趙 超 徐向舟 李美娟 許士國(guó)

(大連理工大學(xué)水利工程學(xué)院，遼寧大連116024)

城市雨水利用激勵(lì)措施研究

趙 超 徐向舟 李美娟 許士國(guó)

(大連理工大學(xué)水利工程學(xué)院，遼寧大連116024)

城市雨水利用最突出的效益是其生態(tài)、社會(huì)效益，因而通過政府部門出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)措施，有利于城市雨水利用的實(shí)施和推廣。本文綜述了國(guó)內(nèi)外雨水利用激勵(lì)措施方面的研究成果，并以大連市為例，根據(jù)雨水利用的成本和效益分析，提出相應(yīng)的雨水利用激勵(lì)措施，即:以補(bǔ)貼為主，兼顧其它經(jīng)濟(jì)手段;對(duì)于不同組織模式，采用相應(yīng)的激勵(lì)措施。同時(shí)提出:激勵(lì)措施的制定應(yīng)與雨水利用技術(shù)和管理水平相適應(yīng)，并應(yīng)在城市雨水利用開展過程中加強(qiáng)多職能部門之間的合作。研究結(jié)果可為我國(guó)城市雨水利用的實(shí)施推廣提供參考。

城市雨水利用;效益分析;補(bǔ)貼;大連市

由于全球范圍內(nèi)水資源緊缺和暴雨洪水災(zāi)害頻繁，國(guó)內(nèi)外許多國(guó)家開展了不同規(guī)模的城市雨水利用研究。雨水利用最突出的效益是社會(huì)性或公益性效益，只有大范圍地推廣應(yīng)用雨水利用技術(shù)才能最大化地實(shí)現(xiàn)其綜合效益。然而因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)單位所關(guān)注的雨水利用直接經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較小且投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，投資者自身的積極性一般不是很高，所以在推廣應(yīng)用中存在一定的困難［1－2］。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

城市雨水利用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要技術(shù)支持，也需要法律、行政、經(jīng)濟(jì)等配套措施來保障雨水標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的實(shí)行［3］。

1．1 補(bǔ)貼措施

現(xiàn)金補(bǔ)助是政府推廣雨水利用的一種重要激勵(lì)措施。日本是近代最早實(shí)施雨水利用工程的國(guó)家之一。1996年日本東京都墨田區(qū)開始建立墨田區(qū)促進(jìn)雨水利用補(bǔ)助金制度［4］，對(duì)在墨田區(qū)內(nèi)設(shè)置雨水利用儲(chǔ)存裝置的單位和居民實(shí)行補(bǔ)助。補(bǔ)助金制度的有效實(shí)施有效地推動(dòng)了日本的雨水利用。目前，日本對(duì)城市雨水利用雖無硬性規(guī)定，但國(guó)家和地方政府都大力支持和鼓勵(lì)雨水項(xiàng)目，并發(fā)布相關(guān)的資助制度和政策，各縣(相當(dāng)于我國(guó)的省)市的政策不統(tǒng)一，一般是根據(jù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容和規(guī)模，給予一定比例的補(bǔ)助，補(bǔ)助率可達(dá)到總投資的1/3－1/2［5］。

韓國(guó)首爾市廣津區(qū)城市建筑委員會(huì)制定了一項(xiàng)雨水利用激勵(lì)性計(jì)劃，對(duì)安裝雨水收集利用系統(tǒng)的用戶給與一定的支持與鼓勵(lì):業(yè)主可以根據(jù)其所安裝的雨水收集利用系統(tǒng)的不同用途，獲得比原來多5% －20%不等的建筑面積［6］。韓國(guó)Kyoungki省最近也通過了一項(xiàng)法律，規(guī)定各城市可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐挠晁们闆r制定法規(guī)來降低自來水水費(fèi)。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，進(jìn)行雨水收集利用的業(yè)主使用自來水的費(fèi)用為原來的65%［7］。美國(guó)芝加哥市在綠色屋頂計(jì)劃中，對(duì)于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000ft2的開發(fā)商提供“密度獎(jiǎng)金”;居民還可以通過安裝集雨桶、植樹等方法來獲得直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼［8］。

我國(guó)北京現(xiàn)行的關(guān)于雨水利用的政策涵蓋了法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)、宣傳與教育等幾個(gè)方面，且已經(jīng)初步形成框架，北京市已經(jīng)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)手段主要包括補(bǔ)助、罰款和減免制度。在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于雨水利用尚處在發(fā)展初期，采取的激勵(lì)措施主要是發(fā)放補(bǔ)助，其它經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用得很少。在北京，雖然一部分投資規(guī)模較大的雨水利用工程項(xiàng)目可以得到政府30%的財(cái)政資助［9］，但對(duì)于更大規(guī)模的雨水利用工程項(xiàng)目，30%的財(cái)政補(bǔ)助很難得到保證，絕大部分資金為建設(shè)單位自籌，這也在很大程度上制約了城市雨水利用的發(fā)展。

1．2 干預(yù)措施

通過征收雨水排放費(fèi)等方法促使社會(huì)推廣雨水利用的干預(yù)措施已被部分國(guó)家采用。干預(yù)措施具備便于操作、可減少政府投資壓力、易與其它經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段結(jié)合使用等特點(diǎn)。德國(guó)許多城市根據(jù)生態(tài)法、水法、地方行政費(fèi)用管理?xiàng)l例等規(guī)定，制定了各自的雨水排放費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕邓疇顩r、業(yè)主所擁有的不透水面積，計(jì)算出應(yīng)繳納的雨水費(fèi)，由相應(yīng)的行政主管部門收取。征收的資金主要用于雨水利用項(xiàng)目的投資補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)雨水利用項(xiàng)目的建設(shè)。美國(guó)華盛頓特區(qū)的雨水費(fèi)和雨水基金由2000年的雨水許可執(zhí)行法案確定。費(fèi)用結(jié)構(gòu)包括三大成分:一是向居民用戶征收的每季度1．75美元的固定費(fèi)用;二是向商業(yè)用戶和聯(lián)邦、市政機(jī)構(gòu)征收的基于飲用水流量的費(fèi)用，即每單位飲用水水費(fèi)的2%;三是向多單位家庭住宅征收基于飲用水流量的費(fèi)用，即每單位飲用水水費(fèi)的1．4%［8］。這項(xiàng)費(fèi)用對(duì)于基金資金的募集富有成效，但是缺陷在于征收標(biāo)準(zhǔn)固定或者基于飲用水的流量，并不是真正的使用費(fèi)，缺乏和雨水徑流量的直接聯(lián)系。為了更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的作用，雨水排放費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢(shì)是把排放費(fèi)數(shù)額和不透水區(qū)域面積、土地類型等因素聯(lián)系起來，把用戶對(duì)雨水的實(shí)際或潛在影響進(jìn)行量化，對(duì)用戶行為進(jìn)行引導(dǎo)。比如馬里蘭州對(duì)單獨(dú)居民住戶每年征收24美元的固定費(fèi)用，但對(duì)于商業(yè)建筑和復(fù)合民用建筑，就按照實(shí)際的不透水區(qū)域面積進(jìn)行征收［8］。雨水排放費(fèi)的征收有力地促進(jìn)了雨水處置和利用方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)雨水管理理念的貫徹和新技術(shù)的推廣都起到了重要的作用。

我國(guó)傳統(tǒng)的雨水管理政策主要以排放為主，近年來隨著雨水利用事業(yè)的發(fā)展，北京等部分城市出臺(tái)了如雨水利用“三同時(shí)”(即新建項(xiàng)目雨水利用工程與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)使用)、補(bǔ)助、罰款等一系列政策，促進(jìn)了雨水利用項(xiàng)目的建設(shè)，但相對(duì)于技術(shù)發(fā)展而言，政策研究還相對(duì)薄弱，需要提出更加完善的雨水管理政策。李俊奇等［10］以北京城區(qū)為例，建議現(xiàn)階段北京城區(qū)污水排放費(fèi)與雨水排放費(fèi)的單價(jià)比例宜為1:(1～2)。由于各城市的雨水利用情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，因此在具體操作過程中各城市可以根據(jù)自身的實(shí)際情況制定相應(yīng)的雨水排放制度。

2 城市雨水利用激勵(lì)措施建議

2．1 雨水利用成本和效益分析

2．1．1 雨水利用的成本

雨水利用的成本［5］主要包括雨水利用工程的投資和雨水利用工程的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本。雨水利用工程的投資是指用于建造構(gòu)筑物、購(gòu)置設(shè)備等發(fā)生在工程建設(shè)階段的一次性費(fèi)用，一般包括土建工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置及其安裝工程費(fèi)、設(shè)計(jì)咨詢費(fèi)等。可以按照當(dāng)?shù)馗蓬A(yù)算或類似工程進(jìn)行計(jì)算，也可根據(jù)費(fèi)用模型分析計(jì)算。雨水利用工程的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本是指維持工程正常使用所發(fā)生的人工、材料消耗等所需要的費(fèi)用，一般包括動(dòng)力費(fèi)、維護(hù)費(fèi)等幾部分。

2．1．2 雨水利用的效益

雨水利用的效益通常包括經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。在城市地區(qū)，雨水貯蓄多用于衛(wèi)生、消防、備用水源、環(huán)境綠化、地下水補(bǔ)給、景觀用水等方面。本文主要從用戶、政府和環(huán)境等角度來分析大連市雨水利用的效益，具體的各項(xiàng)效益詳見表1。從表1中可以看出:不論是對(duì)于用戶，還是對(duì)于政府和環(huán)境，城市雨水利用都具有顯著的效益;對(duì)于普通用戶，城市雨水利用效益一般表現(xiàn)為直接的經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)于政府和環(huán)境，城市雨水效益則多表現(xiàn)為社會(huì)效益、生態(tài)效益等間接效益。按徑流量占總降水量35%計(jì)算，大連市中心城區(qū)實(shí)施雨水利用工程以后，每年可有效利用的雨水資源將達(dá)到8 500萬(wàn)m3，通過雨水利用設(shè)施每年將獲得9億元左右的綜合效益［11］，其中多表現(xiàn)為社會(huì)效益和生態(tài)效益。

2．1．3 雨水利用的成本－效益分析

成本效益分析常被政策分析家用來評(píng)估一項(xiàng)公共投資是否符合經(jīng)濟(jì)效率的要求，也即從社會(huì)是一個(gè)整體的觀點(diǎn)，來考慮、比較所有與計(jì)劃相關(guān)的成本和效益，最后獲得一個(gè)凈效益最大化的計(jì)劃供政府決策參考。成本效益的定量分析采用壽命期內(nèi)雨水系統(tǒng)的總效益現(xiàn)值(E)和壽命期內(nèi)雨水利用工程的費(fèi)用現(xiàn)值(P)的比值α，稱為“效益系數(shù)”。α＞1．0，表明壽命期雨水利用項(xiàng)目的總效益大于總成本，項(xiàng)目可行;反之，不可行。E和P的計(jì)算公式如下［5］:

式中:P和E的單位均為元;I為雨水利用工程的固定總投資(元);C為雨水利用工程的年運(yùn)行成本(元/年);i為折現(xiàn)率(%)，參照水利部2001年頒布的《雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》中的一般規(guī)定，折現(xiàn)率取7%;n為雨水利用工程的設(shè)計(jì)壽命，此處取30年;B為雨水利用工程的年均總效益(元/年);α為成本效益系數(shù)。

2．2 激勵(lì)措施探討

大連市是我國(guó)最嚴(yán)重的缺水城市之一，人均水資源占有量約為655m3，為全國(guó)人均地表水占有量的1/4。從2003年初開始，大連市就提出要充分利用雨水資源。與此同時(shí)，大連市還采取了財(cái)政撥款、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，對(duì)重點(diǎn)及面上的集雨工程進(jìn)行補(bǔ)助，并且出臺(tái)了一些優(yōu)惠激勵(lì)政策，吸引并鼓勵(lì)外商、企業(yè)及個(gè)人投資建設(shè)城鄉(xiāng)集雨工程。在一系列政策的支持下，大連市雨水利用取得了較快的發(fā)展，但是已有的一些雨水激勵(lì)措施內(nèi)容不夠具體而且操作性不強(qiáng)，具體表現(xiàn)在投資渠道整體單一、建后運(yùn)營(yíng)費(fèi)用無來源、價(jià)格和稅收體系空缺等方面，需要進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。嚴(yán)格細(xì)致的獎(jiǎng)懲制度和技術(shù)規(guī)范加上配套的資助措施是城市雨水利用快速普及的關(guān)鍵，而過分地強(qiáng)調(diào)政府補(bǔ)助又會(huì)導(dǎo)致投資依賴心理加重。鑒于此，本文針對(duì)大連市雨水利用激勵(lì)措施提出了如下幾點(diǎn)建議。

2．2．1 以補(bǔ)貼為主，兼顧其它經(jīng)濟(jì)手段

目前，大連市的雨水利用還處于發(fā)展初期，政府激勵(lì)措施還不夠完善。從整個(gè)雨水利用的基本建設(shè)成本，以及以后的雨水處理成本來看，很有可能雨水利用的價(jià)格要高于自來水的價(jià)格，這樣在經(jīng)濟(jì)上就沒有什么優(yōu)越性來鼓勵(lì)人們使用。在這個(gè)階段政府相關(guān)部門宜以補(bǔ)貼為主，一方面可以提高開發(fā)商開展雨水利用設(shè)施建設(shè)的積極性;另一方面能夠解決雨水設(shè)施建成后，運(yùn)行費(fèi)用來源渠道少的困難，維護(hù)其正常運(yùn)行，促進(jìn)雨水利用設(shè)施的高效利用。補(bǔ)貼制度的制定可綜合考慮如下幾個(gè)因素。①雨水利用的成本和效益。建議分別從用戶、政府和環(huán)境角度對(duì)雨水利用的成本效益進(jìn)行定量分析，當(dāng)成本效益系數(shù)α＞1．0時(shí)，這樣做既可以讓用戶在利益驅(qū)動(dòng)下自籌資金建設(shè)集雨利用系統(tǒng)減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能夠?yàn)檎嚓P(guān)部門制定雨水利用政策提供決策依據(jù)。②大連市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。補(bǔ)貼制度的制定應(yīng)參照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和物價(jià)水平，補(bǔ)貼幅度過大或偏小都將不利于雨水利用的長(zhǎng)期開展。③雨水利用的規(guī)模。根據(jù)雨水利用設(shè)施的規(guī)模結(jié)合實(shí)際觀測(cè)的回用雨水量進(jìn)行補(bǔ)貼，需要考慮綠地下滲面積、透水路面、廣場(chǎng)面積、蓄水池的容積、每年實(shí)際的收集雨量等因素。④資金來源。為確保雨水利用補(bǔ)貼有穩(wěn)定的資金來源，可參考德國(guó)的做法，對(duì)雨水利用項(xiàng)目惠及區(qū)域內(nèi)的居民或單位收取雨水利用費(fèi)，結(jié)合政府資金補(bǔ)貼給雨水利用建設(shè)管理單位。

表1 城市雨水利用效益

與此同時(shí)，還應(yīng)兼顧其它經(jīng)濟(jì)手段:①對(duì)大連市雨水排放費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)力度和公眾的承受能力進(jìn)行全面調(diào)查，制定出切實(shí)可行的雨水排放制度;②拓寬融資渠道，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金和外資投向城市雨水利用項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，快速推動(dòng)大連市雨水利用產(chǎn)業(yè)化;③對(duì)開展城市雨水利用的工程提供低息或無息貸款，對(duì)按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雨水利用工程并保證正常運(yùn)行的單位，可按適當(dāng)?shù)谋壤龑?duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼;④在整個(gè)雨水交易過程中，都以小區(qū)物業(yè)管理部門為交易主體，充分利用價(jià)值的杠桿作用，制定合理的雨水利用價(jià)格，促進(jìn)大連市雨水交易市場(chǎng)的形成。

2．2．2 對(duì)于不同組織模式，采用相應(yīng)的激勵(lì)措施

根據(jù)大連市實(shí)際情況，可根據(jù)雨水利用工程的承擔(dān)者，將該項(xiàng)目分成不同的組織模式，并針對(duì)不同的模式，采取相應(yīng)的激勵(lì)措施。如對(duì)于公共綠地和道路、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)雨水滲透利用模式，政府應(yīng)加大投資建立城市雨水利用示范區(qū)，以實(shí)例的方式引領(lǐng)和推動(dòng)城市雨水利用的全面開展;對(duì)于居民小區(qū)、民營(yíng)企業(yè)單位等承擔(dān)的雨水利用設(shè)施，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼;而對(duì)于政府機(jī)關(guān)、學(xué)校等公共團(tuán)體的雨水利用裝置，除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼之外，政府還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的硬性政策要求其進(jìn)行雨水利用。雨水利用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)該項(xiàng)目的成本－效益綜合評(píng)價(jià)，由可定量計(jì)算的生態(tài)、社會(huì)效益作為政府補(bǔ)貼金額主要計(jì)算依據(jù)。

2．2．3 加強(qiáng)多職能部門之間的協(xié)作

城市雨水利用從表面上看屬于水務(wù)的開發(fā)與管理范疇，實(shí)際卻涉及氣象、地質(zhì)、城建、環(huán)保、園林等領(lǐng)域，具體實(shí)施時(shí)要與城市建設(shè)、市政管理、節(jié)水、建筑設(shè)計(jì)、環(huán)境和園林等部門合作。目前大連市中心城區(qū)的雨水利用還處于示范工程階段，大連市應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)建立各職能部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既要明確各自的職責(zé)，又要加強(qiáng)各部門間的信息溝通，促進(jìn)雨水利用的有效開展。

2．2．4 激勵(lì)措施的制定應(yīng)與雨水利用技術(shù)和管理的水平相適應(yīng)

雨水利用在國(guó)際上也是近20年才發(fā)展起來的新生事物，其制度、技術(shù)和管理上都存在著很多的不足。在理論研究方面要充分利用大連市高校集中，人力、技術(shù)資源雄厚的特點(diǎn)，發(fā)揮地方和高校兩個(gè)積極性，蓄積大連市雨水利用的技術(shù)力量。同時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)城市排水體系的特點(diǎn)，增加相應(yīng)稅收，完善稅收體系。通過稅收管理建立雨水利用的財(cái)政資金體系，保障雨水利用的發(fā)展。實(shí)踐證明，只有將技術(shù)創(chuàng)新、制度變革、科學(xué)管理有機(jī)結(jié)合起來，大連市才能夠有效地推廣城市雨水利用，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。

3 結(jié)論

(1)城市雨水利用最突出的效益是其生態(tài)、社會(huì)效益，應(yīng)充分考慮雨水利用的成本和綜合效益，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及雨水利用的規(guī)模，制定出科學(xué)、合理的補(bǔ)貼制度。

(2)我國(guó)城市雨水利用普遍還處于發(fā)展初期，政府激勵(lì)措施宜以補(bǔ)貼為主，兼顧其它經(jīng)濟(jì)手段。此外，對(duì)于不同的雨水利用組織模式，政府管理部門應(yīng)采取相應(yīng)的激勵(lì)措施。

(3)城市雨水利用是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在城市雨水利用開展過程中應(yīng)加強(qiáng)多職能部門之間的合作，將技術(shù)創(chuàng)新、制度變革、科學(xué)管理有機(jī)結(jié)合起來，從根本上推動(dòng)城市雨水利用的發(fā)展。

(編輯:王愛萍)

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Suggested Policy for Encouraging Urban Rainwater Utilization

ZHAO Chao XU Xiang-zhou LI Mei-juan XU Shi-guo
(School of Hydraulic Engineering，Dalian University of Technology，Dalian Liaoning 116024，China)

Establishment of rules and regulations with incentive programs can effectively promote urban rainwater utilization(URU)，for most prominent benefits of URU are ecological or social benefits．This study reviews the past and current incentive measures of URU in China and abroad，and then presents the appropriate encouraging programs based on the cost-benefit assessment of URU as a case study in Dalian City．The suggestions are shown as follows:① to take subsidy as the main economic initiative;and②to adopt the corresponding encouraging programs according to different rainwater utilization modes．Simultaneously，the incentive measures should be adapted to the techniques and management of rainwater utilization and the cooperation of different governmental departments should be strengthened in URU．The research results may provide scientific references for URU in other cities．

URU;benefit analysis;subsidy;Dalian city

TV213．4

A

1002－2104(2011)03專－0408－04

2011-01-18

趙超，碩士生，主要研究方向?yàn)樗帘３帧?/p>

徐向舟，博士，副教授，主要研究方向?yàn)樗帘３?、水環(huán)境治理等。

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金資助(編號(hào):DUT10RW314);教育部科學(xué)技術(shù)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào):108035);水利部黃河泥沙重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放課題基金(編號(hào):2009002)。