龔志祥,田孟清

(1.中南民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430074))

自1947年5月1日我國第一個(gè)民族自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)成立至今，民族區(qū)域自治作為解決民族問題的一項(xiàng)基本政治制度，在我國經(jīng)歷了60多年從嘗試到正式確立、從政策到制度、法律的不平凡歷程。在民族區(qū)域自治實(shí)施的過程中，黨和國家始終一貫地重視它與不斷變化的國情及少數(shù)民族“民情”、區(qū)情的適應(yīng)，多次對(duì)其加以補(bǔ)充、修改，使其在維護(hù)國家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的平等權(quán)利、推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用，“取得了相當(dāng)?shù)某删汀５S著我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的日益深化，毋庸諱言，民族區(qū)域自治制度在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都已在一定程度上與我國當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了一定的距離。其中核心的問題是，民族區(qū)域自治制度自在我國政治體制中正式建立以來，一直是一種在中央集權(quán)制度下缺乏有效運(yùn)行機(jī)制的制度安排?！盵1]1984年頒布的、作為實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《民族區(qū)域自治法》雖經(jīng)2001年全國人大常委會(huì)修改，仍有許多不完善之處。因此，修改《民族區(qū)域自治法》，完善民族區(qū)域自治制度，對(duì)于維護(hù)國家的統(tǒng)一與穩(wěn)定，使少數(shù)民族當(dāng)家作主的平等權(quán)利落到實(shí)處，增強(qiáng)民族區(qū)域自治的生命力，使這一重要政治制度切實(shí)得到遵守，理順并正確處理中央與民族自治地方的關(guān)系，具有重要意義。

《民族區(qū)域自治法》序言明確提出：要“繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定》(中發(fā)[2005]10號(hào))也指出，“在新的歷史條件下，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，是黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民建設(shè)中國特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保證”。胡錦濤總書記在中央民族工作會(huì)議上的講話中也強(qiáng)調(diào)指出，“民族區(qū)域自治制度，是我國的一項(xiàng)基本政治制度，是發(fā)展社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容”，要“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”；全國政協(xié)主席賈慶林在貫徹落實(shí)中央民族工作會(huì)議精神經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，“新世紀(jì)新階段，要完成全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史任務(wù)，應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國際局勢(shì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，就必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。”這些論斷說明，民族區(qū)域自治制度還存在不完善之處。而制度的不完善，必然影響其實(shí)施，降低其法律效力。堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，完善是前提，不完善就難以很好地堅(jiān)持、執(zhí)行。所以，指出現(xiàn)行民族區(qū)域自治制度(民族區(qū)域自治法)存在的問題與不足，提出修改、補(bǔ)充的意見、建議，對(duì)于促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，樹立其權(quán)威，是非常必要的。

一、民族區(qū)域自治制度尚待完善之處

(一)自治地方形式單一，包容性(兼容性)較差，不適應(yīng)民族地區(qū)情況的變化，尤其是城市化發(fā)展的形勢(shì)。《自治法》第二條規(guī)定，“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”，按此規(guī)定，只要是少數(shù)民族聚居區(qū)，不管是農(nóng)村、牧區(qū)，還是城市，原則上都可以建立自治地方。由于長期以來，我國少數(shù)民族絕大部分居住分布在邊遠(yuǎn)的農(nóng)村或牧區(qū)，所以在現(xiàn)有的行政區(qū)劃框架內(nèi)，推行民族區(qū)域自治不會(huì)遇到什么障礙，現(xiàn)行行政體制(省、市、自治區(qū)——地、市、州——縣、市、自治縣)能夠滿足民族區(qū)域自治的要求。但隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，越來越多的原居住于農(nóng)村或牧區(qū)的少數(shù)民族人口涌入城市，形成聚居區(qū)，這是一個(gè)必然趨勢(shì)，在沿海和內(nèi)地一些大中城市，已形成多個(gè)規(guī)模不等的少數(shù)民族聚居區(qū)，那么，這些城市少數(shù)民族聚居區(qū)的自治權(quán)如何保障，他們的自治要求怎樣才能得到滿足？顯然，這是一個(gè)新問題，因?yàn)榘醋灾畏ǎ懊褡遄灾蔚胤椒譃樽灾螀^(qū)、自治州、自治縣”。但城市少數(shù)民族聚居區(qū)如果實(shí)行自治，既不能叫“××(什么)自治區(qū)、自治州”，也不可能叫“××(什么)自治縣”，那該叫什么呢？從自治法中無法找到答案。這樣一來，在現(xiàn)行法律框架下，城市少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)際上無法建立自治地方，行使自治權(quán)?，F(xiàn)行自治法有關(guān)民族自治地方名稱的規(guī)定，實(shí)際上只適用于農(nóng)村(牧區(qū))，不適用于城市。這是一個(gè)空白、缺陷。

現(xiàn)實(shí)已對(duì)自治法提出了挑戰(zhàn)。查閱《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(cè)(2006)》發(fā)現(xiàn)，在河南、內(nèi)蒙古、黑龍江三省區(qū)，有5個(gè)民族區(qū)，如包頭市回民區(qū)和洛陽市瀍河回族區(qū)，分別設(shè)立于1956年、1957年，有近半個(gè)世紀(jì)的歷史；“民族區(qū)”的行政地位，不管是在自治法中，還是在其他法規(guī)中，都無法找到相關(guān)明確規(guī)定。那么，它的設(shè)置依據(jù)是什么？“民族區(qū)”與一般普通的市轄區(qū)有何區(qū)別？不僅如此，齊齊哈爾梅里斯達(dá)斡爾族區(qū)還在1998年制定了《梅里斯達(dá)斡爾族區(qū)條例》。根據(jù)民族區(qū)域自治法，只有自治地方才有制定自治條例和單行條例的權(quán)力，那么梅里斯達(dá)斡爾族區(qū)是不是自治地方？它的條例是不是自治條例？這些都亟待法律做出澄清。可見，現(xiàn)行法律、制度對(duì)城市少數(shù)民族聚居區(qū)地位、少數(shù)民族權(quán)利的規(guī)定，存在許多漏洞，這種狀況的存在，彰顯了法制的滯后。

五個(gè)民族區(qū)基本情況

現(xiàn)有的自治地方行政區(qū)劃架構(gòu)(自治區(qū)——自治州——自治縣)不僅忽視了城市少數(shù)民族包括自治在內(nèi)的多項(xiàng)權(quán)利，而且客觀上制約了部分已建立的自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在全國333個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃單位中，除了30個(gè)自治州、3個(gè)盟外，僅剩下17個(gè)地區(qū)(西藏6個(gè)，新疆7個(gè))，地、州、盟共50個(gè)，地級(jí)市已占地級(jí)行政區(qū)劃單位的85%，其中大部分由地區(qū)改設(shè)而成。云南省共有16個(gè)地、市、州，與8個(gè)自治州經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平相當(dāng)(有的比州還低)的地區(qū)，現(xiàn)已全部改為市，而自治州由于自治與設(shè)市不可兼得，只能眼睜睜地看著別人改市，自己因不便放棄自治而只好作罷。吉林、湖北、湖南、四川、甘肅等省的地級(jí)行政單位，除自治州外，原來所有的地區(qū)都已改為市。在全國2007個(gè)縣級(jí)行政單位(不含市轄區(qū))中，市(374個(gè))已占18.6%；縣改市越來越多，市占縣級(jí)行政單位的比例越來越大。地改市、縣改市是我國地、縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是適應(yīng)工業(yè)化、城市化發(fā)展的重要舉措。然而由于民族自治地方?jīng)]有地、縣級(jí)“自治市”這一設(shè)置，使得部分從經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平來說，具備(符合)改市條件(要求)(工業(yè)化、城市化程度較高)的自治州、自治縣不能改為市。像吉林延邊、云南大理、楚雄、紅河、新疆伊犁、巴音郭楞、青海海西等自治州，雖已基本滿足設(shè)立市的條件，但因與自治存在沖突(無法兼顧)，不得不為保留自治地方地位而放棄改市。

如自治地方非設(shè)市不可，則只能選擇放棄自治，撤銷自治地方。截止目前，全國已先后有7個(gè)自治地方，因“魚與熊撐不可兼得”(不能在保留自治的前提下設(shè)市)，為順應(yīng)工業(yè)化、城市化潮流，不得不撤銷州、縣而設(shè)市。今后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)有更多的自治州、自治縣面臨到底是繼續(xù)維持自治地方現(xiàn)狀不變，還是撤銷州、縣，設(shè)立市的艱難抉擇。

部分自治州、自治縣為改市而撤銷州、縣的問題應(yīng)引起有關(guān)部門重視，也值得深思。

民族自治地方撤自治州、自治縣設(shè)立市(區(qū))情況

(二)自治地方人大常委會(huì)的人員組成，沒有充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治“充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利”(見自治法序言)的精神。民族區(qū)域自治法“民族自治地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任”，這一規(guī)定值得商榷。人民代表大會(huì)既然是自治機(jī)關(guān)，常委會(huì)作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，常委會(huì)主任不由自治民族公民擔(dān)任，于情于理都說不過去。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為權(quán)利的象征，人大常委會(huì)主任作為人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人和代表自治民族行使當(dāng)家作主權(quán)利的代表，自治地方人大常委會(huì)主任不由自治民族公民擔(dān)任，而由非自治民族公民擔(dān)任，而自治民族的公民只擔(dān)任副主任，怎樣體現(xiàn)當(dāng)家作主和自治！自治不成了某種程度的“他治”嗎！怎能保證人大及其常委會(huì)通過的條例、有關(guān)決議、決定充分體現(xiàn)自治民族的意志、意愿！

按照上述規(guī)定，自治民族公民既可能(非必然)擔(dān)任人大常委會(huì)主任，也可能擔(dān)任副主任；而不是非擔(dān)任主任不可，即使是只擔(dān)任副主任，不擔(dān)任主任，也符合法律規(guī)定；那么，現(xiàn)實(shí)情況又如何呢？據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在筆者所調(diào)查的全國106個(gè)自治地方中，實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任人大常委會(huì)主任的只有62個(gè)，占58.5%，擔(dān)任副主任的44個(gè)，占41.5%，非自治民族公民擔(dān)任主任的44個(gè)，占自治地方總數(shù)的41.5%。云南是全國自治地方數(shù)量最多的省份，在其8個(gè)自治州、29個(gè)自治縣中，19個(gè)州、縣的人大常委會(huì)主任為實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民，14個(gè)州、縣的人大常委會(huì)主任為非自治民族公民，兩者分別占57.6%、42.4%(石林、西盟等4個(gè)自治縣筆者調(diào)查時(shí)人大主任暫缺)。

事實(shí)上，目前，相當(dāng)一部分自治地方的人大常委會(huì)主任沒有由自治民族的公民擔(dān)任，而是由非自治民族的公民擔(dān)任，自治民族的公民擔(dān)任人大常委會(huì)主任的權(quán)利(可能性)很難保障。因?yàn)楦鶕?jù)黨管干部的原則，為了加強(qiáng)黨(委)對(duì)干部(任命)工作的領(lǐng)導(dǎo)(任免權(quán)在人大)，很多地方基本形成了黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的“定式”(格局)，而民族自治地方的黨委書記又絕大多數(shù)不是少數(shù)(自治)民族公民；這樣一來，自治地方人大常委會(huì)主任職務(wù)由自治民族公民擔(dān)任的理論上的可能性越來越小。以五大自治區(qū)為例，除了西藏、新疆外，其余三個(gè)自治區(qū)的人大常委會(huì)主任都是漢族公民(常委書記兼)。在筆者所調(diào)查的23個(gè)自治州中，自治民族公民擔(dān)任人大常委會(huì)主任的只有13個(gè)，占56.5%，10個(gè)為其他民族公民；6個(gè)自治州的人大常委會(huì)主任由黨委書記或副書記兼任，占26%。

(三)自治地方干部配備不夠合理，不利于少數(shù)民族干部隊(duì)伍茁壯成長。實(shí)行民族區(qū)域自治，關(guān)鍵是要有一支高素質(zhì)的民族干部隊(duì)伍。盡管有關(guān)部門對(duì)培養(yǎng)少數(shù)民族干部十分重視，也采取了一系列措施，如選派民族干部到各級(jí)黨校、高等院校進(jìn)修學(xué)習(xí)，到中央國家機(jī)關(guān)和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市掛職鍛煉等，但民族干部整體的能力、水平仍不能很好地適應(yīng)自治地方政治經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的需要，層次結(jié)構(gòu)不合理；例如，廣西少數(shù)民族人口約占總?cè)丝诘?0%，但地(廳)級(jí)、縣(處)級(jí)少數(shù)民族干部分別只占總數(shù)的28%、33%，明顯低于人口比例[2]。民族干部層次結(jié)構(gòu)不合理的重要原因之一是民族區(qū)域自治法對(duì)民族自治地方民族干部配備的規(guī)定過于籠統(tǒng)，很不具體，操作性不強(qiáng)。關(guān)于民族干部的配備、使用，自治法只是說，“必須大量培養(yǎng)少數(shù)民族干部”，除自治地方人大主任或副主任和政府“一把手”(自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長)由自治民族公民擔(dān)任外，自治地方政府的“其他組成人員，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”，“自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”(第十八條)；至于“合理配備”的標(biāo)準(zhǔn)是什么(怎樣才算“合理配備”)？如何“合理配備”？沒有作進(jìn)一步的說明，導(dǎo)致“普遍而大量培養(yǎng)少數(shù)民族干部”的政策難以落到實(shí)處，是否“合理配備”了，也難以判斷。

民族干部隊(duì)伍總量偏少，結(jié)構(gòu)不合理(重要、核心部門、關(guān)鍵崗位正職少)的另一重要原因是，民族區(qū)域自治法對(duì)自治地方所屬(下轄)區(qū)域的干部民族結(jié)構(gòu)未作規(guī)定(要求)。根據(jù)自治法，“民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣”?！懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜C(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府”。自治區(qū)下屬的地、市及其縣、市以及自治州下屬的縣、市和自治縣下屬的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，不是自治地方，其人大和政府也不是自治機(jī)關(guān)，所以對(duì)其干部隊(duì)伍，不一定非要民族化不可。雖然如此，但作為自治地方整體的一部分，其干部隊(duì)伍的民族構(gòu)成應(yīng)參照上級(jí)機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。民族自治地方干部民族化應(yīng)作為一項(xiàng)整體性要求，不能僅限于自治地方自治機(jī)關(guān)本級(jí)，還應(yīng)包括其所屬的下級(jí)，貫穿于整個(gè)干部隊(duì)伍。具體來說，自治區(qū)所屬的地、市及地、市所屬的縣、市，乃至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，自治州所屬的縣、市及縣、市所屬的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，自治縣所屬的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，不僅其權(quán)力和行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)大部分由自治民族公民擔(dān)任，而且各職能部門也應(yīng)盡量配備民族干部。只有這樣，民族干部隊(duì)伍才能形成由各梯次干部組成的體系(一條龍)，后備充足，依次遞進(jìn)，而不是僅限在人大、政府及個(gè)別職能部門由少量民族干部擔(dān)任。

(四)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)“虛置”、“軟弱”，自治民族當(dāng)家作主的權(quán)利難以體現(xiàn)、保障。從自治權(quán)的范圍及“含金量”來看，我國的民族區(qū)域自治是一種民族地方的“低度自治”，自治地方的自治權(quán)很小。

自治法雖然列了專章確認(rèn)自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，從數(shù)量上看，有27條之多，但大部分是虛的、空的(至少有13條)，根本不是什么“自治權(quán)”，因?yàn)橛行└静皇鞘裁础皺?quán)利”，有的即使是權(quán)利，也不是自治機(jī)關(guān)所獨(dú)有的，非自治的一般地方國家機(jī)關(guān)也有這些權(quán)利，所以，作用、意義不大；如第二十五條、二十六條，第二十九條、三十條，第四十條至四十五條等，都是一般地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)利；自治機(jī)關(guān)真正的、實(shí)實(shí)在在的權(quán)利只有12條。

再者，自治機(jī)關(guān)僅有的幾項(xiàng)“實(shí)權(quán)”，也部分停留在法律上，有些權(quán)利因沒有行使的能力(物質(zhì)基礎(chǔ))而“虛置”。自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的一個(gè)突出特點(diǎn)是“軟弱”，無硬性尺度，彈性、伸縮性很大，執(zhí)行、實(shí)施起來很困難。《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的若干規(guī)定》也沒有從根本上解決自治權(quán)具體細(xì)化問題(問題的關(guān)鍵在于自治機(jī)關(guān)如真正行使自治權(quán)，必然涉及相關(guān)部門的權(quán)力、利益讓渡、調(diào)整?！叭鮿?shì)”的自治機(jī)關(guān)很難從強(qiáng)力部門爭取到這些權(quán)利)。

(五)自治地方人民法院和人民檢察院人員構(gòu)成(尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員構(gòu)成)不合理，難以充分體現(xiàn)自治民族當(dāng)家作主的精神。對(duì)于自治地方人民法院和人民檢察院的人員結(jié)構(gòu)，自治法只是籠統(tǒng)規(guī)定，“人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的人員?！边@是很不夠的。人民法院和檢察院雖不是自治機(jī)關(guān)，但作為審判和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是自治地方整體權(quán)力不可分割的重要組成部分，自治地方的人民法院和人民檢察院應(yīng)有自治民族公民擔(dān)任副院長、副檢察長以上職務(wù)，中層崗位也應(yīng)盡量配備自治民族人員；自治法對(duì)此應(yīng)加以明確，以體現(xiàn)自治權(quán)的完整性、全面性。

二、完善民族區(qū)域自治制度的幾點(diǎn)建議

(一)修改憲法第三十條和自治法第二條，增加設(shè)立地級(jí)和縣級(jí)“自治市”(分別對(duì)應(yīng)于自治州和自治縣)，適應(yīng)城市化發(fā)展，此乃當(dāng)務(wù)之急。增設(shè)“自治市”，不僅是對(duì)城市聚居區(qū)少數(shù)民族自治的權(quán)利的認(rèn)可和尊重，而且能滿足現(xiàn)有少數(shù)民族自治州、自治縣改市的愿望，對(duì)于鞏固和發(fā)展民族區(qū)域自治制度，確保民族自治地方(規(guī)模、數(shù)量)的穩(wěn)定，具有重要意義。允許設(shè)立“自治市”對(duì)自治州、自治縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有重大作用(可以有力地促進(jìn)民族地區(qū)工業(yè)化、城市化)。

設(shè)立“自治市”，使自治地方形式多樣化，是適應(yīng)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)要求，增強(qiáng)民族區(qū)域自治制度適應(yīng)性的必要舉措。城鎮(zhèn)化是民族地區(qū)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。作為民族地區(qū)上層建筑的政權(quán)形式，應(yīng)積極主動(dòng)地反映、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化。目前，民族自治地方“自治區(qū)、自治州、自治縣”這種單一呆板的政權(quán)形式，不僅導(dǎo)致城市少數(shù)民族聚居區(qū)自治的愿望無法實(shí)現(xiàn)，而且已成為阻礙自治州、自治縣城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，使部分已達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的州、縣面臨“市與自治不可兼得”、必須舍其一，在自治與市之間抉擇的兩難困境。如果越來越多的自治州、自治縣選擇撤銷州、縣而設(shè)市，導(dǎo)致自治地方的數(shù)量減少，必將給民族區(qū)域自治帶來不良政治影響。自治不能成發(fā)展(設(shè)市)的障礙，民族區(qū)域自治絕不能因形式單一而降低其生命力，應(yīng)本著與時(shí)俱進(jìn)的精神，豐富自治地方形式，增設(shè)“自治市”，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供恰當(dāng)?shù)慕M織形式，創(chuàng)造良好的區(qū)域行政體制環(huán)境。

以前推行民族區(qū)域自治，著眼點(diǎn)主要放在農(nóng)村牧區(qū)，這在90年代以前少數(shù)民族聚居區(qū)基本上集中在農(nóng)村牧區(qū)，而且民族地區(qū)工業(yè)化、城市化程度很低，工業(yè)化、城市化還沒有提上議事日程的時(shí)期，無疑是正確的、符合實(shí)際的。但現(xiàn)今我國的民族分布和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r已發(fā)生較大變化，城市少數(shù)民族人口越來越多，且逐漸形成大小不等的聚居區(qū)；同時(shí)，現(xiàn)有部分自治州、自治縣工業(yè)化、城市化水平也有了較大提高，且這一趨勢(shì)越來越明顯。在此情況下，原有的自治地方形式，如不作更改、補(bǔ)充，已很難適應(yīng)變化了的新情況；只有不斷創(chuàng)新，設(shè)立“自治市”，才能順應(yīng)工業(yè)化、城市化潮流，提高民族區(qū)域自治的活力、生命力，使其永葆青春。設(shè)立“自治市”是消除單一的自治地方形式對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的不利影響，使民族地區(qū)自治與發(fā)展(設(shè)市)有機(jī)結(jié)合，最大限度地發(fā)揮民族區(qū)域自治的優(yōu)越性，既從制度上保障民族地方的自治權(quán)，又從體制上促進(jìn)民族地區(qū)快速發(fā)展的唯一正確選擇。

目前，除新疆、西藏等少數(shù)幾個(gè)省區(qū)因地廣人稀、城市化程度較低而在牧區(qū)、林區(qū)保留部分“地區(qū)”建制外，其他省區(qū)絕大部分“地區(qū)”都已改為市，實(shí)行市管縣體制，以推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。而30個(gè)自治州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不比所在省區(qū)的其他“地區(qū)”低、差，但在現(xiàn)行法律、政策框架下，卻受“自治”的束縛、制約，只能“二選一”：要么保持“自治地方”地位、性質(zhì)不變，但不能改市；要么先撤銷自治州，后設(shè)立市，那樣就失去了自治地方地位；這種二難選擇，使自治州、自治縣陷入了困境，他們必須在市與自治之間艱難地做出選擇。以犧牲自治為代價(jià)，換取設(shè)市的權(quán)利，這對(duì)自治地方極不公平。不能設(shè)市，又將嚴(yán)重阻礙自治地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了追求自治地方工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大利益，不排除部分自治州、自治縣放棄自治而改市的可能，撤銷州、縣設(shè)立市的地方多了，將對(duì)民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生消極政治影響。

既然自治法規(guī)定，“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”，那么如果某個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市少數(shù)民族聚居區(qū)(市或市轄區(qū))提出建立自治地方的申請(qǐng)(他完全有這個(gè)權(quán)利)，作為上級(jí)政府和主管部門，該如何答復(fù)、處理？如湖南張家界市，原本為湘西土家族苗族自治州的一部分(大庸、桑植兩縣市)，1988年從湘西州分離出來后，與慈利縣(也是少數(shù)民族地區(qū))一起組建大庸市(1994年改為張家界市)，以土家族為主體的少數(shù)民族人口115萬，占總?cè)丝诘?2%；從少數(shù)民族人口比例和以前就是自治地方轄區(qū)范圍這一情況來說，應(yīng)可以申請(qǐng)建立自治地方，但現(xiàn)實(shí)情況(自治區(qū)、自治州、自治縣的建制規(guī)定)卻不允許；因?yàn)樵诂F(xiàn)行自治地方設(shè)置中，沒有相應(yīng)的適合于它自治的形式(行政區(qū)劃單位)，相關(guān)法律也根本沒有考慮到城市少數(shù)民族聚居區(qū)自治的問題(要求)。再如重慶黔江區(qū)，原來就是自治縣(1984年11月成立黔江土家族苗族自治縣)，2000年6月撤縣設(shè)區(qū)，失去自治地位；如果現(xiàn)在想恢復(fù)自治地方地位，不可能再回到自治縣去，該怎么辦？很顯然，不可能讓要求自治的某個(gè)市、區(qū)改為自治州或自治縣，只能修改自治法及相關(guān)法律，增設(shè)“自治市”這一民族地方形式，以容納、覆蓋更多的少數(shù)民族聚居區(qū)。

除了增設(shè)“自治市”外，在城鎮(zhèn)少數(shù)民族聚居區(qū)，應(yīng)規(guī)定可以設(shè)立“民族區(qū)”、“民族鎮(zhèn)”、“民族街”，作為民族區(qū)域自治在城市的補(bǔ)充形式。

另一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題是前述5個(gè)城市民族區(qū)(縣級(jí))如何處理。既不能簡單地取消(撤銷)，否則，會(huì)產(chǎn)生一系列問題；也不能簡單認(rèn)可，否則可能造成與“自治區(qū)”的混淆。民族區(qū)域自治法應(yīng)允許“民族區(qū)”作為區(qū)域自治在城市的補(bǔ)充形式，類似于農(nóng)村的民族鄉(xiāng)(縣級(jí)自治地方以下的補(bǔ)充形式)。但“民族區(qū)”應(yīng)與“自治區(qū)”嚴(yán)格區(qū)分開來，“民族區(qū)”的性質(zhì)、地位必須明確；它也可作為縣級(jí)自治地方，如果是這樣，就不能使用“××(地方)××(民族)自治區(qū)”的名稱，只能稱作“××(地方)××(民族)區(qū)”，并賦予自治地方的一些權(quán)利?！懊褡鍏^(qū)”到底是否應(yīng)該作為民族自治地方的一種新形式，加以肯定，可以討論，廣泛征求意見，以最終確定；但它不應(yīng)是一個(gè)法律盲點(diǎn)。

至于民族鎮(zhèn)，既然我國農(nóng)村一般基層政權(quán)都有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之分(全國共分15951個(gè)鄉(xiāng)，其中包含1092個(gè)民族鄉(xiāng)；19522個(gè)鎮(zhèn))，而且鎮(zhèn)的數(shù)量比鄉(xiāng)還多；為什么就只能有民族鄉(xiāng)，而不能參酌民族鄉(xiāng)，變通設(shè)立“民族鎮(zhèn)”？為什么非民族鄉(xiāng)可以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，民族鄉(xiāng)就不能撤鄉(xiāng)建“民族鎮(zhèn)”？鄉(xiāng)、鎮(zhèn)沒有性質(zhì)的區(qū)別，而只是形式的不同；不能因?yàn)閼椃]有“民族鎮(zhèn)”建制的規(guī)定，就否定民族鎮(zhèn)，為什么不能修改憲法，增加含此內(nèi)容的條款呢(憲法上沒有，只能說它滯后了)？內(nèi)蒙古的3個(gè)少數(shù)民族自治旗成立已50多年，憲法上哪里能找到有關(guān)“自治旗”的設(shè)置規(guī)定呢？應(yīng)本著實(shí)事求是、尊重事實(shí)的原則，從完善民族區(qū)域自治形式的角度出發(fā)，賦予人口較少、范圍較小的城鎮(zhèn)少數(shù)民族聚居區(qū)建立“民族鎮(zhèn)”的權(quán)力。

(二)將憲法第一百一十三條和自治法第十六條第三款分別修改為：“自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任”，以充分體現(xiàn)自治民族真正當(dāng)家作主、擁有管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，使自治機(jī)關(guān)的組成更加合理，自治機(jī)關(guān)的權(quán)利更加全面、徹底。

同時(shí)，考慮到加強(qiáng)黨對(duì)干部選拔使用(任免)工作的領(lǐng)導(dǎo)的要求，建議自治地方人大常委會(huì)人員組成(人事安排)采取以下模式：由自治區(qū)、自治州、自治縣人大常委會(huì)主任(自治民族公民)擔(dān)任自治區(qū)、自治州、自治縣委副書記。這樣，可以做到兩者兼顧：既遵循了(按以上建議修改了的)自治法，從法律上體現(xiàn)、保障了自治民族當(dāng)家作主的精神，又貫徹了黨管干部的原則，加強(qiáng)了黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)。

(三)在“若干規(guī)定”中進(jìn)一步明確自治機(jī)關(guān)所屬工作部門和自治地方所轄區(qū)域主要干部的組成，使自治機(jī)關(guān)干部民族化不僅僅限于自治機(jī)關(guān)及其所屬部門，還延伸至所轄各行政區(qū)域，使民族干部隊(duì)伍成為以自治機(jī)關(guān)干部為核心、由各部門、各層次(級(jí)別)干部組成的完整體系。

(四)加大干部異地學(xué)習(xí)交流力度，尤其是民族干部到中央、上級(jí)國家機(jī)關(guān)及政府部門和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)掛職鍛煉的力度。

民族干部到中央國家機(jī)關(guān)和沿海省、市掛職鍛煉，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理模式、管理方法，接受各種先進(jìn)理念的熏陶，在商品經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中學(xué)習(xí)“游泳”技巧，對(duì)于提高理論政策水平和管理服務(wù)能力，開闊視野，增強(qiáng)開拓創(chuàng)新、科技、環(huán)境意識(shí)，大有幫助，應(yīng)堅(jiān)持并不斷完善。目前民族干部掛職鍛煉存在時(shí)間短、對(duì)掛職干部安排不夠合理等問題，應(yīng)有針對(duì)性地采取措施，如安排實(shí)職、延長任職時(shí)間(一年以上，長者可達(dá)2年)、加強(qiáng)考核監(jiān)督、與提拔任用掛鉤等，以避免“鍍金”、“走過場”，流于形式，確保收到實(shí)效。

(五)擴(kuò)大、落實(shí)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)，在“硬化”上做文章、下功夫?！叭舾梢?guī)定”雖強(qiáng)化了自治機(jī)關(guān)自治權(quán)和上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，但仍存在一些不足：一是“實(shí)質(zhì)性充實(shí)”不夠，只是“修修補(bǔ)補(bǔ)”，許多條款仍過于原則化、不具體；二是對(duì)自治法條文的細(xì)化基本偏向于經(jīng)濟(jì)方面，忽略了政治方面，少有針對(duì)政治方面條文的解釋、說明。

自治權(quán)作為民族區(qū)域自治的核心，其擴(kuò)大與落實(shí)，從根本上說，取決于中央與地方(或上下級(jí)之間)政治(行政)關(guān)系的調(diào)整，有賴于社會(huì)主義民主政治體制的建立；“其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)不在于民族自治地方和少數(shù)民族本身，而在于中央政府和主體民族本身”[1]?！皯?yīng)從中央與自治地方分權(quán)入手”[1]，“合理明確的分權(quán)制度安排是將民族區(qū)域自治制度落到實(shí)處的惟一路徑，這種分權(quán)以不影響中央集權(quán)制度運(yùn)行為前提，將除了軍事、外交、干部任命等戰(zhàn)略性制度安排以外的社會(huì)事務(wù)交由地方處理，同時(shí)以法制手段約束地方的行政行為，同時(shí)促成《民族區(qū)域自治法》在司法運(yùn)行中的‘可訴訟性’”[1]。

目前，在現(xiàn)有體制下，只能以自治權(quán)的盡可能細(xì)化為重點(diǎn)，加強(qiáng)自治區(qū)與中央(國務(wù)院)有關(guān)部門、自治州與所在省區(qū)有關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，爭取其放權(quán)讓利于民族自治地方，制定、實(shí)施對(duì)民族自治地方的優(yōu)惠政策、措施，并保持政策的持續(xù)穩(wěn)定性，使其規(guī)范化、制度化，切實(shí)履行自治法所規(guī)定的上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)。同時(shí)，民族自治地方也應(yīng)增強(qiáng)法律維權(quán)意識(shí)，以憲法和自治法為依據(jù)，積極爭取正當(dāng)權(quán)利。

(六)將自治法第四十六條第三款修改為“民族自治地方的人民法院和人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員中應(yīng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任院長、檢察長或副院長、副檢察長，工作人員中也應(yīng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的人員”。

(七)補(bǔ)充、完善有關(guān)法律條款。憲法、自治法部分條款存有明顯遺漏、不完善之處，應(yīng)及時(shí)加以補(bǔ)充。如民族區(qū)域自治法第二十四條：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照國家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)”?！肮膊筷?duì)”的涵義不清，如指現(xiàn)行公安隊(duì)伍，第一，它不屬于“部隊(duì)”，而屬于“公務(wù)員”或政府職能部門；第二，它不屬于“自治權(quán)”，因?yàn)槿魏蔚胤叫姓^(qū)域都有公安部門(廳、局)；如不是指公安隊(duì)伍，那么，它到底指什么？現(xiàn)實(shí)情況是，到目前為止，還沒有哪一個(gè)自治區(qū)、自治州、自治縣組織了所謂的“維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)”，因此，筆者認(rèn)為，“公安部隊(duì)”這一提法不夠科學(xué)、恰當(dāng)、確切，建議刪去。

憲法第三十條第二款：“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”，“省、自治區(qū)”之間應(yīng)加上“直轄市”，“自治縣”后應(yīng)加上“自治旗”。因?yàn)橹貞c市下面既有“縣”，也有“自治縣”，內(nèi)蒙古自治區(qū)有三個(gè)“自治旗”。第三款“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。后面應(yīng)加上“自治縣”。

憲法第九十五條：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府的行政區(qū)域應(yīng)不只限于上述省、直轄市、縣、市、區(qū)、鄉(xiāng)等，還應(yīng)包括自治區(qū)、自治州、自治縣。否則，會(huì)讓人產(chǎn)生似乎“自治區(qū)、自治州、自治縣就不設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府了嗎”的錯(cuò)覺。

憲法第九十七條：自治區(qū)、自治州人大代表也實(shí)行間接選舉，自治縣(自治旗)人大代表也實(shí)行直接選舉，應(yīng)在“直轄市”后面加上“自治區(qū)、自治州”，在縣之后加上“自治縣(自治旗)”。

憲法第一百零一條：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?！边z漏了“區(qū)主席和副主席、州長和副州長”，應(yīng)增補(bǔ)上。

憲法第一百零二條：各級(jí)人大代表接受監(jiān)督應(yīng)包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人大代表。

憲法第一百零五條第二款改為：地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。

憲法第一百零七條第三款：省級(jí)人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分，應(yīng)包括自治區(qū)，而不只是“省、直轄市”。

自治法第二十三條：企業(yè)作為獨(dú)立法人，非福利單位，擁有用工自主權(quán)；企業(yè)在招收人員時(shí)，沒有義務(wù)、責(zé)任優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，政府也無權(quán)干涉，提出要求。因此，自治法不宜對(duì)此做出規(guī)定，規(guī)定了也無法落實(shí)。

自治法第二十八條第二款：哪些是“可以由本地方開發(fā)的自然資源”？對(duì)此應(yīng)予以明確。

參考文獻(xiàn)：

[1] 關(guān)凱.在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度[J].中國民族，2004(9).

[2] 黃學(xué)權(quán).以提高執(zhí)政能力為核心，切實(shí)加強(qiáng)少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔工作[J].民族之聲，2006(1):43.