，應(yīng)公開宣傳報(bào)道專題詢問情況，具備條件的地方還應(yīng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播，直接將專題詢問活動(dòng)置于公眾和社會(huì)監(jiān)督之下。五是做好“問”后工作。會(huì)后，工作機(jī)構(gòu)應(yīng)將匯集整理的詢問情況送交有關(guān)方面，以便剖析原因、解決問題、改進(jìn)工作，并要求相關(guān)部門及時(shí)反饋情況。地方人大常委會(huì)要對專題詢問的問題跟蹤督促，加強(qiáng)調(diào)研，在下一次常委會(huì)會(huì)議上對專題詢問的問題辦理和落實(shí)情況進(jìn)行再次詢問，切實(shí)把專題詢問的問題抓到底、抓出成效。

我們熱切期待，地方各級人大及其常委會(huì)能夠因地制宜，實(shí)事求是，順勢而為，不刮形式主義的“一陣風(fēng)”，不搞教條主義的“一刀切”，不拘一格地用好“專題詢問”這一監(jiān)督利器，并與其他監(jiān)督方式有機(jī)結(jié)合，精心選“題”，以“問”促進(jìn)，切實(shí)做好詢問之后的跟蹤督辦工作，努力把“一府兩院”“答應(yīng)”和“許諾”的事情辦理好、落實(shí)好，讓人大代表滿意，讓人民群眾滿意。