外國政黨決策機(jī)制的建設(shè)趨勢及啟示

■施東/文

黨內(nèi)決策是一個政黨不斷把政治理念轉(zhuǎn)化為方針政策和具體行動的過程。黨內(nèi)決策機(jī)制是否健全、有效，關(guān)系到一個政黨能否始終保持著敏銳分析和準(zhǔn)確判斷的能力，決定著這個政黨行動能力的高低。近些年來，在多黨大選中意識形態(tài)不再是外國民眾投票的主要依據(jù)，主流政黨政策競爭的壓力明顯上升。為爭取選票、吸引選民，一些外國政黨倡導(dǎo)下放決策權(quán)、貼近民眾做決策，以求準(zhǔn)確全面地反映民眾政策訴求。一些大黨、老黨為增強(qiáng)黨內(nèi)凝聚力、減少黨員流失，也主張改變“精英決策”模式，把普通黨員、基層組織納入決策過程，以調(diào)動黨員的積極性、主動性。此外，隨著社會分工日益精細(xì)，政黨僅僅依靠黨務(wù)干部已經(jīng)不能保障決策的科學(xué)性和專業(yè)性。加之網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展，政黨也需要運(yùn)用新的手段高效決策。這些都促使一批外國主流政黨越來越重視黨內(nèi)決策機(jī)制的建設(shè)。

決策機(jī)制基本現(xiàn)狀與特點(diǎn)——差異性突出

目前，多數(shù)外國主流政黨都存在或建立了一定的黨內(nèi)決策機(jī)制，但是，差異很大。相對而言，發(fā)達(dá)國家政黨的黨內(nèi)決策機(jī)制比較健全；部分中東歐轉(zhuǎn)軌國家的政黨在模仿西方政黨的過程中，也建立了相對完整的黨內(nèi)決策機(jī)制；多數(shù)發(fā)展中國家政黨的決策機(jī)制則不夠完善，甚至處于整體“缺失”狀態(tài)。具體來講，這種差異主要表現(xiàn)為：

一是機(jī)制化程度不同。發(fā)達(dá)國家及東歐部分轉(zhuǎn)軌國家政黨的決策機(jī)制相對完善，多設(shè)有專門機(jī)構(gòu)、形成制度、講究程序，有的還具備較完整的體系；但多數(shù)發(fā)展中國家政黨的決策機(jī)制不健全，制度“支離破碎”，決策過程也不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

二是機(jī)制運(yùn)作的核心依據(jù)不同。多數(shù)發(fā)達(dá)國家及東歐國家主流政黨基本能夠在法律、制度和黨規(guī)指導(dǎo)下完成決策；大多數(shù)發(fā)展中國家政黨主要依據(jù)領(lǐng)袖個人威望、能力，甚至政治“手腕”完成決策，“家長制”色彩較濃。

三是機(jī)制面臨的問題不同。在發(fā)展中國家，一些大黨、老黨決策機(jī)制的主要問題是決策權(quán)過度集中，民主決策不足，科學(xué)論證不夠，監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制缺失；而一些“西化”步伐較快的主流政黨又陷入“全民決策”的困境，“迷信”形式和程序，決策效率低下。發(fā)達(dá)國家主流政黨出于拉攏選民的需要，決策過程由黨內(nèi)向黨外延伸，決策機(jī)制建設(shè)迎合選民訴求的特征突出，甚至有“作秀”之嫌。

決策機(jī)制的建設(shè)趨勢與主要做法

近些年來，社會信息化和媒體化趨勢增強(qiáng)，社會分工日益精細(xì)化、專業(yè)化，民眾政治參與意識提升。許多外國主流政黨面臨的決策環(huán)境更加復(fù)雜，因而完善決策機(jī)制的意識有所提高，調(diào)整步伐加快。

一、更加重視民意表達(dá)機(jī)制的建設(shè)——推進(jìn)了民主決策的進(jìn)程

多數(shù)情況下，外國政黨的決策動議一般由黨的政策制定機(jī)構(gòu)、地方支部和外圍組織(利益團(tuán)體)甚至黨的領(lǐng)導(dǎo)人直接提出，經(jīng)專門黨務(wù)機(jī)構(gòu)匯總，并由其下屬工作委員會或政策起草小組擬成草案，最后提交黨代會表決通過。地方組織決策過程基本類似，只是需要向中央申請或備案。但近年來，出于各種務(wù)實(shí)考慮，許多政黨加強(qiáng)了民主決策的力度，并形成一些有特色的機(jī)制。

(一)在黨內(nèi)創(chuàng)建系統(tǒng)的民主決策機(jī)制。20世紀(jì)90年代以來，英國工黨不斷改革黨的決策機(jī)制，改革的重點(diǎn)是把政策評議過程作為一個激發(fā)黨員積極性的環(huán)節(jié)。為使全體黨員最大限度地參與決策，黨的執(zhí)委會在地方選區(qū)、支部和社區(qū)召集“政策論壇”，讓廣大基層黨員評議黨的現(xiàn)行政策、提出意見和建議。在地方“政策論壇”上，基層黨員提出的意見和建議被充分討論，并經(jīng)過匯總后提交給黨的政策委員會，使基層呼聲直達(dá)黨內(nèi)高層。改革后，地方“政策論壇”成為了普通黨員參與黨內(nèi)決策的平臺，一定程度使工黨決策權(quán)和決策主體向基層傾斜。

(二)形成個人負(fù)責(zé)型民主決策機(jī)制。這種做法在多黨制國家十分常見，主要表現(xiàn)為，圍繞黨的公職候選人組建決策班子、制定各種政策綱領(lǐng)。2007年總統(tǒng)大選前，法國社會黨候選人羅雅爾提出“參與式民主”主張——先密集舉辦上萬場群眾集會、廣泛收集選民意見，再根據(jù)這些意見制訂政策，并最終形成了包括100項(xiàng)決策承諾在內(nèi)的競選綱領(lǐng)。這一民主決策機(jī)制的特點(diǎn)是，幾乎所有政治性及工作性決策都以全黨甚至社會民意為基礎(chǔ)，但決策的運(yùn)作則基本上以黨的公職候選人為中心，受其領(lǐng)導(dǎo)、對其負(fù)責(zé)。

(三)組建形式多樣的民主對話機(jī)制和平臺。許多政黨鼓勵民眾參與黨的決策過程，并引入聽證會、俱樂部、沙龍、論壇等平臺進(jìn)行輔助決策。近年來，哈薩克斯坦“祖國之光”黨加強(qiáng)了民主決策建設(shè)，以執(zhí)政黨名義就打擊腐敗、物價、環(huán)保、衛(wèi)生等問題舉辦公開聽證會；組建“經(jīng)濟(jì)俱樂部”吸納知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政府管理人員和專業(yè)人士討論經(jīng)濟(jì)形勢和對策；組建“政治俱樂部”定期邀請議會、政府和社會團(tuán)體代表就國家發(fā)展中的各種現(xiàn)實(shí)問題交換意見，必要時還進(jìn)行公開辯論。這些機(jī)制和平臺都旨在充分聽取黨內(nèi)外各界的意見，平衡各方面訴求，充實(shí)和完善黨的決策方案。

二、更加重視形成黨內(nèi)外智囊參與決策的機(jī)制——旨在提高決策的專業(yè)化水平

隨著社會分工日益精細(xì)，各種專業(yè)化人才隊(duì)伍和咨詢機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展壯大，為政黨科學(xué)決策提供了新的支撐。

（一）設(shè)立專門的政策研究機(jī)構(gòu)，形成黨內(nèi)智囊團(tuán)隊(duì)。比如，德國基民盟中央大樓的第四層被稱為“智囊層”，黨的各項(xiàng)政策，如經(jīng)濟(jì)、外交、內(nèi)政議題均在此進(jìn)行分析，由常設(shè)的專業(yè)處、室提出決策建議。蒙古人民革命黨的政策委員會是黨的政策咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)就國家各領(lǐng)域發(fā)展政策提出建議、起草政策性文件草案、提出決策動議等。埃及民族民主黨2002年新設(shè)了隸屬總書記的政策書記處，該書記處下設(shè)最高政策委員會、專業(yè)政策委員會和各省政策工作小組，專門負(fù)責(zé)研究制定各項(xiàng)政策文件。

（二）借助專業(yè)“外腦”開展決策，并形成機(jī)制化做法。近些年來，越來越多的政黨利用黨外研究咨詢機(jī)構(gòu)作為決策的參謀助手。無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，在大選時，許多政黨的主要候選人都會吸收國際知名咨詢公司和各種專家組建“政綱團(tuán)隊(duì)”，參與制定競選綱領(lǐng)。一些專業(yè)“外腦”甚至成為執(zhí)政黨決策的核心部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。哥斯達(dá)黎加民族解放黨自2006年奧斯卡·阿里亞斯執(zhí)政以來，對黨內(nèi)決策機(jī)制進(jìn)行了一系列變革。最突出的是，把以前黨內(nèi)討論、意見統(tǒng)一后由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，改為“黨領(lǐng)導(dǎo)授意—智囊參謀和專業(yè)團(tuán)體論證—黨首最終決策”的方式，以簡化過程、提高效率。

三、重視對決策過程的控制與管理——為決策效率提供機(jī)制化保障

一些外國政黨重視對決策過程的控制和管理，雖然具體做法千差萬別，但在實(shí)踐中大致形成了三大類機(jī)制，并在決策時共同發(fā)揮作用，相互配合地控制著決策進(jìn)程。

(一)按“少數(shù)服從多數(shù)”原則實(shí)行票決制。近年來，越來越多的政黨通過票決的方式解決決策難題。有些政黨還對決策過程、票決情況進(jìn)行完整的記錄，形成會議紀(jì)要，供全體黨員查詢。巴西勞工黨的黨內(nèi)公決制度具有一定代表性。勞工黨規(guī)定，當(dāng)黨內(nèi)就某一重大問題發(fā)生分歧而領(lǐng)導(dǎo)層無法解決時，可以在征集到一定比例的黨員簽名后，啟動黨內(nèi)“一人一票”的公決程序。由于公決的結(jié)果具有最終決策的性質(zhì)，從而使勞工黨的領(lǐng)導(dǎo)層得以繞過復(fù)雜矛盾，通過基層黨員決定黨的重大決策。

(二)高層決策機(jī)制。在實(shí)際決策的最后環(huán)節(jié)，許多政黨的領(lǐng)導(dǎo)人或各級組織“一把手”發(fā)揮著決策“定音錘”的作用。區(qū)別是，有的黨更注重遵守法律和規(guī)則，領(lǐng)導(dǎo)人在最后“拍板”前加緊協(xié)調(diào)和溝通，以尋求一致。印度國大黨全國委員會的工作委員會是實(shí)際履行決策職能的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)由20人組成，但其中，僅7人由選舉產(chǎn)生，其余13人均由黨主席任命。因此，在決策時，黨主席才是真正的決策者。

(三)重視形成與決策密切相關(guān)的黨內(nèi)協(xié)商機(jī)制。外國多數(shù)政黨內(nèi)部都存在不同派別，決策不慎可能激化矛盾、導(dǎo)致沖突。因此，一些政黨圍繞決策形成了各種協(xié)商機(jī)制。阿根廷激進(jìn)黨專門設(shè)立15人“工作和行動路線小組”，小組成員的主要工作是負(fù)責(zé)與黨內(nèi)“大佬”或“新貴”勢力保持溝通，了解各派政策取向、協(xié)調(diào)意見分歧，從而保證決策內(nèi)容能夠盡可能體現(xiàn)各派別的訴求。墨西哥革命制度黨在最終決策前，黨的最高決策層和主要領(lǐng)導(dǎo)人會充分聽取各派別意見，再對決策內(nèi)容進(jìn)行取舍，力求在維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的前提下平穩(wěn)推進(jìn)決策進(jìn)程。

四、更重視健全決策監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制——以彌補(bǔ)決策不足

(一)對決策的公正性進(jìn)行監(jiān)督——仲裁機(jī)制。黨的決策難免觸及各方利益，引發(fā)黨內(nèi)外勢力集團(tuán)的抵制。因此，一些政黨通過“黨內(nèi)仲裁”機(jī)制處理決策分歧，以保障決策的公正性。捷克公民黨根據(jù)黨章設(shè)立“中央仲裁委員會”并規(guī)定，黨員或黨的機(jī)構(gòu)之間因黨的政策和決策安排而出現(xiàn)矛盾、并影響到黨的利益和工作時，即可啟動“黨內(nèi)仲裁程序”。矛盾雙方均參與仲裁過程，共同提名數(shù)量相等的“仲裁員”，并與中央仲裁委員會派遣的人員一起組成仲裁小組獨(dú)立工作，仲裁決定上報中央仲裁委員會、通告當(dāng)事雙方。這種仲裁機(jī)制在公開、公正地平息決策爭端的同時，也較好地對黨內(nèi)決策過程進(jìn)行了監(jiān)督。

(二)重視對決策實(shí)際效果的監(jiān)督——評估機(jī)制。并非所有政黨都建立了評估機(jī)制，是否對決策進(jìn)行評估“因黨而異”。但相對而言，發(fā)達(dá)國家政黨的評估機(jī)制相對完備。澳大利亞工黨比較有特色的評估機(jī)制是針對重點(diǎn)決策項(xiàng)目設(shè)置的“標(biāo)志燈報告制”。評估由內(nèi)閣專門機(jī)構(gòu)作出，并直接向總理提交。評估報告分別被標(biāo)注了紅、黃、綠標(biāo)識，“紅燈”表示決策及其實(shí)施存在重大問題，“黃燈”表示存在潛在困難和風(fēng)險，“綠燈”表示決策進(jìn)展順利。工黨除對重大決策運(yùn)用該機(jī)制外，各部門內(nèi)部決策也以類似機(jī)制進(jìn)行評估。

發(fā)展中國家政黨的決策評估往往與領(lǐng)袖人物個人意志相關(guān)。印度國大黨的決策評估則與黨主席個人密切相關(guān)。《農(nóng)村就業(yè)保障法》是國大黨主席索尼婭親自推動的重要決策。但是，決策實(shí)施后，連續(xù)曝出腐敗、管理混亂、資金濫用和長期不到位等問題。為此，索尼婭多次召集專門會議，要求對決策及其落實(shí)工作進(jìn)行全面評估，對承辦部門提出質(zhì)詢，并商討對策、改進(jìn)決策及其落實(shí)工作。這兩種評估機(jī)制截然不同，前者以制度為核心，后者以個人為核心，但有助于達(dá)到評估目的，促進(jìn)決策的修正與調(diào)整。

(三)強(qiáng)調(diào)對決策責(zé)任的監(jiān)督——問責(zé)機(jī)制。許多政黨都建立了黨內(nèi)決策問責(zé)機(jī)制，對決策失誤、不公和效果不彰等追究責(zé)任。塞爾維亞民主黨黨綱強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)任何機(jī)構(gòu)作出的決策只要遭到三分之一成員的反對或提出異議，就要重新審查。如果決策存在疏漏，違反了黨章，對黨的利益造成損害，黨內(nèi)將追究相關(guān)人員的責(zé)任，并進(jìn)行處分。處分包括黨內(nèi)警告、剝奪黨員權(quán)利3—6個月和開除出黨。

五、更加重視運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和媒體完善決策機(jī)制

近些年來，許多政黨著眼社會信息化、媒體化趨勢創(chuàng)建了一些輔助性決策手段，比較突出的是網(wǎng)絡(luò)決策和輿論監(jiān)督。

(一)目前，網(wǎng)絡(luò)決策更多表現(xiàn)為政黨通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布決策信息，征集意見。波蘭農(nóng)民黨以互聯(lián)網(wǎng)作為黨內(nèi)溝通的載體，把政策信息放在網(wǎng)上供黨員干部討論和反饋意見，并創(chuàng)造了“電子民意測驗(yàn)和咨詢模式”。該模式運(yùn)作方式是，把黨員、選民對本黨政策的第一反應(yīng)和評論輸入電腦，經(jīng)軟件處理和專家分析后形成黨內(nèi)和社會民意調(diào)查數(shù)據(jù)，作為制定政策、完善決策的依據(jù)。此外，與許多政黨一樣，農(nóng)民黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人、議員都開設(shè)網(wǎng)頁、撰寫博客，在網(wǎng)上收集意見、討論政策以掌握第一手資料，為準(zhǔn)確決策奠定基礎(chǔ)。同時，一旦政黨的政策失誤遭媒體曝光，出于維護(hù)形象、挽回民心的考慮，絕大多數(shù)政黨都會及時調(diào)整和修復(fù)，甚至推動新的決策出臺。

(二)媒體對決策的監(jiān)督作用得到普遍認(rèn)可。許多國家立法保護(hù)新聞自由，賦予媒體廣泛的監(jiān)督權(quán)利，其中包括曝光政黨的決策失誤，依法行使決策監(jiān)督權(quán)利，促進(jìn)了政黨對決策失誤的修正與彌補(bǔ)。在德國，知名的調(diào)查機(jī)構(gòu)每周會通過媒體公布社會各界對各黨重大決策的滿意度，客觀上對各黨修正決策起到了提示和參考作用。一旦政黨決策給社會造成較大負(fù)面影響，媒體必將高度關(guān)注甚至窮追猛打。因此，政黨的決策失誤通常都不太可能不了了之，政治家的任何刻意隱瞞和縱容包庇都只能導(dǎo)致自毀前途。

幾點(diǎn)啟示

一、加強(qiáng)民主決策既是黨內(nèi)決策機(jī)制建設(shè)的重要趨勢，也是政黨鞏固社會基礎(chǔ)、增強(qiáng)黨內(nèi)凝聚力的重要途徑

從外國政黨民主決策的機(jī)制化做法看，無論是決策權(quán)向基層轉(zhuǎn)移，還是建立個人負(fù)責(zé)的決策模式，都旨在把普通黨員和選民納入到黨的決策進(jìn)程中來。因?yàn)?，只有共同面對問題、共同解決問題，才有助于在民主決策的過程中，使黨與普通黨員、社會民眾結(jié)成“命運(yùn)共同體”。

二、決策機(jī)制建設(shè)要充分考慮決策成本，以不同的機(jī)制解決不同的問題

從外國政黨決策機(jī)制看，決策是需要成本的。自下而上的決策機(jī)制大量消耗時間成本，更適用于全局性、長期性問題。高層決策制蘊(yùn)藏著決策信息片面化的風(fēng)險，有可能以損害民眾對黨的信任為代價，但有助于黨面對問題快速決斷并付諸實(shí)施。這表明，沒有任何一種決策機(jī)制能夠適用于所有問題，因此，決策機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)配套工程，形成“組合型”機(jī)制有助于滿足不同的決策需要。

三、完善決策機(jī)制應(yīng)處理好民主與集中的關(guān)系，以保障機(jī)制的有效性

決策機(jī)制不但是多樣化的，而且應(yīng)該是各司其職、各有分工的。在收集意見、制定預(yù)案、決策論證等階段應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，以保證決策意見的代表性和普遍性；而在決策表決階段要用好票決制，尤其是必須建立健全應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急決策機(jī)制，以保證決策的及時和有效。

四、決策機(jī)制應(yīng)有利于彌合分歧、調(diào)節(jié)矛盾，以維護(hù)黨內(nèi)和社會和諧

政黨特別是執(zhí)政黨的決策往往涉及方方面面的利益，處理好決策分歧和爭端尤為重要。外國一些政黨內(nèi)部的決策協(xié)商和仲裁機(jī)制雖然含有較多的功利性考慮，但其重在化解分歧、降低決策風(fēng)險的一面也值得關(guān)注。黨內(nèi)決策機(jī)制必須具備包容性，才能增強(qiáng)決策的客觀性以兼顧各方面利益，才能獲得不同社會群體的理解、支持與配合。

（責(zé)任編輯：劉娟娟）