浙江省國土資源廳規(guī)劃處 魯建平

充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和計劃的調(diào)控、引導和撬動作用

浙江省國土資源廳規(guī)劃處 魯建平

黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，提出了“堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點 ” ，并把“加強資源節(jié)約和管理”作為單獨一節(jié)，對國土資源管理工作不僅首次提出了“節(jié)約優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，而且明確提出了要對資源實行總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理，要求完善土地管理制度，強化規(guī)劃和年度計劃管控，嚴格用地管制，健全節(jié)約土地標準，加強用地節(jié)地責任和考核。這些明確具體的工作要求，體現(xiàn)了國土資源強化管理的必然趨勢，為當前和今后一個時期的國土資源管理事業(yè)發(fā)展指明了努力方向。

一、土地利用規(guī)劃管理工作面臨的形勢

按照十七屆五中全會《建議》對下一個五年提出的建設(shè)資源節(jié)約型社會和落實“節(jié)約優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略的要求，結(jié)合我省“八八戰(zhàn)略”的實施，“十二五”時期全省將全面實施建設(shè)浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展帶、構(gòu)筑14個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、大力培育小城市和建設(shè)中心鎮(zhèn)、美麗新鄉(xiāng)村、推進重大項目建設(shè)、實施富民惠民十大工程等，耕地保護和用地保障任務(wù)十分艱巨，全省土地利用規(guī)劃、計劃管理工作將面臨兩大突出矛盾：

1、嚴格的“紅線”管控與有效的空間拓展之間的矛盾

“十二五”期間是國務(wù)院批準的《浙江省土地利用總體規(guī)劃2006-2020年》實施年，根據(jù)國家下達我省的新一輪土地利用總體規(guī)劃的控制指標體系，落實2836萬畝耕地和2500萬畝基本農(nóng)田保護任務(wù)，管控382萬畝新增建設(shè)用地規(guī)模是省國土資源管理職能部門肩負的責任。而2011-2020年實際可拓展新增規(guī)模僅216.1661萬畝，年均新增規(guī)模僅21.166萬畝，只有“十一五”的65%，低于“十一五”期間每年33.1668萬畝新增水平，“十二五”期間新增規(guī)模的需求的矛盾更為凸顯。因此，以保護資源為前提，科學拓展全省經(jīng)濟社會發(fā)展空間，合理調(diào)整優(yōu)化用地空間布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“保護”與“保障”，是“十二五”期間土地利用規(guī)劃管理工作 面 臨的一項重大課題。

2、有限的年度計劃與高位的用地需求之間的矛盾

“十二五”期間，全省沿海產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略的推進，城市化、工業(yè)化的進一步發(fā)展，對全省新增建設(shè)用地不低于“十一五”期間的需求情況，與國家禁止我省使用整理折抵指標后全省年度可支配新增建設(shè)用地總量下降之間的供需矛盾將更加凸顯。“十二五”期間可支配新增建設(shè)用地年度計劃將不足“十一五”期間的50%。因此，以節(jié)約集約為前提，科學合理配置年度計劃，“有保有壓、有促有調(diào)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)、各領(lǐng)域有序發(fā)展是“十二五”期間土地利用計劃管理工作面臨的又一項重大課題。

二、土地利用規(guī)劃管理工作應(yīng)采取的對策

為貫徹落實十七屆五中全會精神，保障我省“十二五”期間重大戰(zhàn)略工程的順利實施和社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，總結(jié)“十一五”期間土地利用規(guī)劃管理工作經(jīng)驗和教訓，按照《建議》提出的“堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點”的要求，以“轉(zhuǎn)變方式”作為突破保護保障瓶頸的辦法，力求破解我省“十二五”期間在土地規(guī)劃、計劃管理中面臨的兩大難題：

在工作方略上，著力實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”：

1、著力轉(zhuǎn)變“擴張型”的用地保障方式，緩解用地空間矛盾

要立足優(yōu)化空間布局，在新規(guī)劃實施期間通過規(guī)劃條例立法，積極探索有效的規(guī)劃動態(tài)修編機制，適時調(diào)整和優(yōu)化全省用地結(jié)構(gòu)和布局，確保重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目的落地，確保城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地空間，落實保護資源的責任和保障發(fā)展職責，科學有效拓展用地空間，有效調(diào)控、合理有序地利用好有限資源。

2、著力轉(zhuǎn)變“粗放型”的土地利用方式，緩解用地供需矛盾

要立足節(jié)約集約用地，加強和改進土地利用年度計劃分配機制，加大差別化管理和土地預審管控，完善獎懲和考核辦法，引導各地對新增建設(shè)用地管理從粗放利用向集約利用的轉(zhuǎn)換，形成年度計劃分配上“新增與存量”并重、年度計劃使用上“新建與挖潛”共舉的管理模式，節(jié)約集約、內(nèi)涵挖潛地利用好有限資源。

在工作目標上，重點保障“三大需求”：

1、重點保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展建設(shè)需求

按照省委、省政府對全省14個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、建設(shè)的要求，在規(guī)劃空間上，通過結(jié)合全省新一輪土地利用總體規(guī)劃的實施，利用規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)，保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)所需用地空間；在國土部追加新一輪土地利用總體規(guī)劃規(guī)模指標分解上，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)空間規(guī)模；在計劃安排上，通過年度計劃方案的編制，重點傾斜產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)新增建設(shè)用地計劃需求，積極扶持集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有助于地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等重大項目，確保全年新增建設(shè)用地計劃的25%以上用于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。

2、重點保障重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)需求

根據(jù)我省“十二五”期間關(guān)于“提升基礎(chǔ)設(shè)施繼續(xù)網(wǎng)絡(luò)化程度、現(xiàn)代化水平和綜合服務(wù)能力”的發(fā)展定位，著力建設(shè)鐵路干線、城際軌道交通、公路網(wǎng)、大港口、大航空、大物流，實施水資源保障百億工程，加快推進綜合交通、能源、水利“網(wǎng)絡(luò)工程”的用地需求，在規(guī)劃空間上，制定省留規(guī)劃指標使用辦法，合理控制年均新增建設(shè)總規(guī)模，有計劃、有標準、有程序地安排省留規(guī)劃指標的使用；在計劃安排上，繼續(xù)完善省留重大基礎(chǔ)設(shè)施項目指標使用方法，促進各地以保障重大工程建設(shè)為前提，確保合理需求，有效安排所需用地指標。

3、重點保障城鎮(zhèn)及新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)需求

圍繞“十二五”期間培育小城鎮(zhèn)發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)的需求，主要利用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，做好小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)“兩換”工作（即以農(nóng)村存量建設(shè)用地置換新增建設(shè)用地空間和規(guī)模），保障建設(shè)用地需求。在規(guī)劃空間上，立足新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，樹立“綠色規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)”的城鎮(zhèn)村規(guī)劃理念，合理控制人均規(guī)模，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地的空間布局，引導城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)從“外拓型”向“內(nèi)涵型”轉(zhuǎn)變；在計劃分配上，樹立“存量挖潛為主，新增建設(shè)為輔”城鎮(zhèn)、農(nóng)村建設(shè)用地保障思路，引導小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)走節(jié)約集約發(fā)展之路。

三、土地利用規(guī)劃管理工作須落實的措施

要確保土地利用規(guī)劃管理目標任務(wù)全面實現(xiàn)，必須在探索構(gòu)建規(guī)劃實施管控、用地計劃調(diào)節(jié)、用地預審調(diào)控、隊伍素質(zhì)建設(shè)等四項工作新機制上取得成效，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和計劃的調(diào)控、引導和撬動作用。

1、健全強規(guī)劃實施管理制度，著力提升雙保統(tǒng)籌能力

認真貫徹執(zhí)行《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》，依法依規(guī)實施新一輪土地利用總體規(guī)劃，健全完善各項制度，加強規(guī)劃實施管理，逐步建立“總量控制、定期評估、動態(tài)調(diào)整”的規(guī)劃實施管控新機制。一是認真學習貫徹《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》。以省人大批準頒布《條例》和組織開展學習貫徹《條例》為契機，大力開展以“依法實施規(guī)劃與促進科學發(fā)展”為主題的土地利用規(guī)劃宣傳活動，努力營造依法依規(guī)用地的工作氛圍，促進新一輪土地利用總體規(guī)劃的順利實施。二是探索建立規(guī)劃實施定期評估動態(tài)調(diào)整制度。研究建立規(guī)劃執(zhí)行評價體系，制訂規(guī)劃定期評估辦法，完善規(guī)劃用地空間管制制度，適時做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標調(diào)整工作， 合 理規(guī)范有序地調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。三是切實加強規(guī)劃機動指標使用管理。研究制訂新一輪土地利用總體規(guī)劃機動指標管理辦法，規(guī)范各級規(guī)劃預留機動指標申報使用，為各地順利實施重點建設(shè) 項 目和民生項目提供用地保障。四是建立完善規(guī)劃信息系統(tǒng)管理制度。加快省、市、縣三級規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)，建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫更新和信息系統(tǒng)應(yīng)用管理制度，切實提高規(guī)劃實施管理信息化水平。五是認真做好土地整治等專項規(guī)劃編制工作。積極推進農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制試點，開展并完成省級土地整治規(guī)劃編制及市縣鄉(xiāng)級試點土地整治規(guī)劃編制工作，有序推進農(nóng)村土地綜合整治，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2、優(yōu)化用地計劃管理機制，著力提升供需調(diào)節(jié)能力

積極實行差別化管理政策，優(yōu)化用地計劃分配機制，保障重點需求、合理利用資源、科學評估考核，逐步建立“分配引導、考核約束、獎懲激勵”的用地計劃管理新機制。一是不斷優(yōu)化年度用地計劃分配機制。完善土地利用年度計劃分配辦法，強化計劃指標精細化、差別化管理，提高節(jié)約集約利用水平在年度計劃分配中的權(quán)重，實行消化批而未用、盤活存量建設(shè)用地、處置閑置（低效）土地總量、落實耕地占補平衡與分配新增建設(shè)用地計劃掛鉤政策，促進形成土地節(jié)約集約利用的倒逼機制，充分發(fā)揮用地計劃在求節(jié)約促轉(zhuǎn)型的引導作用 。 二是積極做好年度用地計劃統(tǒng)籌保障工作。優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、重大建設(shè)項目和民生項目的建設(shè)用地需求，加大城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和農(nóng)村私人建房的用地保障力度，繼續(xù)落實對欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地計劃支持政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理安排各類建設(shè)用地供給。積極爭取國土資源部增加我省新增建設(shè)用地計劃總量，努力緩解全省建設(shè)用地供需矛盾。三是繼續(xù)完善年度計劃執(zhí)行情況評估考核機制。繼續(xù)實行年度計劃執(zhí)行情況評估考核與計劃調(diào)整相掛鉤政策，建立完善評估考核辦法，對盤活存量土地、處置閑置（低效）土地較好的獎勵新增建設(shè)用地計劃指標，對違法用地數(shù)量或批而未用土地較多的扣減新增建設(shè)用地計劃指標，建立計劃用地激勵和約束機制，充分發(fā)揮用地計劃的導向和撬動作用，鼓勵依法用地、保護耕地、節(jié)約用地，約束或懲罰違法用地、濫用土地。四是規(guī)范完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用管理。認真貫徹國務(wù)院132常務(wù)會議精神，不斷完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用辦法，嚴格實行全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標計劃管理，嚴格把好農(nóng)村土地綜合整治項目周轉(zhuǎn)指標審核關(guān)，切實保障農(nóng)村土地綜合整治項目周轉(zhuǎn)用地需求，確保全省農(nóng)村土地綜合整治工作順利推進，加快優(yōu)化域城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，積極為全省小城市（中心鎮(zhèn)）培育發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供用地保障。積極爭取國土資源部增加我省增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，努力做好全省歷年增減掛鉤積余指標消化工作。