趙國(guó)泉 劉 馨 桑逢云

(國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院,北京市朝陽(yáng)區(qū),100029)

國(guó)外煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)政策及對(duì)我國(guó)的啟示

趙國(guó)泉 劉 馨 桑逢云

(國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院,北京市朝陽(yáng)區(qū),100029)

總結(jié)了國(guó)外主要煤層氣(煤礦瓦斯)的經(jīng)濟(jì)政策,系統(tǒng)分析了近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的一系列煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策,針對(duì)相應(yīng)問(wèn)題提出了解決方案。

煤層氣(煤礦瓦斯) 經(jīng)濟(jì)政策 稅收

從世界各國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史來(lái)看,一個(gè)新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期,政府的資金投入和政策的扶持是非常重要的。對(duì)于高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、回收期較長(zhǎng)的煤層氣產(chǎn)業(yè),國(guó)家的扶持更是不可或缺。詳細(xì)研究美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家所制定的煤層氣經(jīng)濟(jì)政策,同時(shí)分析我國(guó)目前現(xiàn)有的煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)政策,能夠有效借鑒國(guó)外煤層氣開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),促進(jìn)我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。

1 美國(guó)煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)政策

美國(guó)是世界上主要的煤層氣資源國(guó)之一,也是世界上煤層氣商業(yè)開(kāi)發(fā)最為成功的國(guó)家。2007年美國(guó)煤層氣產(chǎn)量已接近500億m3。美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的成功發(fā)展已在保證美國(guó)能源供應(yīng)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了不可忽視的作用,同時(shí)大大改進(jìn)了煤礦安全生產(chǎn)情況和環(huán)境污染問(wèn)題。美國(guó)之所以成為煤層氣商業(yè)開(kāi)發(fā)最成功的國(guó)家,除了具有良好的煤層氣資源條件外,很大程度上得益于美國(guó)政府于1980年出臺(tái)的《原油意外獲利法》。《原油意外獲利法》第29條稅收補(bǔ)貼政策使煤層氣開(kāi)發(fā)超過(guò)了天然氣,極大地增強(qiáng)了煤層氣工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力,激勵(lì)了石油公司積極投資于煤層氣開(kāi)發(fā)。

1.1 《原油意外獲利法》第29條稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼政策

早在20世紀(jì)70年代,美國(guó)大部分原油和煉制成品油的價(jià)格是受政府限制的。1979年4月,美國(guó)總統(tǒng)卡特宣布“到1981年9月30日石油價(jià)格將取消控制”。1980年,美國(guó)政府出臺(tái)了《原油意外獲利法》,其最初目的是要把從常規(guī)燃料上征收的稅收用于促進(jìn)非常規(guī)燃料的開(kāi)發(fā),而第29條成為執(zhí)行該目的的主要工具,旨在通過(guò)降低可替代能源的生產(chǎn)成本來(lái)鼓勵(lì)其生產(chǎn)和使用,使其在市場(chǎng)上變得具有競(jìng)爭(zhēng)力。

美國(guó)對(duì)煤層氣生產(chǎn)稅收實(shí)行“先征后返”的政策,即先按照聯(lián)邦稅法征稅,然后根據(jù)《原油意外獲利法》第29條稅收優(yōu)惠政策再給予稅收補(bǔ)貼。稅收補(bǔ)貼值隨著產(chǎn)量的增加而增加,隨著通貨膨脹系數(shù)的變化而調(diào)整。例如,自1980年該法規(guī)出臺(tái)以后的10年內(nèi),美國(guó)黑勇士盆地煤層氣開(kāi)采所獲得的稅收補(bǔ)貼約為2.7億美元,圣胡安盆地煤層氣開(kāi)采所獲得的稅收補(bǔ)貼為8.6億美元。煤層氣成為美國(guó)政府鼓勵(lì)和支持開(kāi)發(fā)的非常規(guī)氣體能源,極大地增強(qiáng)了煤層氣產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力,提高了企業(yè)投資煤層氣開(kāi)發(fā)的積極性,對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。

1.2 其他鼓勵(lì)政策

除財(cái)稅政策外,美國(guó)制定的其他經(jīng)濟(jì)政策對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)化的貢獻(xiàn)也不可忽視。美國(guó)《1992年能源政策法》1605(b)條款規(guī)定,當(dāng)電力部門減少二氧化碳排放量,由用煤炭改為用煤層氣時(shí),可得到優(yōu)惠貸款。美國(guó)環(huán)保局1996年3月發(fā)布的《聯(lián)邦政府對(duì)煤層氣項(xiàng)目資助指南》規(guī)定對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款。為鼓勵(lì)扶持煤層氣生產(chǎn),美國(guó)政府還出臺(tái)了一系列政策。

(1)設(shè)立農(nóng)業(yè)部援助項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)部援助項(xiàng)目為農(nóng)村瓦斯礦井煤層氣項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村企業(yè)與合作開(kāi)發(fā)局為農(nóng)村企業(yè)提供貸款、貸款擔(dān)保和援助資金,其主要對(duì)象是農(nóng)村地區(qū)新技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目或微利項(xiàng)目。1993-1995年共提供貸款擔(dān)保8.49億美元。

(2)設(shè)立商業(yè)部援助項(xiàng)目。對(duì)高瓦斯礦井煤層氣發(fā)電、管道輸氣、銷售或居民用氣項(xiàng)目進(jìn)行資助。1992-1994年共提供援助資金4610萬(wàn)美元。

(3)設(shè)立科研資助項(xiàng)目以及小企業(yè)管理局資助項(xiàng)目。小企業(yè)管理局主要為無(wú)能力獲得私營(yíng)銀行貸款的小企業(yè)提供貸款擔(dān)保,從而使得銀行愿意向這類小企業(yè)提供貸款,其中節(jié)能項(xiàng)目可獲優(yōu)先考慮。1993-1995年小企業(yè)管理局共提供貸款擔(dān)保215億美元。

(4)科研資助。美國(guó)能源部向有關(guān)公司提供資金,并在開(kāi)發(fā)煤層氣商業(yè)性示范項(xiàng)目所需要的技術(shù)方面提供幫助。美國(guó)各界也紛紛在煤層氣領(lǐng)域投入大量資金。

1.3 美國(guó)煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果

從美國(guó)的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史可以看出,在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,政策的扶持和稅收政策的補(bǔ)貼是煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力。美國(guó)政府從宏觀政策上為煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了極為有利的條件,很快形成了大規(guī)模商業(yè)開(kāi)采的格局,奠定了美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。政策性資助帶給了煤層氣生產(chǎn)企業(yè)實(shí)實(shí)在在的利益。資料顯示,稅收補(bǔ)貼政策實(shí)施之后,美國(guó)煤層氣企業(yè)的投資利潤(rùn)率由稅后1.1%增長(zhǎng)至3.9%;內(nèi)部收益率由5.8%增長(zhǎng)至22.7%。優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策激發(fā)了美國(guó)國(guó)內(nèi)煤層氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)的快速發(fā)展,煤層氣產(chǎn)業(yè)因此實(shí)現(xiàn)了開(kāi)采的規(guī)模經(jīng)濟(jì),產(chǎn)業(yè)化步伐加快。

事實(shí)證明,美國(guó)的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策有效推動(dòng)了美國(guó)煤層氣井?dāng)?shù)和產(chǎn)量的增加,使美國(guó)煤層氣產(chǎn)量從不足2億m3/a迅速增加到2007年的接近500億m3/a。美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)在美國(guó)能源產(chǎn)業(yè)中的地位已經(jīng)變得舉足輕重。美國(guó)1999-2007年煤層氣產(chǎn)量見(jiàn)圖1。

圖1 美國(guó)1999-2007年煤層氣產(chǎn)量

2 其他國(guó)家煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)政策

2.1 澳大利亞的煤層氣鼓勵(lì)政策

為了解決煤礦生產(chǎn)安全問(wèn)題,降低煤礦瓦斯級(jí)別,澳大利亞積極鼓勵(lì)發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)。澳大利亞煤層氣開(kāi)采始于1976年,主要集中在昆士蘭州的鮑恩盆地;1988年已經(jīng)用地面鉆井方法成功采出了煤層氣;1996年以來(lái),煤層氣產(chǎn)量逐年增長(zhǎng);2008年,煤層氣產(chǎn)量達(dá)到40.46億m3。歸納起來(lái),澳大利亞煤層氣開(kāi)發(fā)利用受益于以下幾方面。

(1)對(duì)于煤炭和煤層氣并存的煤田,從法律上規(guī)定必須先開(kāi)發(fā)煤層氣,抽采瓦斯,然后進(jìn)行煤炭開(kāi)采。

(2)為開(kāi)發(fā)利用煤層氣和保證煤礦的安全生產(chǎn),澳大利亞制定了煤礦開(kāi)采瓦斯含量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定煤礦瓦斯含量指標(biāo)在3%以下,才能進(jìn)行煤炭開(kāi)采。

(3)在采煤或掘進(jìn)過(guò)程中,嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)程要求。瓦斯?jié)舛冗_(dá)到1.5%要立即停止作業(yè);瓦斯?jié)舛冗_(dá)到2%要全面撤出生產(chǎn)人員;瓦斯?jié)舛冗_(dá)到1.5%以下才能恢復(fù)生產(chǎn)。

(4)澳大利亞煤層氣開(kāi)發(fā)利用和瓦斯抽放的經(jīng)濟(jì)政策為:一是加大煤層氣勘探開(kāi)發(fā)的投入。澳大利亞政府十分重視煤層氣的開(kāi)發(fā)。2000-2001年度僅昆士蘭州的鮑恩盆地用于煤層氣勘探費(fèi)用就達(dá)到4440萬(wàn)美元,占該盆地全部1.2億美元勘探費(fèi)的37%。二是出臺(tái)配套政策。昆士蘭州政府頒布了《昆士蘭能源政策——清潔能源政策》,要求燃?xì)獍l(fā)電量占發(fā)電總量的13%,大大激勵(lì)了煤層氣的勘探開(kāi)發(fā)。特別是要求煤層中的瓦斯含量必須降低到9 m3/t以下,才能進(jìn)行煤炭開(kāi)采,從而保證了“先采氣、后采煤”的實(shí)施,有利于煤礦的安全生產(chǎn),同時(shí)也促進(jìn)了煤層氣開(kāi)采的發(fā)展。目前,煤層氣的開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)成為昆士蘭州石油和天然氣工業(yè)的基本組成部分。

2.2 英國(guó)的煤層氣鼓勵(lì)政策

目前,英國(guó)的煤層氣大部分來(lái)自生產(chǎn)礦區(qū)的煤礦瓦斯和廢棄礦區(qū)的廢棄礦井瓦斯,主要用作鍋爐燃?xì)饣蚬┙o在建礦區(qū)的煤層氣電站,少量民用。當(dāng)前,英國(guó)開(kāi)發(fā)煤層氣項(xiàng)目最大的難題在于小規(guī)模項(xiàng)目很難獲得資金支持。為了促進(jìn)中小企業(yè)融資,英國(guó)政府于1994年開(kāi)始實(shí)施了企業(yè)投資計(jì)劃。按照該計(jì)劃,如果對(duì)“合格行業(yè)”的公司投資,投資者可以享受稅收減免。而石油和天然氣行業(yè)恰恰屬于這樣的“合格行業(yè)”。稅收減免主要包括以下幾方面。

(1)所得稅減免。投資者如果將當(dāng)年所得用于投資煤層氣項(xiàng)目,可以享受所得稅減免,減免的比例為投資額的20%,享受減免的額度上限為4萬(wàn)英鎊/a,減免在認(rèn)購(gòu)股份的同年發(fā)生。英國(guó)政府曾對(duì)這個(gè)限額進(jìn)行多次調(diào)整,2008年4月6日以后調(diào)整為50萬(wàn)英鎊/a,即目前最多能減免所得稅10萬(wàn)英鎊/a。投資者至少要持有股份3年以上,否則不能獲得減免;如果3年內(nèi)將持有的一部分符合減免資格的股份出售,剩下的部分仍有所得稅減免的資格。

(2)免交資本收益稅。當(dāng)投資者持有“合格行業(yè)”企業(yè)股票達(dá)到規(guī)定的期限之后(一般為3年以上),投資者出售股票獲得的收益可免除資本收益稅。減免的數(shù)額與其投資額有關(guān)。一般在所得稅減免權(quán)沒(méi)有撤回的情況下,3/4的資本收益可免交資本收益稅。

(3)資本損失減免。如果投資者處理股權(quán)投資時(shí)出現(xiàn)資本損失,在對(duì)資本所得進(jìn)行征稅時(shí)允許扣除資本損失部分的征稅。

(4)延遲納稅。如果投資者將其處理某項(xiàng)資產(chǎn)獲得收益投資于新發(fā)行的企業(yè)投資計(jì)劃股票,則可以享受延遲交稅的待遇。

以上優(yōu)惠措施要求煤層氣經(jīng)營(yíng)者必須在英國(guó)本土經(jīng)營(yíng)煤層氣項(xiàng)目,但不要求必須是在英國(guó)組建的公司,外國(guó)公司在英國(guó)開(kāi)發(fā)煤層氣項(xiàng)目也可以利用上述稅收優(yōu)惠辦法籌集資金。按照企業(yè)投資計(jì)劃集資對(duì)煤層氣公司還是相當(dāng)具有吸引力的,如果投資者想享受稅收優(yōu)惠,必須3年內(nèi)不能撤股,這保證了受資公司以及整個(gè)投資市場(chǎng)的穩(wěn)定性,對(duì)小企業(yè)的發(fā)展十分有利。

2.3 德國(guó)的煤層氣鼓勵(lì)政策

德國(guó)的煤礦主要分布在西部的北威州和薩爾州。德國(guó)礦區(qū)排入大氣的煤層氣有10億m3/a,不僅污染環(huán)境,而且也造成能源浪費(fèi)。20世紀(jì)末期,盡管德國(guó)已經(jīng)掌握了大規(guī)模利用煤層氣的技術(shù),但對(duì)煤層氣的利用還大多局限于在煤礦現(xiàn)場(chǎng)使用,如在鍋爐中將煤層氣和煤炭進(jìn)行混合燃燒,用來(lái)取暖和發(fā)電。煤層氣發(fā)電一直得不到大規(guī)模的開(kāi)發(fā),其主要原因是該國(guó)對(duì)煤層氣發(fā)電的入網(wǎng)補(bǔ)貼太低,經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有可行性。

2000年4月生效的《可再生能源法》對(duì)德國(guó)的煤層氣開(kāi)發(fā)具有里程碑意義。該法規(guī)不僅使煤層氣發(fā)電在經(jīng)濟(jì)上具有可行性,而且鼓勵(lì)企業(yè)在相關(guān)設(shè)備上開(kāi)展中長(zhǎng)期投資?！犊稍偕茉捶ā芬?guī)定,今后20年內(nèi),500 kW以上的煤層氣發(fā)電設(shè)備每生產(chǎn)1 kWh電量可獲得補(bǔ)貼約7歐分。2000年10月,德國(guó)政府出臺(tái)了“國(guó)家氣候保護(hù)計(jì)劃”,制定了到2005年二氧化碳排放量比1990年減少25%的目標(biāo)。減少煤礦煤層氣的排放、加強(qiáng)煤層氣的開(kāi)發(fā)利用也在此項(xiàng)計(jì)劃之列?！犊稍偕茉捶ā泛汀皣?guó)家氣候保護(hù)計(jì)劃”確立了持續(xù)、經(jīng)濟(jì)地利用煤層氣的政策法律環(huán)境,成為德國(guó)開(kāi)發(fā)煤層氣的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。德國(guó)幾家能源巨頭企業(yè)隨后聯(lián)手在煤鋼工業(yè)基地——魯爾區(qū)所在的北威州專門組建了2家煤層氣開(kāi)發(fā)公司,分別負(fù)責(zé)廢棄煤礦煤層氣的獲取和利用以及運(yùn)營(yíng)中的煤礦的煤層氣利用。

為鼓勵(lì)回收利用煤礦瓦斯,德國(guó)出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策,如利用煤礦瓦斯的供暖發(fā)電廠可享受20年6.6%～7.7%的固定退稅率,新廠稅率每年還可遞減2%,5萬(wàn)kW以下小供暖發(fā)電廠還會(huì)得到一定補(bǔ)貼。

德國(guó)已建成利用關(guān)閉礦井瓦斯的供暖發(fā)電項(xiàng)目35個(gè)。由于煤礦瓦斯供應(yīng)量不穩(wěn)定,周期較短,德國(guó)開(kāi)發(fā)了集裝箱結(jié)構(gòu)的移動(dòng)式綜合供暖發(fā)電廠,充分利用煤礦瓦斯,調(diào)節(jié)發(fā)電廠容量。

3 我國(guó)煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)政策分析與解決方案

對(duì)比研究美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)和德國(guó)等國(guó)的煤層氣開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)在煤層氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策配套與支持方面存在著一些不足。煤層氣作為一個(gè)礦種,在地質(zhì)賦存條件和開(kāi)發(fā)技術(shù)體系上不同于固體的煤炭,固有風(fēng)險(xiǎn)和巨大投資需求與其潛在的商業(yè)價(jià)值之間仍然存在著很大的矛盾,對(duì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)而言,優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策就顯得格外重要。2005-2009年,國(guó)家通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、價(jià)格調(diào)節(jié)、稅費(fèi)優(yōu)惠等方式,鼓勵(lì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展,經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展,取得了突出的成績(jī),但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,政策的制定、執(zhí)行和引導(dǎo)方面仍存在一些不足。

3.1 政策制定存在的問(wèn)題

3.1.1 政策制定的激勵(lì)效果不明顯

2006年10月財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于煤層氣勘探開(kāi)發(fā)進(jìn)口物資免征進(jìn)口稅收的有關(guān)規(guī)定》。由于申報(bào)程序和限制條件等原因,大多數(shù)煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)口設(shè)備并沒(méi)有獲得免收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠,優(yōu)惠政策的激勵(lì)效果不明顯,政策實(shí)施效果有待提高。

3.1.2 政策制定不完善

(1)地區(qū)差異。我國(guó)煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼和價(jià)格調(diào)節(jié)政策采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),并未考慮地質(zhì)條件和產(chǎn)量差異因素。部分礦區(qū)抽采和利用條件復(fù)雜,而國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼與其他條件優(yōu)越地區(qū)相同,造成產(chǎn)出比例小,企業(yè)開(kāi)發(fā)煤層氣積極性不強(qiáng)等問(wèn)題;部分礦區(qū)抽采量逐年加大,逐漸形成規(guī)?；l(fā)展,但由于國(guó)家并沒(méi)有根據(jù)產(chǎn)量增多而加大財(cái)政補(bǔ)貼的政策,其規(guī)模效應(yīng)不明顯,產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程緩慢。

(2)通風(fēng)瓦斯。由于我國(guó)煤層滲透率較低,煤層氣(煤礦瓦斯)抽采率偏低,為保證礦井安全生產(chǎn),煤礦瓦斯大部分不得不通過(guò)通風(fēng)系統(tǒng)稀釋到安全濃度以下,并排放到大氣中。根據(jù)國(guó)家能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),風(fēng)排瓦斯數(shù)量驚人,是非?？捎^的清潔能源,開(kāi)發(fā)潛力巨大。據(jù)估算,2008年僅晉城煤業(yè)集團(tuán)風(fēng)排瓦斯量就約為3.42億m3(折純)。然而由于其瓦斯?jié)舛鹊?利用難度大,經(jīng)濟(jì)效益差,缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠政策,目前開(kāi)展的利用項(xiàng)目較少。

(3)投融資政策問(wèn)題。目前,我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用的政策基本比照天然氣,但煤層氣資源開(kāi)發(fā)初期投入高、產(chǎn)出周期長(zhǎng)、日產(chǎn)量低、投資回收慢、生產(chǎn)效益低,經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法與常規(guī)天然氣比擬,導(dǎo)致投資者投資煤層氣的積極性較低。

3.2 政策執(zhí)行困難

3.2.1 煤層氣價(jià)格調(diào)節(jié)

(1)民用價(jià)格。由于煤層氣售價(jià)低,根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于煤層氣價(jià)格管理的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2007〕826號(hào))的文件精神,未進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)的民用煤層氣銷售價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定。從目前局勢(shì)看,由于雙方采用商榷方式,沒(méi)有統(tǒng)一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)煤層氣開(kāi)發(fā)利用的盈虧平衡難度較大,從而導(dǎo)致了煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)盈利空間低,進(jìn)而影響了開(kāi)采煤層氣的積極性。

(2)上網(wǎng)電價(jià)。對(duì)于煤層氣發(fā)電上網(wǎng)加價(jià),國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于利用煤層氣(煤礦瓦斯)發(fā)電工作的實(shí)施意見(jiàn)》。煤礦企業(yè)利用煤層氣發(fā)電,允許自發(fā)自用;多余電量需要上網(wǎng)的,由電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先安排上網(wǎng)銷售,不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。上網(wǎng)電價(jià)比照生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)政策,即執(zhí)行當(dāng)?shù)?005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)0.25元/kWh。

目前,煤層氣電價(jià)補(bǔ)貼由各省電網(wǎng)公司承擔(dān),電網(wǎng)公司作為企業(yè),仍需以經(jīng)濟(jì)效益為中心,沒(méi)有足夠資金和能力對(duì)煤層氣發(fā)電企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,政策的落實(shí)是企業(yè)與企業(yè)之間的行為,執(zhí)行缺乏指標(biāo)性和強(qiáng)制性。國(guó)家電網(wǎng)為了滿足電網(wǎng)輸入電量和輸出電量平衡,保證電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn),要求發(fā)電企業(yè)在電力需求量較低時(shí),減少發(fā)電量。但對(duì)于瓦斯開(kāi)發(fā)利用企業(yè),為了保證礦井安全生產(chǎn),要求瓦斯抽采連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn),加上瓦斯大量存儲(chǔ)困難,抽采的瓦斯如果不能夠及時(shí)發(fā)電利用,則只能排放到大氣中,造成大氣污染,從而導(dǎo)致浪費(fèi)大量清潔能源,因此要求煤層氣(煤礦瓦斯)發(fā)電企業(yè)同火力發(fā)電等企業(yè)一樣參與電網(wǎng)調(diào)峰任務(wù),實(shí)施難度大。

3.2.2 財(cái)政補(bǔ)貼

《財(cái)政部關(guān)于煤層氣(煤礦瓦斯)開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼的實(shí)施意見(jiàn)》文件規(guī)定:對(duì)煤層氣用作民用燃?xì)獾冗M(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼,中央財(cái)政按0.2元/m3(折純)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)煤層氣開(kāi)采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。煤層氣開(kāi)發(fā)利用企業(yè)需要先將煤層氣開(kāi)發(fā)利用申請(qǐng)補(bǔ)貼材料向市級(jí)財(cái)政局申報(bào),然后再由市級(jí)財(cái)政局上報(bào)省財(cái)政局,再由財(cái)政部駐各省財(cái)政專員到煤層氣開(kāi)發(fā)利用企業(yè)實(shí)地審查,確定補(bǔ)貼金額。但煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼申請(qǐng)手續(xù)繁瑣、復(fù)雜,層層審查相同內(nèi)容,占用了大量的人力、物力,從申請(qǐng)補(bǔ)貼到企業(yè)領(lǐng)取財(cái)政補(bǔ)貼大約要1年左右的時(shí)間。因此,時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜等因素削弱了財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)的鼓勵(lì)效應(yīng)。3.2.3 煤層氣增值稅

《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》(財(cái)稅〔2007〕16號(hào))文件規(guī)定:自2007年1月1日起,對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策。退稅給抽采企業(yè)的發(fā)展注入了血液,帶來(lái)了新的資金投入。但是,由于這一政策要求是先提出申請(qǐng),再經(jīng)各級(jí)財(cái)政部門層層審批,退稅周期長(zhǎng),降低了資金的利用率。

3.3 解決方案

3.3.1 調(diào)整部分現(xiàn)有政策

(1)財(cái)政補(bǔ)助方案。提高財(cái)政補(bǔ)貼額度,才能推動(dòng)其產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。從目前情況來(lái)看,只有當(dāng)投資補(bǔ)貼進(jìn)一步提高時(shí),煤層氣企業(yè)才有可能基本實(shí)現(xiàn)微利。因此建議國(guó)家將投資補(bǔ)貼額度提高,以促進(jìn)煤層氣資源的開(kāi)發(fā)。

(2)價(jià)格調(diào)節(jié)方案。由于價(jià)格補(bǔ)貼由省、區(qū)、市電網(wǎng)公司承擔(dān),實(shí)施困難較大,建議國(guó)家更改補(bǔ)貼渠道,改由國(guó)家財(cái)政或省財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金對(duì)煤層氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼。

(3)稅費(fèi)優(yōu)惠方案。對(duì)于煤層氣項(xiàng)目而言,設(shè)計(jì)初期投資大、回收期長(zhǎng)、社會(huì)效益好,但設(shè)備折舊、維修費(fèi)等使用經(jīng)費(fèi)巨大,雖然國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》,但根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研分析,發(fā)現(xiàn)企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目設(shè)備購(gòu)置當(dāng)年比前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免的國(guó)產(chǎn)設(shè)備投資所占比重仍偏低,因此建議將此比率提高。3.3.2 新增部分政策

(1)將煤層氣產(chǎn)業(yè)列入《可再生能源法》。可再生能源已成為實(shí)現(xiàn)能源多樣化、應(yīng)付氣候變化和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要替代能源,將煤層氣產(chǎn)業(yè)列入《可再生能源法》將會(huì)在目標(biāo)引導(dǎo)、價(jià)格激勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面起到促進(jìn)作用。

(2)將煤層氣產(chǎn)業(yè)列入循環(huán)經(jīng)濟(jì)。煤層氣循環(huán)經(jīng)濟(jì)鏈條應(yīng)為采煤—煤層氣抽采—煤層氣發(fā)電(民用、工業(yè)用、汽車用、商業(yè)用)循環(huán)經(jīng)濟(jì)鏈條,從而增加地面抽采能力、大力發(fā)展煤層氣電廠、增加煤層氣的利用量。該循環(huán)經(jīng)濟(jì)鏈條可通過(guò)抽采煤層氣變廢為寶,實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)和清潔能源的再循環(huán)。

(3)制定低濃度瓦斯利用政策。建議國(guó)家在低濃度瓦斯利用項(xiàng)目建設(shè)、投資和利用方面給予更大的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)加大利用風(fēng)排瓦斯力度,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益和社會(huì)效益的共贏局面。

4 結(jié)論

(1)國(guó)外煤層氣(煤礦瓦斯)經(jīng)濟(jì)政策取得一定的效果,對(duì)我國(guó)的煤層氣產(chǎn)業(yè)具有借鑒意義。

(2)我國(guó)煤層氣(煤礦瓦斯)產(chǎn)業(yè)目前現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)政策尚存在一些問(wèn)題,有待進(jìn)一步修訂。

(3)我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定部分新的經(jīng)濟(jì)政策,以促進(jìn)煤層氣(煤礦瓦斯)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

[1] 孫茂遠(yuǎn).中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)政策研究[M].北京:煤炭工業(yè)出版社,2003

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[3] 李海峰.中德煤層氣開(kāi)發(fā)利用之比較與借鑒[J].山西煤炭,2007(6)

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Economic policies of coalbed methane(coal gas)in overseas countries and enlightenment to China

Zhao Guoquan,Liu Xin,Sang Fengyun
(China Coal Information Institute,Chaoyang District,Beijing 100029,China)

This paper summarizes the economic policies of coalbed methane(coal gas)in major overseas countries,analyses a series of economic policies in recent years systematically of coalbed methane(coal gas)in China,and proposes solutions.

coalbed methane(coal gas),economic policy,taxation

TD-9

B

趙國(guó)泉(1974-),男,山東省青州市人。高級(jí)工程師,博士學(xué)位,目前擔(dān)任國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院煤層氣信息中心主任。

(責(zé)任編輯 溫子伯)