■ 李忠斌／文

“9·11”事件后美國公共外交研究的爭論與進(jìn)展

■ 李忠斌／文

自從“公共外交”這一概念提出以來，它便作為國家對(duì)外政策研究的一個(gè)重要方面受到廣泛關(guān)注。冷戰(zhàn)期間，美國公共外交，“作為美國向其他國家宣傳美國生活的一種方式”，發(fā)揮了重要作用。然而，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，公共外交這一傳統(tǒng)角色逐漸失去了意義，并“消沉”一段時(shí)間，直到“9·11”事件之后，公共外交再次成為政界和學(xué)界討論關(guān)注的焦點(diǎn)。

“9·11”事件與美國公共外交的轉(zhuǎn)型

小布什政府上臺(tái)初期對(duì)公共外交較少關(guān)注。然而，“9·11”事件讓美國明白，自身正在面臨一場(chǎng)全球范圍內(nèi)的國家形象危機(jī)。尤其是美國對(duì)伊拉克的軍事行動(dòng)開始后，“反美主義”大大超過了以往。小布什政府開始改變多年來對(duì)公共外交和對(duì)外宣傳事務(wù)的僵化認(rèn)識(shí)，從國家戰(zhàn)略高度重視公共外交。2002年4月24日，負(fù)責(zé)公共外交和公共事務(wù)的副國務(wù)卿夏洛特·比爾斯在眾議院撥款委員會(huì)上做了“為公共外交投資”聽證。他指出，“我們清楚地認(rèn)識(shí)到目前整個(gè)世界對(duì)美國的誤解……我們應(yīng)該改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)世界其他國家民眾而不是其政府的交流，以表明美國政策的方式，特別是中東和南亞的民眾對(duì)美國懷有不滿情緒，他們對(duì)美國的拙劣看法已經(jīng)導(dǎo)致了動(dòng)蕩，是美國和國際安全的威脅。”“美國有必要行動(dòng)起來，告知、教育和說服那些國家的民眾。”此后學(xué)界對(duì)美國公共外交進(jìn)行了深入而全面的研究。這些研究成果關(guān)注領(lǐng)域非常廣泛，但大體上可以分為兩類：關(guān)注公共外交的理論構(gòu)建，或集中于公共外交的實(shí)踐操作。前者主要結(jié)合最近20多年來美國或其他國家及組織的公共外交活動(dòng)來探究其歷史發(fā)展、相關(guān)概念、分析框架和范式，力圖建構(gòu)一種公共外交理論模型；后者則側(cè)重于對(duì)美國等大國的公共外交活動(dòng)進(jìn)行評(píng)析，屬于具體政策分析的范疇。

美國公共外交形式的轉(zhuǎn)變

公共外交的特征之一就是開展形式的多樣性，有針對(duì)性地開展不同形式的公共外交有助于更好地影響外國公眾，促進(jìn)其認(rèn)同本國政策、價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國家利益。杰弗里·柯安和阿梅里·阿森諾爾特將公共外交分為三個(gè)層次：“獨(dú)白”、“對(duì)話”和“合作”?！蔼?dú)白”顧名思義屬于“單向?qū)哟巍钡慕涣?，這在冷戰(zhàn)期間曾作為美國公共外交的一種主要形式；而“對(duì)話”屬于“雙向”或“多向”的交流，1997年美國新聞署正式改變其職能，將“對(duì)話”放在其活動(dòng)中心。前兩種形式也成為不可替代的方式。在公共外交的研究中，“合作”被定義為一種為某個(gè)項(xiàng)目而集體努力的主動(dòng)精神，某些情況下，它比前兩種能更為有效地接近外國民眾。根據(jù)他們分析，“合作”包含了“對(duì)話”，通過國家交換項(xiàng)目和其他合作項(xiàng)目以及所謂的“第二軌道外交”，更容易促進(jìn)公共外交目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而這三種形式的效力取決于外交環(huán)境。根據(jù)他們的理論分析，美國公共外交經(jīng)歷從冷戰(zhàn)期間“獨(dú)白”為主向“對(duì)話”與“合作”轉(zhuǎn)變。

尹善云和伊麗莎白·托斯從現(xiàn)實(shí)主義、國際自由主義的角度從理論上探討了公共外交的演變和內(nèi)涵。[1]現(xiàn)實(shí)主義公共外交基于如下兩個(gè)關(guān)鍵假設(shè)：第一，國家是世界體系中主要的或最重要的行為體；第二，權(quán)力政治和國家安全是最重要的關(guān)注點(diǎn)。第一個(gè)假設(shè)限制了最重要交流者的數(shù)量，并促使現(xiàn)實(shí)主義者將外國公眾視為國家玩弄權(quán)力政治的一種渠道；現(xiàn)實(shí)主義者試圖通過最大化國家權(quán)力來確保安全，公共外交服務(wù)于權(quán)力政治和國家安全。根據(jù)她們分析，二戰(zhàn)后，美國外交政策很大程度受到現(xiàn)實(shí)主義驅(qū)使，美國與外國公民的政策交流成為“贏取世界其他國家向往和好感”的一種宣傳工具。

國際自由主義對(duì)國家安全和利益的定義更為廣泛，將其他行為體（如NGO）也納入到公共外交分析框架中。在自由主義看來，公共外交的作用就是為一國文化（價(jià)值觀）、意識(shí)形態(tài)（政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度）以及政策創(chuàng)造一種吸引力，從而為國家利益創(chuàng)造一種可能的環(huán)境。在自由主義看來，美國的“軟實(shí)力”成為了這種公共外交的最好方式。自由主義更主要關(guān)心“軟實(shí)力”的條件，即在哪種情況下國家資源可以轉(zhuǎn)化為軟實(shí)力。他們認(rèn)為，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國公共外交更加突出了“軟實(shí)力”的吸引力，通過文化交流項(xiàng)目，公共外交得到了極大發(fā)展。

美國公共外交轉(zhuǎn)型的原因

對(duì)于冷戰(zhàn)后尤其是“9·11”事件后，美國公共外交轉(zhuǎn)型原因的研究甚多，這些變化大體上受傳媒技術(shù)、政治領(lǐng)域和國際關(guān)系三種“革命”的影響。艾頓·吉爾博認(rèn)為，傳媒技術(shù)領(lǐng)域的革命產(chǎn)生了兩項(xiàng)創(chuàng)新：互聯(lián)網(wǎng)和全球新聞網(wǎng)絡(luò)（如CNN、BBC），它們深刻地影響著世人的生活，成為世界事務(wù)信息的主要來源，為國家、組織、個(gè)人、非政府組織等提供了大量機(jī)會(huì)來交換信息；政治領(lǐng)域的革命將許多國家由獨(dú)裁轉(zhuǎn)變?yōu)榱嗣裰鲊遥瑥亩垢喙妳⑴c到政治過程中；而國際關(guān)系領(lǐng)域的革命改變了外交政策的目標(biāo)和手段。美國公共外交經(jīng)歷的調(diào)整便是為了適應(yīng)由冷戰(zhàn)結(jié)束和“9·11”塑造的這些新變化，包括信息時(shí)代來臨、極端主義、恐怖主義和核武器擴(kuò)散。[2]

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這種轉(zhuǎn)變是出于反恐戰(zhàn)爭新需求，因此他們從恐怖主義與美國外交政策關(guān)系的角度來探討“9·11”后公共外交的轉(zhuǎn)變，并認(rèn)為這是適應(yīng)“變化世界中新挑戰(zhàn)的需要”?！?·11”事件后，美國國家安全戰(zhàn)略發(fā)生重大調(diào)整，打擊國際恐怖主義、消除其威脅成為美國國家安全的首要關(guān)注。對(duì)美國而言，反恐是一場(chǎng)全面戰(zhàn)爭，更是一場(chǎng)“觀念之戰(zhàn)”，單靠傳統(tǒng)軍事手段難以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，“公共外交”重新成為美國政府外交的重要手段，并重點(diǎn)針對(duì)中東地區(qū)開展了大規(guī)模的公共外交活動(dòng)。

雖然學(xué)界對(duì)于“9·11”事件作為美國公共外交轉(zhuǎn)折點(diǎn)存在基本一致的看法，但對(duì)于這種轉(zhuǎn)變的解釋和實(shí)質(zhì)，現(xiàn)實(shí)主義和國際自由主義卻也持不同觀點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)主義強(qiáng)調(diào)美國轉(zhuǎn)變公共外交形式原因在于為維護(hù)其國家安全利益和霸權(quán)地位，雖然美國公共外交常以宣傳、文化、教育交流等手段加強(qiáng)與他國民眾溝通，但掩蓋不住隱藏在背后的霸權(quán)特性。韋恩·奈爾斯指出，美國公共外交長期以來是以武力為后盾的單邊力量的意識(shí)形態(tài)工具，但是“9·11”之后它變得更具宣傳性和教條主義，以國家安全或反恐為名，主要服務(wù)于美國導(dǎo)向的全球化，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)弱國和潛在對(duì)手的文化、經(jīng)濟(jì)、軍事優(yōu)勢(shì)。[3]相反，自由主義認(rèn)為，美國被世界特別是伊斯蘭世界誤讀了，作為世界民主國家典范，美國政治、經(jīng)濟(jì)和文化都具有強(qiáng)大吸引力，因此美國有義務(wù)通過文化、宣傳等策略來提高自身在阿拉伯世界的形象，讓它們重新正確認(rèn)識(shí)美國。

美國公共外交轉(zhuǎn)型的影響

目前學(xué)界對(duì)于這種轉(zhuǎn)變影響的研究主要集中在三個(gè)方面：美國國家形象；美國“軟實(shí)力”；與前兩點(diǎn)相關(guān)的美國全球霸權(quán)，下面將分別評(píng)述這三個(gè)方面的研究成果。

美國民眾、學(xué)者以及政府官員普遍認(rèn)為冷戰(zhàn)結(jié)束后（特別是“9·11”事件之后）美國遭遇到了前所未有的“形象問題”，“反美主義”便是其中代表。關(guān)于美國公共外交與國家形象的研究主要集中在三個(gè)方面：第一，從理論上分析公共外交塑造國家形象的可行性和途徑；第二，“9·11”之后美國如何利用公共外交手段改善國家形象；第三，美國公共外交手段改善國家形象的成果如何，存在問題的原因有哪些。例如愛德華·沙茨和雷南·萊維恩利用實(shí)驗(yàn)方法對(duì)前蘇聯(lián)加盟共和國（吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦）民眾進(jìn)行研究，檢驗(yàn)了公共外交作為提高美國海外形象手段的有效性。研究發(fā)現(xiàn)，單純關(guān)于美國（如宗教自由、生活美好）的描述塑造地區(qū)民眾對(duì)美良好印象的效果并不顯著，這種“包裝”型的公共外交效果并不是很有效；同時(shí)他們發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)普遍存在著一種惡劣的“布什效應(yīng)”——布什總統(tǒng)任期內(nèi)美國的海外形象降到了低點(diǎn)，換言之，“9·11”事件后美國大力開展的公共外交收效甚微，甚至對(duì)美國國家形象帶來了負(fù)面影響。他們通過研究建議，提高美國形象應(yīng)該在更寬泛的范圍上討論美國生活的更多方面，而不僅僅是單純的證明描述。南?！に怪Z通過回顧近四十年來《美國政治暨社會(huì)科學(xué)研究所年鑒》關(guān)于“美國的海外交流項(xiàng)目”的討論，來評(píng)估開展四種國際交流項(xiàng)目對(duì)美國國家形象的影響。她發(fā)現(xiàn)，冷戰(zhàn)期間開展的人員交流項(xiàng)目對(duì)于美國在與蘇聯(lián)爭奪中贏得戰(zhàn)爭和其他國家的民心起著重要作用。她建議當(dāng)前美國公共外交應(yīng)該借鑒冷戰(zhàn)期間的策略，因?yàn)樵诜纯謶?zhàn)爭背景下，美國國際交流項(xiàng)目和公共外交忽視了人們之間的相互理解，因而效果有限。

“9·11”事件以后，改善和重塑美國在伊斯蘭世界的國家形象成為當(dāng)務(wù)之急，這也成為美國公共外交重新興起的起點(diǎn)。美國一方面調(diào)整其外交政策，另一方面完善公共外交手段。然而，這些措施并沒有使其國家形象有大改善，對(duì)此，中國學(xué)者的研究也紛紛指出其中原因。唐小松、王義桅就指出，美國公共外交似乎并非為挽救“美國形象危機(jī)”在打拼，其真正用意是在“游說”其他國家接受其“霸權(quán)”行徑。[4]所以，在這種情形下，美國通過公共外交手段重塑國家形象必定不能夠成功。

公共外交被視為一種“軟實(shí)力”，也是一種“巧實(shí)力”，約瑟夫·奈認(rèn)為一國軟實(shí)力主要有三種來源：文化、政治觀念和外交政策。他認(rèn)為在信息時(shí)代，冷戰(zhàn)模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的公共外交分析了，當(dāng)前公共外交的分析應(yīng)該包括三個(gè)維度：第一個(gè)維度是日常交流，它包含解釋內(nèi)外政策決策的背景；第二個(gè)維度是戰(zhàn)略交流，它發(fā)展出一套如政治競(jìng)選一樣的簡單主題；第三個(gè)維度是與一些重要個(gè)人通過學(xué)術(shù)、交流項(xiàng)目、研討會(huì)等發(fā)展一種持續(xù)關(guān)系。美國當(dāng)前的公共外交應(yīng)結(jié)合自身硬實(shí)力和軟實(shí)力，進(jìn)而有效創(chuàng)造一種“巧實(shí)力”。美國在冷戰(zhàn)期間基本做到了這一點(diǎn)，但是冷戰(zhàn)后融合硬實(shí)力和軟實(shí)力卻不太成功。美國要想贏得觀念之戰(zhàn)，單靠硬實(shí)力不夠，同時(shí)應(yīng)該借助公共外交這種軟實(shí)力和巧實(shí)力。在這種情況下，公共外交成為連接硬實(shí)力和軟實(shí)力不可或缺的工具，也成為增強(qiáng)美國軟實(shí)力的重要渠道。然而，這些以文化活動(dòng)進(jìn)行的公共外交成效如何，學(xué)界卻存在爭論，對(duì)于它們是否達(dá)到了美國政府試圖重建形象，增進(jìn)對(duì)美了解和吸引力的目標(biāo)存在懷疑。

毫無疑問，公共外交作為美國外交政策的一部分，必然出于其自身戰(zhàn)略考慮。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為唯一超級(jí)大國，如何進(jìn)行霸權(quán)護(hù)持成為美國外交戰(zhàn)略的一個(gè)重點(diǎn)。彼得·萬·韓討論了公共外交在“美國治下的和平”中的作用。他認(rèn)為，公共外交對(duì)重塑美國在伊斯蘭世界的形象發(fā)揮了重要作用，因而有利于緩解這些地區(qū)存在的“反美主義”。事實(shí)上，美國在發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭之后，國家形象嚴(yán)重受損。彼得在另一篇文章中討論了如何通過“品牌化”的公共外交策略來修復(fù)反恐失敗和入侵伊拉克造成的形象下降。同時(shí)，冷戰(zhàn)后快速發(fā)展的全球化對(duì)美國外交政策和全球治理提出了新要求，全球化本身就成為美國公共外交一部分，這對(duì)擁有軍事、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的美國是一種新機(jī)遇。

結(jié) 論

公共外交作為一個(gè)新興學(xué)術(shù)領(lǐng)域正得到越來越廣泛的關(guān)注。美國公共外交活動(dòng)在“9·11”以后有了較大調(diào)整，這種調(diào)整在形式上表現(xiàn)為越來越注重“對(duì)話”（雙向）和“合作”這兩種形式，實(shí)質(zhì)上突出了“反恐”和維護(hù)美國霸權(quán)地位的需要。這種轉(zhuǎn)變一是由于傳播技術(shù)進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)和全球新聞網(wǎng)絡(luò)可以進(jìn)行全方位的宣傳，通過“品牌化”和國際文化交流項(xiàng)目，美國利用公共外交將其硬實(shí)力和軟實(shí)力以及巧實(shí)力聯(lián)系起來；另一個(gè)原因是世界民主化浪潮不斷推進(jìn)，美國公共外交范圍可以不斷拓展，在前蘇聯(lián)加盟共和國地區(qū)，其國家形象也可以通過公共外交活動(dòng)得到一定程度的提升；同時(shí)，“9·11”對(duì)美國的沖擊也使得其對(duì)外政策的直接目標(biāo)發(fā)生變化，打擊恐怖主義成為開展公共外交的一面“旗幟”。這種轉(zhuǎn)變對(duì)美國國家形象、軟實(shí)力和全球霸權(quán)都有比較深刻的影響，但是在影響的程度和性質(zhì)上學(xué)界卻沒有普遍一致的看法。

然而，既有的研究也存在以下問題：第一，理論化基礎(chǔ)不夠。公共外交屬于跨學(xué)科的新興研究領(lǐng)域，理論化程度不足是其基本特征。關(guān)于美國公共外交的既有研究主要還是沿用歷史事件的分析法，不利于理論構(gòu)建。第二，缺乏一套比較成熟的分析方法和框架。這些研究基本上也是沿用了冷戰(zhàn)期間公共外交的分析模式，缺乏社會(huì)科學(xué)研究的基本思維，其分析的概念和變量都很少，在如何整合到國際關(guān)系的研究中還有待進(jìn)步。第三，很多研究都是從傳播學(xué)和新聞學(xué)的角度進(jìn)行的，很多報(bào)告和研究基本上都在重復(fù)同樣的主題、挑戰(zhàn)和原則。第四，公共外交是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的活動(dòng)，但是其行為體卻不僅限于政府。既有的研究卻幾乎只關(guān)注政府和國家行為體，一些群體和重要個(gè)人的活動(dòng)很大程度上被忽視了。這樣，美國冷戰(zhàn)后公共外交的分析就顯得不完整。如何建構(gòu)一種公共外交理論也成為學(xué)界關(guān)注和討論的熱點(diǎn)問題之一，但這需要結(jié)合公共外交的實(shí)踐進(jìn)一步研究。

（作者單位：北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）

[1] Seong-Hun Yun and Elizabeth L. Toth, Future Sociological Public Diplomacy and the Role of Public Relations: Evolution of Public Diplomacy.American Behavioral Scientist, Vol. 53,No.4.2009:pp. 493.503.

[2] Eytan Gilboa.Searching for a Theory of Public Diplomacy.pp.56-57.

[3] Wayne Nelles.American Public Diplomacy as Pseudo-Education: A Problematic National Security and Counter-Terrorism Instrument.International Politics, Vol. 41, No.1, 2004.pp.65-93.

[4] 唐小松、王義桅.試析美國公共外交及其局限.現(xiàn)代國際關(guān)系[J].2003,5:14.