從“基礎(chǔ)防衛(wèi)”到“動(dòng)態(tài)防衛(wèi)”
——日本防衛(wèi)政策的重大調(diào)整

■黃大慧／文

2010 年12 月17 日，日本政府召開安全保障會議和內(nèi)閣會議，通過了新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》（以下簡稱“新大綱”）和新《中期防衛(wèi)力量整備計(jì)劃》（2011—2015 年度）。這是日本政府自1976 年以來第四次制定防衛(wèi)大綱，也是2009 年上臺執(zhí)政的民主黨首次發(fā)表防衛(wèi)大綱，其內(nèi)容顯示了日本防衛(wèi)政策的重大變化，并將成為未來10 年日本防衛(wèi)力量建設(shè)的指導(dǎo)方針。

日本的“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”

日本的“防衛(wèi)計(jì)劃大綱”就是日本的國防政策和軍事發(fā)展方針，是日本國家安全保障及防務(wù)的綱領(lǐng)性文件。日本的基本防衛(wèi)政策，主要體現(xiàn)在日本政府制定的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》中。此前，日本政府先后制定過三次《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》，而每一次大綱的出臺都意味著日本防衛(wèi)政策發(fā)生重大變化，標(biāo)志著日本防衛(wèi)體制進(jìn)入到一個(gè)新階段。

一、1976年版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》及“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”的提出

日本政府于1957年制定《國防基本方針》，戰(zhàn)后第一次明確規(guī)定了日本的防衛(wèi)政策。此外，日本還在防衛(wèi)上實(shí)行“專守防衛(wèi)”、“不做軍事大國”、“無核三原則”、“文官優(yōu)位”等基本政策。

日本政府根據(jù)《國防基本方針》，從1958年至1976年先后四次執(zhí)行《防衛(wèi)力量整備計(jì)劃》，使其軍事實(shí)力有了顯著的增強(qiáng)。這不僅體現(xiàn)在自衛(wèi)隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)大上，而且武器裝備不斷更新和現(xiàn)代化，防衛(wèi)預(yù)算也得到成倍增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976年日本軍費(fèi)開支居世界第九位。

隨著日本防衛(wèi)力量的發(fā)展和國際形勢的變化，日本政府于1976年10月首次制定《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》。這是在自衛(wèi)隊(duì)相繼完成四個(gè)“防衛(wèi)力量整備計(jì)劃”后，為確保自衛(wèi)隊(duì)保持一定規(guī)模和作戰(zhàn)能力，規(guī)范其發(fā)展的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。該《大綱》明確了日本1977年以后發(fā)展防衛(wèi)力量的目標(biāo)，其最主要特點(diǎn)是提出了建立“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量”的構(gòu)想。

《大綱》與過去實(shí)行的四次“整備計(jì)劃”的明顯不同在于，“整備計(jì)劃”基本上是武器采購計(jì)劃，而《大綱》則有明確的戰(zhàn)略指導(dǎo)理論，即“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”。

該大綱所體現(xiàn)的理論，實(shí)際上是美國人稱之為“門檻威懾與動(dòng)員”的軍事理論，亦稱“最小限度威懾理論”，即在堅(jiān)持日美軍事同盟的前提下，日本平時(shí)應(yīng)擁有適當(dāng)規(guī)模的防衛(wèi)力量，以制止低水平的或有限的進(jìn)攻，而超出這個(gè)限度時(shí)，則請求擁有強(qiáng)大威懾力量的美國前來援助?？梢哉f，該大綱的制定使日本防衛(wèi)體制有了明確的軍事理論指導(dǎo)。此前日本所實(shí)行的“專守防衛(wèi)”政策，雖也可稱作軍事戰(zhàn)略的基本方針，但卻不是系統(tǒng)完整的軍事戰(zhàn)略，事實(shí)上它的政治色彩要遠(yuǎn)大于軍事意義。

“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”是以國際形勢和國際政治結(jié)構(gòu)在今后一段時(shí)間內(nèi)不發(fā)生重大變化為前提的?！洞缶V》指出：“在國內(nèi)外形勢近期內(nèi)無重大變化的前提下，應(yīng)具備各種必要的防衛(wèi)機(jī)能，包括后勤支援體制在內(nèi)保持組織機(jī)構(gòu)和兵力部署的均衡。平時(shí)能保持充分的警戒態(tài)勢，并能有效地對付小規(guī)模的、有限的侵略事態(tài)。在形勢發(fā)生重大變化，必須采取新的防衛(wèi)力量態(tài)勢時(shí)，應(yīng)具備能夠順利地轉(zhuǎn)入此種態(tài)勢的基礎(chǔ)?！?/p>

“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”更加重視自衛(wèi)隊(duì)的質(zhì)量建設(shè)，而非追求自衛(wèi)隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)大。依據(jù)對所謂“威脅”的認(rèn)識，“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”指出，日本防衛(wèi)力量的規(guī)模并不一定要與所受威脅的程度保持均衡，只要能使組織機(jī)構(gòu)和兵力部署均衡、全面發(fā)展，平時(shí)提高警惕，采取警戒行動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)敵方動(dòng)向，危機(jī)時(shí)能順利向新的防衛(wèi)態(tài)勢過渡，就足以應(yīng)付“有限的侵略”。

概言之，1976年版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》的基本指導(dǎo)思想是，在和平時(shí)期確保日本擁有一支“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量”，臨戰(zhàn)時(shí)再以此為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)充。該《大綱》的出籠表明，日本政府已將加強(qiáng)軍事力量正式公開提上日程，標(biāo)志著自衛(wèi)隊(duì)由健全體制、擴(kuò)充編制階段進(jìn)入到現(xiàn)代化建設(shè)階段。事實(shí)上，此后經(jīng)過十幾年的不懈努力，到冷戰(zhàn)終結(jié)前后，日本防衛(wèi)力量全面達(dá)到了《大綱》規(guī)定的水平。

二、1995年版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》的主要內(nèi)容

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國際形勢的變化，1976年版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》的“缺點(diǎn)”也逐步暴露出來，主要是它過于偏重如何防御對日本的武裝入侵，沒有涉及如何應(yīng)付大規(guī)模自然災(zāi)害和恐怖主義活動(dòng)等內(nèi)容，以及對如何運(yùn)用日美安保體制也缺乏明確的論述。鑒于此，1995年11月，日本安全保障會議和內(nèi)閣會議正式通過了新的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》。

該大綱重申日本將遵循憲法的規(guī)定，“謀求通過外交努力和內(nèi)政穩(wěn)定來確立安全保障的基礎(chǔ)”，貫徹“專守防衛(wèi)”、“無核三原則”和“不做軍事大國”等一貫方針。關(guān)于防衛(wèi)力量的應(yīng)有狀態(tài)，該大綱指出要保持必要的最小限度的基礎(chǔ)防衛(wèi)力量，以防止日本自身力量成為空白以及日本周邊地區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。該大綱雖沿襲了原有防衛(wèi)大綱，但又與舊大綱通過自身力量排除有限的小規(guī)模侵略的防衛(wèi)力量整備目標(biāo)不同，其主要目的是與日美安保體制相結(jié)合“維持日本周邊地區(qū)的穩(wěn)定”。這份防衛(wèi)大綱雖然維持了舊大綱的基本框架，但卻把應(yīng)對大規(guī)模自然災(zāi)害及恐怖主義、實(shí)施國際維和業(yè)務(wù)及推進(jìn)安保對話、構(gòu)筑穩(wěn)定的國際安全保障環(huán)境定為日本防衛(wèi)政策的新課題。為此，日本政府表明將推進(jìn)防衛(wèi)力量機(jī)能的合理化和效率化，重新整備能夠應(yīng)對小型多樣性事態(tài)的防衛(wèi)力量。

1995年版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》是為適應(yīng)冷戰(zhàn)后國際形勢的變化而進(jìn)行修改的，它保留了舊大綱規(guī)定的“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”，即保持“自衛(wèi)所需的最小限度的基礎(chǔ)型防衛(wèi)力量”，同時(shí)把自衛(wèi)隊(duì)的主要職能由抵御入侵?jǐn)U大為保衛(wèi)日本、應(yīng)付大規(guī)模災(zāi)害和“為國際和平做貢獻(xiàn)”。值得關(guān)注的是這份大綱在“威脅判斷”方面的描述。在分析日本的安全環(huán)境時(shí)，大綱這樣寫道：“由于冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體，俄羅斯在遠(yuǎn)東的軍事力量有所削減，部署有所調(diào)整。但是依然存在著包括核武器在內(nèi)的強(qiáng)大的軍事力量。許多國家以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景，正在致力于擴(kuò)充軍備和現(xiàn)代化建設(shè)?！泵餮廴艘豢淳兔靼?，這實(shí)際上是不指名地強(qiáng)調(diào)了中國的“威脅”。還有，這份大綱表示“如果在我國周邊地區(qū)發(fā)生對我國的和平與安全將產(chǎn)生重要影響的那種事態(tài)，遵循憲法和有關(guān)法令，根據(jù)情況需要適時(shí)地支持聯(lián)合國的行動(dòng)，并謀求順暢而又有效地運(yùn)用日美安全保障體制，從而使當(dāng)?shù)夭扇Σ摺！边@段表述頗耐人尋味。實(shí)際上，大綱把日本的防衛(wèi)范圍由日本本土擴(kuò)大到“日本周邊地區(qū)”，把使用武力的時(shí)機(jī)由“遭到敵人入侵之后”提前到“日本安全受到威脅”，把在日美安保體制下單純提供設(shè)施便利的義務(wù)改為可以“適當(dāng)?shù)夭扇Σ摺?。事?shí)上，伴隨該大綱的出臺，日本一直標(biāo)榜的“專守防衛(wèi)”戰(zhàn)略正在悄然發(fā)生改變。

三、2004年版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》及其對中國的“關(guān)注”

2004年12月10日，日本政府在不到十年的時(shí)間內(nèi)再度修改了《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》。與以前20年修改一次“大綱”相比，不僅修改間隔縮短一半，而且修改力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往。這表明，日本安全政策出現(xiàn)重大調(diào)整。日本政府稱，“冷戰(zhàn)結(jié)束后制定的現(xiàn)行防衛(wèi)大綱從結(jié)果來說是一個(gè)不倫不類的大綱，雖然也意識到了對國際作貢獻(xiàn)及反恐的問題，但是實(shí)施政策時(shí)卻以縮編自衛(wèi)隊(duì)為中心。事實(shí)上，目前與防衛(wèi)問題相關(guān)的日本政治環(huán)境開始發(fā)生質(zhì)的變化，有必要修改現(xiàn)存的防衛(wèi)大綱”。

該大綱指出，日本面臨大規(guī)模殺傷性武器、彈道導(dǎo)彈擴(kuò)散及恐怖活動(dòng)等新型威脅，因而要調(diào)整以前的冷戰(zhàn)型“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”，建設(shè)一支能發(fā)揮多種作用且靈活有實(shí)效的防衛(wèi)力量，即加強(qiáng)快速反應(yīng)能力。為此，今后要重點(diǎn)加強(qiáng)自衛(wèi)隊(duì)的聯(lián)合運(yùn)用，提高情報(bào)搜集、分析、評估和共享能力。對于彈道導(dǎo)彈威脅，將通過發(fā)展彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)來應(yīng)對，并以此輔助美國的核遏制力量，應(yīng)對核武器的威脅。該大綱“附表”中新設(shè)了彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)相關(guān)裝備和部隊(duì)的項(xiàng)目。

該大綱還提出了日本安全戰(zhàn)略的兩大目標(biāo)，即“防止威脅直接波及日本”和“改善國際環(huán)境，以防威脅波及日本”，同時(shí)把“國際和平合作”作為自衛(wèi)隊(duì)的基本任務(wù)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這份大綱除繼續(xù)提到朝鮮的大規(guī)模殺傷性武器和彈道導(dǎo)彈等威脅外，還特別指出應(yīng)“關(guān)注”中國的核武器、導(dǎo)彈、?？哲姮F(xiàn)代化建設(shè)及海洋活動(dòng)擴(kuò)大等動(dòng)向。日本在《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》這一官方文件中，公開刻意渲染所謂“中國威脅”，尚屬首次。這不難看出，冷戰(zhàn)后日本防范之矛正由俄羅斯開始轉(zhuǎn)向中國。

新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》及其“動(dòng)態(tài)防衛(wèi)”構(gòu)想的提出

日本新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》包括七個(gè)部分和一個(gè)附表。綜觀全文，有如下幾個(gè)特點(diǎn)值得特別加以關(guān)注。

第一，用全新的“動(dòng)態(tài)防衛(wèi)”概念取代“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”是新大綱的最大特點(diǎn)。

自1976年首度推出《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》以來，不管日本安全政策如何進(jìn)行調(diào)整，始終一直在推進(jìn)“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”。依據(jù)“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”，為了不使日本出現(xiàn)“力量真空”、成為周邊地區(qū)的不穩(wěn)定因素，日本應(yīng)保持擁有獨(dú)立國家所需的最低限度戰(zhàn)斗力，在全國各地均衡地部署陸軍部隊(duì)及配置重型火炮。

而新版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》則提出了全新的“動(dòng)態(tài)防衛(wèi)力量”的概念，用以取代迄今的“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”。為了有效遏制并應(yīng)對各種事態(tài)、主動(dòng)改善亞太和全球安全環(huán)境，新大綱提出將建設(shè)“動(dòng)態(tài)防衛(wèi)力量”。所謂“動(dòng)態(tài)防衛(wèi)力量”即指“具備適應(yīng)性、機(jī)動(dòng)性、靈活性、持續(xù)性以及多目的性，依據(jù)軍事技術(shù)水平的動(dòng)向，以高度技術(shù)能力和情報(bào)能力為支撐的動(dòng)態(tài)防衛(wèi)力量”。這個(gè)全新概念的核心就是通過建設(shè)一支能發(fā)揮多種作用且靈活有效的防衛(wèi)力量來抵御周邊國家軍事上的威脅，包括機(jī)動(dòng)應(yīng)對恐怖襲擊等各種事態(tài)的發(fā)生。依據(jù)“動(dòng)態(tài)防衛(wèi)力量”的構(gòu)想，日本應(yīng)打破“基礎(chǔ)防衛(wèi)力量構(gòu)想”下那種防衛(wèi)力量均衡部署的方式，轉(zhuǎn)以防范恐怖襲擊和侵占離島，要特別重視部隊(duì)的機(jī)動(dòng)性和快速反應(yīng)能力。

第二，日本將防衛(wèi)“槍口”對準(zhǔn)中國，涉及中國表述更加嚴(yán)厲。

從新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》來看，日本實(shí)際上已經(jīng)把中國作為首要防范對象，“中國威脅”是新大綱的主基調(diào)。如前所述，日本在1976年版和1995年版的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》中，均沒有單獨(dú)或明確提到中國問題。2004年版的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》首次提及“有必要對中國的動(dòng)向予以關(guān)注”，實(shí)則在鼓吹“中國威脅論”。而新大綱不僅保留了原有的對中國的負(fù)面描述，而且顯示出對中國更加強(qiáng)烈的警戒感。冷戰(zhàn)時(shí)期，日本視蘇聯(lián)為主要威脅，把蘇聯(lián)作為“假想敵”加以防范。冷戰(zhàn)后，隨著蘇聯(lián)的解體，日本認(rèn)為來自其繼承者的俄羅斯的威脅日益減弱。在此背景下，日本不斷調(diào)整防衛(wèi)戰(zhàn)略，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，日本把防御對象從俄羅斯轉(zhuǎn)向朝鮮及中國。新大綱指出：“中國在周邊海域加強(qiáng)了與主權(quán)權(quán)利相關(guān)的單方面追求?！薄爸袊＼娫谌毡局苓吅Ｓ蚧顒?dòng)頻繁，軍事實(shí)力不斷增強(qiáng)，地區(qū)和國際社會感到擔(dān)憂?！?/p>

正因?yàn)槿绱?，新大綱提出要加強(qiáng)“西南諸島”的防衛(wèi)態(tài)勢，準(zhǔn)備向一些沒有自衛(wèi)隊(duì)駐守的離島派遣最低限度的部隊(duì)。特別是，與“對抗中國”的防衛(wèi)傾向相對應(yīng)，新防衛(wèi)大綱還對自衛(wèi)隊(duì)武器配置進(jìn)行了調(diào)整，加強(qiáng)了海上自衛(wèi)隊(duì)和航空自衛(wèi)隊(duì)的武器裝備，還提出要增強(qiáng)運(yùn)輸和機(jī)動(dòng)能力。新大綱中有關(guān)防衛(wèi)裝備的列表也體現(xiàn)出了這種想法。新大綱要求將潛艇數(shù)量從目前的16艘增加到22艘，部署作為下一代戰(zhàn)斗機(jī)的FX“新型戰(zhàn)斗機(jī)”，增加裝備有攔截導(dǎo)彈的“宙斯盾”護(hù)衛(wèi)艦。可以說，新大綱“防范”中國的手段花樣層出。

除了以上兩個(gè)突出特點(diǎn)外，新大綱提出積極參加“國際和平合作活動(dòng)”、大幅提升自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力、打造多重安全合作網(wǎng)、加強(qiáng)一體化及戰(zhàn)略性應(yīng)對機(jī)制等方面內(nèi)容也是值得關(guān)注的。

綜上所述，日本新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》實(shí)質(zhì)具有很強(qiáng)的攻擊性，如果說以往的所有大綱以“守”為主，那么新大綱就突出了“攻”?；谌碌摹皠?dòng)態(tài)防衛(wèi)力量”構(gòu)想，今后日本自衛(wèi)隊(duì)將發(fā)展成一支攻守兼?zhèn)洹⒚逼鋵?shí)的軍隊(duì)。還有，新大綱抱著冷戰(zhàn)思維，視中國為“假想敵”，將防衛(wèi)重心轉(zhuǎn)向“西南諸島”，不僅嚴(yán)重有悖中日相互信賴精神，而且勢必?fù)p害這一地區(qū)的和平穩(wěn)定。

（作者系中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、東亞研究中心主任）

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）