許晶晶

摘要：準(zhǔn)確定位地方電子文件管理職責(zé)既是保障電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略有序推進(jìn)的基石，也是維護(hù)地方電子文件記憶完整、有序、有效和可用的保障。本文分析了地方電子文件管理職責(zé)有效把握提出的背景，具體列舉地方電子文件管理職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上指出其中應(yīng)處理好的兩個(gè)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：地方 電子文件 職責(zé)

地方電子文件管理職責(zé)的有效把握是指以國(guó)家層面上的電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度為準(zhǔn)，同時(shí)靈活結(jié)合地方實(shí)際，進(jìn)行科學(xué)的目標(biāo)定位、統(tǒng)籌規(guī)劃和基本制度安排等。它與電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略既有區(qū)別，也有聯(lián)系，是相輔相成的關(guān)系。準(zhǔn)確定位地方職責(zé)既是保障電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略有序推進(jìn)的基石，也是維護(hù)地方電子文件記憶完整、有序、有效和可用的保障。

一、地方電子文件管理職責(zé)有效把握的提出

電子文件是社會(huì)記憶的重要手段，是社會(huì)信息化的產(chǎn)物。但由于處置口徑的不一致，致使目前地方電子文件管理處于一定“混亂”狀態(tài)，需要積極從職責(zé)把握上去有效控制。

1．地方電子文件管理失控呼喚地方電子文件管理職責(zé)的有效把握

源于地方人員缺乏電子文件管理意識(shí)，不能充分認(rèn)識(shí)到電子文件是數(shù)字時(shí)代社會(huì)記憶的主要載體，也不能把電子文件視同紙質(zhì)文件一樣留存和保管，致使在日常工作中疏于監(jiān)督和留存，造成許多可用的電子文件處于失控狀態(tài)，威脅社會(huì)記憶的傳承。如上至中央，下至地方，大量電子文件處于“有人辦、無(wú)人管”、“有保存、無(wú)管理”的自生自滅狀態(tài)；辦公人員隨意修改、刪除電子文件；大多數(shù)檔案館（室）還沒(méi)有把收集電子文件納入工作日程，缺少對(duì)各機(jī)關(guān)、部門(mén)電子文件管理的前端控制、有效監(jiān)督，無(wú)法保證歸檔電子文件質(zhì)量；在每一臺(tái)個(gè)人電腦上，有些重要程序文件在殺毒軟件的垃圾清除功能運(yùn)行中被自動(dòng)刪除等。因此，有必要統(tǒng)一地方電子文件管理口徑，對(duì)電子文件進(jìn)行統(tǒng)一管理、集中保存和有效監(jiān)督。

2．地方電子文件證據(jù)效力難以保障催生地方電子文件管理職責(zé)的有效把握

一是缺乏可行的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和方法，尚未形成功能完善的電子文件管理系統(tǒng)，致使無(wú)法保證運(yùn)轉(zhuǎn)其中的電子文件的真實(shí)性、可靠性。如應(yīng)“分析電子文件管理系統(tǒng)的功能要素規(guī)范，強(qiáng)化電子文件生成、利用、維護(hù)與處理的自動(dòng)化系統(tǒng)，能夠?qū)﹄娮游募男纬?、接收、保管、利用和處置進(jìn)行高效控制,從根本上加強(qiáng)對(duì)電子文件的管理，從而確保電子文件的權(quán)威性”。①而目前不具備這樣的條件。

二是缺失科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的元數(shù)據(jù)的支撐。元數(shù)據(jù)是關(guān)于文件的背景信息和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)，其效用在于確認(rèn)每一份參與業(yè)務(wù)活動(dòng)并發(fā)揮作用的文件，并保護(hù)文件的憑證性。而目前，“許多行業(yè)、地方已經(jīng)頒布或正在制定的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性與專(zhuān)業(yè)性，不能全面保障電子文件的真實(shí)性、可靠性、完整性與可用性”。②關(guān)系電子文件證據(jù)效力的元數(shù)據(jù)的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滯后，加劇了各地區(qū)、各單位對(duì)“雙套制”與“雙軌制”的依賴(lài)性，相當(dāng)程度上阻礙了電子文件法律效力的實(shí)現(xiàn)。

3．地方電子文件管理形成信息孤島要求地方電子文件管理職責(zé)的有效把握

源于國(guó)家對(duì)電子文件管理尚沒(méi)有形成權(quán)威的自上而下的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，致使各地方、各部門(mén)不能定位自身在電子文件管理問(wèn)題上應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，造成管理各行其是。主要表征是：一些項(xiàng)目的名稱(chēng)、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、模式等各行其是，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)電子文件信息資源共享，最典型如江蘇、安徽、廣東、廣西等省，盡管陸續(xù)建設(shè)了基于電子政務(wù)專(zhuān)網(wǎng)的電子文件中心，并以統(tǒng)一的信息平臺(tái)接收所轄區(qū)域政府機(jī)關(guān)的電子文件,同時(shí)在相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)提供利用，但是中央和地方，以及各個(gè)地區(qū)之間的互聯(lián)互通問(wèn)題幾乎無(wú)人關(guān)注。這也將會(huì)形成眾多地區(qū)性文件信息孤島。③

消除信息孤島，實(shí)現(xiàn)電子文件共建共享，需要地方按照電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排；按照國(guó)家電子文件管理領(lǐng)導(dǎo)小組制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)靈活執(zhí)行，杜絕各自為政；按照全國(guó)電子文件主管機(jī)構(gòu)就電子文件管理領(lǐng)域中制定的國(guó)家層面規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門(mén)的交流與溝通，促進(jìn)地方之間的合作與協(xié)調(diào)。

二、地方電子文件管理職責(zé)的準(zhǔn)確定位

地方電子文件管理混亂的深層次原因是還沒(méi)有建立健全有效的電子文件管理體制、機(jī)制。而我國(guó)電子文件管理體制與機(jī)制的核心是有關(guān)電子文件管理責(zé)權(quán)的分配和履行問(wèn)題。從國(guó)家層面來(lái)看，要對(duì)地方電子文件管理職責(zé)進(jìn)行有效把握，需要從國(guó)家戰(zhàn)略高度引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使地方明確各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和配合的步驟。

1．協(xié)同配置電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略中的地方平臺(tái)

首先要思想先行，從意識(shí)層面上認(rèn)識(shí)到各地方、各部門(mén)有效配合是實(shí)現(xiàn)電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的有效保障，是加強(qiáng)電子文件管理以留存社會(huì)完整記憶的基石。

在思想先行前提下，把電子文件管理納入地方工作規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)電子文件管理的組織與領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)必要的經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)電子文件管理人才培養(yǎng)，制定嚴(yán)格的電子文件歸檔和管理制度，配備先進(jìn)電子文件管理的電子設(shè)備，提供電子文件管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保電子文件管理工作順利開(kāi)展，從而構(gòu)筑電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)平臺(tái)。有條件的地方，還需要將電子文件管理質(zhì)量納入部門(mén)和工作人員的績(jī)效考核范圍，開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的文件管理績(jī)效考核。

2．統(tǒng)一執(zhí)行電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

各地方、各機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃制定的電子文件管理法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、指南等各類(lèi)文件，如服從文件元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息檢索協(xié)議等。在靈活結(jié)合地方實(shí)際同時(shí)，避免與國(guó)家宏觀(guān)指導(dǎo)戰(zhàn)略政策有沖突，避免低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)生信息孤島等現(xiàn)象。隨著《電子文件歸檔與管理規(guī)范》和《電子公文歸檔管理暫行辦法》等一系列相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性文件的發(fā)布與貫徹，許多地方和政府機(jī)關(guān)積極開(kāi)展電子文件管理工作，一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了由分散管理模式到集中管理模式的轉(zhuǎn)變。④電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在盡可能大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，杜絕各自為政，原則上不允許地方或行業(yè)擅自制定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于電子文件管理活動(dòng)中具有強(qiáng)交換意義的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象和關(guān)鍵控制點(diǎn)應(yīng)盡量采取國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)形式，以保證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的最大效用。⑤

3.有效提供電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的基層經(jīng)驗(yàn)

如果說(shuō)國(guó)家戰(zhàn)略是自上而下的“宏觀(guān)→中觀(guān)→微觀(guān)”路線(xiàn)，那么地方向國(guó)家提供經(jīng)驗(yàn)就是一條自下而上的“微觀(guān)→中觀(guān)→宏觀(guān)”的路線(xiàn)。先由各個(gè)基層單位探索、實(shí)踐、總結(jié)電子文件管理經(jīng)驗(yàn)和方法，再將這些有效基層經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。地方提供基層經(jīng)驗(yàn)可概括為以下三個(gè)方面：一是進(jìn)一步補(bǔ)充完善目前的電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略；二是部分修正目前電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略中可能存在的不合理成分；三是探索地方如何執(zhí)行電子文件管理國(guó)家策略?？梢?jiàn)，地方為國(guó)家戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)也極其重要。

“總體說(shuō)來(lái)，自上而下和自下而上都是必要的。只是在不同的發(fā)展階段，存在著以誰(shuí)為主的問(wèn)題。”“一般說(shuō)來(lái)，在電子文件管理方法尚不確定的初期，主要采用自上而下的路線(xiàn)，以獲得政策框架、規(guī)范體系的實(shí)踐基礎(chǔ)。而到了科學(xué)方法逐漸成型的階段，則需以自下而上為主，以便在總體成本較低的情況下迅速提升整體水平?！雹?/p>

我國(guó)電子文件管理經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索，已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，正處于由機(jī)構(gòu)管理模式向國(guó)家層面管理模式過(guò)渡的時(shí)期。在這個(gè)特殊的過(guò)渡時(shí)期，應(yīng)采用“自上而下”和“自下而上”兩條路線(xiàn)同時(shí)并行的策略，一方面國(guó)家制定和實(shí)施電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略，另一方面地方在貫徹執(zhí)行該戰(zhàn)略的過(guò)程中，根據(jù)自身的情況，具體靈活地運(yùn)用戰(zhàn)略，把所得的可行經(jīng)驗(yàn)及時(shí)反饋給電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)再根據(jù)各地方提供的有效基層經(jīng)驗(yàn)調(diào)整、完善電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略。

三、地方在推進(jìn)電子文件有效管理中

應(yīng)處理好的兩個(gè)關(guān)系

由于電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略是從國(guó)家層面對(duì)電子文件管理進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)和宏觀(guān)指導(dǎo)，所以各地方、各部門(mén)在貫徹執(zhí)行這些策略過(guò)程中必然會(huì)碰到各式各樣的問(wèn)題，不可能絕對(duì)整齊劃一地解決所有問(wèn)題。地方在有效把握電子文件管理職責(zé)中，應(yīng)注意處理好兩個(gè)關(guān)系：

1．電子文件管理地方職責(zé)與電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略之間的辯證關(guān)系

一方面，各地方、各機(jī)構(gòu)需要肯定電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的科學(xué)性，堅(jiān)持其權(quán)威性，認(rèn)真落實(shí)貫徹執(zhí)行電子文件管理規(guī)范體系、方法體系。電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略是針對(duì)目前我國(guó)電子文件管理實(shí)踐中出現(xiàn)的深層次問(wèn)題而提出的國(guó)家層面的應(yīng)對(duì)策略，需要地方有效配合。只有靠地方在具體實(shí)踐操作中將其理念、制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)到行動(dòng)中，才能發(fā)揮戰(zhàn)略宏觀(guān)調(diào)控的作用。因此地方的積極配合、貫徹執(zhí)行是電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的生命線(xiàn)。

另一方面，在堅(jiān)持電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略精神實(shí)質(zhì)前提下，執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)要與地方現(xiàn)有的電子文件管理現(xiàn)狀、本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等內(nèi)外部環(huán)境聯(lián)系起來(lái)，根據(jù)本地區(qū)電子文件管理領(lǐng)域的實(shí)際情況來(lái)配合實(shí)施。正如學(xué)者安小米分析那樣：國(guó)際范圍內(nèi)電子文件管理戰(zhàn)略的模式多種多樣，由于各國(guó)國(guó)情存在差異，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該充分考慮電子文件管理的歷史文化背景、檔案管理傳統(tǒng)、公共管理體系、法律制度、電子政府建設(shè)現(xiàn)狀、信息化技術(shù)水平和社會(huì)需求等多種關(guān)聯(lián)因素及其相互作用的關(guān)系。⑦這種電子文件管理的地區(qū)差異的現(xiàn)象，大到國(guó)與國(guó)之間，小到一個(gè)國(guó)家的不同地區(qū)都普遍存在，各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，電子文件管理的已有實(shí)力和基礎(chǔ)參差不齊，各地方在實(shí)施電子文件國(guó)家戰(zhàn)略的統(tǒng)一規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)本區(qū)域的實(shí)際情況。地方在制定和執(zhí)行這些國(guó)家戰(zhàn)略的過(guò)程中，既不能以執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略為借口，而推行脫離本地電子文件管理水平的權(quán)宜之計(jì)；也不能以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況為由，不積極配合國(guó)家電子文件管理的頂層設(shè)計(jì)。

2．地方如何能有效執(zhí)行電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略

一是設(shè)置地方電子文件管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。如設(shè)置以各級(jí)檔案行政管理單位牽頭的電子文件管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，包括：辦公廳、檔案館、信息化工作辦公室等。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，起到統(tǒng)籌規(guī)劃、制定相關(guān)規(guī)范和政策、溝通與協(xié)調(diào)等作用，加強(qiáng)地方間的交流與合作。

二是定期開(kāi)展電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的地方評(píng)估檢查工作。建立有效的電子文件管理工作監(jiān)督檢查機(jī)制，依照電子文件管理規(guī)范體系和服務(wù)體系方案的要求，定期對(duì)地方貫徹落實(shí)電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。定期對(duì)地方電子文件規(guī)范化管理進(jìn)行評(píng)測(cè)，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。以國(guó)家檔案局為首的電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檢查監(jiān)督中，要切實(shí)履行電子文件管理法律、法規(guī)賦予的職責(zé),認(rèn)真抓好地方電子文件管理違法違規(guī)事件的查處工作。

三是地方貫徹電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平之間的適應(yīng)問(wèn)題。由于各地的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平不同，在面對(duì)同一事物時(shí)，就可能會(huì)采取不同的做法。所以，在貫徹執(zhí)行電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中，地方如何既與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，又滿(mǎn)足電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略需求，是一個(gè)需要探討的話(huà)題。是不顧地方實(shí)際堅(jiān)決執(zhí)行電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略，還是先走與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的道路而把電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略暫拋一邊。筆者以為兩者都不可行，可行的做法是：分地區(qū)制定各自電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)踐路徑，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地方實(shí)施較低層次的電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略，比如僅僅停留在不使電子文件流失，至于如何科學(xué)管理，只能待條件成熟再實(shí)行；而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高地區(qū)，可以從制度、法律、標(biāo)準(zhǔn)等多角度實(shí)現(xiàn)電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略。

注釋?zhuān)?/p>

①鐘瑛．淺議電子文件管理系統(tǒng)的功能要素[J]．檔案學(xué)通訊，2006(6).

②⑤馮惠玲，趙國(guó)?。袊?guó)電子文件管理：?jiǎn)栴}與對(duì)策[M]．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

③④馮惠玲，趙國(guó)?。娮游募芾韲?guó)家戰(zhàn)略芻議[J]．檔案學(xué)通訊，2006(3).

⑥劉越男，http://www.zgdazxw.com.cn/NewsView.asp?ID=135.

⑦安小米．國(guó)際共識(shí)與借鑒——電子文件管理國(guó)家戰(zhàn)略的調(diào)查與分析[J]．中國(guó)檔案，2010（2）.

作者單位：廣西民族大學(xué)