王 超,劉文芝

(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院,北京 100124)

城市交通社會評價體系及社會治理對策

王 超,劉文芝

(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院,北京 100124)

城市交通與社會發(fā)展的關系已經(jīng)成為社會各界普遍關注的重要問題,尤其北京、上海、廣州等大城市,更是在交通與社會的矛盾、協(xié)調(diào)發(fā)展問題上投入了大量的科學研究并實施了諸多舉措。我國大城市目前處于交通社會問題普遍存在和突發(fā)的階段,但是缺乏從社會評價的綜合角度加以分析城市交通,更不能全面的加以規(guī)范和引導城市交通的社會發(fā)展,通過構建城市交通社會評價的內(nèi)容、原則、體系,從而能夠更全面的認識城市交通問題,而不僅僅從城市交通自身的角度或者經(jīng)濟學的角度來單一評價解決城市交通,這種綜合的社會評價能夠帶來更有效的治理手段。

城市;交通;社會;評價 治理

交通既是社會的要素,又是一個小社會。

作為國家經(jīng)濟活動和社會活動的重要組成部分,交通運輸已成為現(xiàn)代社會生存和發(fā)展的基礎之一。近年來隨著我國大城市經(jīng)濟的快速發(fā)展,人口不斷膨脹,小汽車保有量飛速增長和交通擁堵等問題引發(fā)了一系列交通社會問題,由于多年來基礎設施建設不足,很多規(guī)劃在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差,都降低了城市交通效率,引起了一些社會問題,例如,由交通引起的人口位移、環(huán)境惡化、城市化加快、社會公平、突發(fā)事件等等。一些國際大都市在交通快速發(fā)展時期有過很多由交通引起的社會問題,由于缺乏足夠的超前研究和規(guī)劃,產(chǎn)生很多教訓,例如美國的“洛杉磯煙霧事件”。如果我們能夠在發(fā)展交通建設的同時,不僅僅注重交通帶來的經(jīng)濟增長問題,而是更科學的去研究與此相關的各種社會問題,將會對我國大城市的社會發(fā)展和經(jīng)濟建設起到更突出的保障作用。

一、交通社會評價的內(nèi)容

(一)社會評價的含義和必要性

社會評價是站在社會公平的角度,研究地區(qū)發(fā)展對各階層人民產(chǎn)生的影響程度。社會評價的內(nèi)容就是分析和預測政策、規(guī)劃、項目或程序所產(chǎn)生的社會各層面影響,包括人口就業(yè)影響、居民生活方式影響、社會福利影響、社會文化影響、城市公共安全影響等等。

對城市交通發(fā)展進行社會評價研究,首先要建立一套把系統(tǒng)要素及影響因素進行分解的指標體系;根據(jù)指標體系對城市交通系統(tǒng)進行監(jiān)測、評價、預測等研究,為城市交通發(fā)展規(guī)劃提供決策、支持,使城市交通發(fā)展不偏離可持續(xù)發(fā)展的正確軌道;同時,通過衡量評價指標體系的監(jiān)測結果,了解城市交通發(fā)展系統(tǒng)目標達到的程度,對其發(fā)展水平進行縱向與橫向分析比較,以便發(fā)現(xiàn)問題,檢驗發(fā)展的方向?？傊?建立城市交通發(fā)展社會評價指標體系,是將城市交通發(fā)展理論從定性分析階段向定量階段轉變的必要條件。

一般來說,建立城市交通發(fā)展社會評價指標體系的重要性體現(xiàn)在以下四個方面:①通過建立城市交通發(fā)展社會評價指標體系,構建評估信息系統(tǒng),對城市交通發(fā)展狀況進行評估,為管理決策提供依據(jù)。②通過評價與比較,找出差距與薄弱環(huán)節(jié),并分析原因,及時提供給當?shù)卣芾聿块T,以便采取對策,促進本地區(qū)的城市交通發(fā)展。③利用指標體系引導政府貫徹有關政策意圖,督促、引導完成城市交通發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標。④通過分析評價,利用預測手段制定城市交通發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,以進行有效的宏觀管理。[1]

(二)社會評價的主要內(nèi)容

城市交通系統(tǒng)與自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟等系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展,以及它們之間不斷發(fā)生的相互作用關系是城市交通發(fā)展研究的重點。城市交通發(fā)展的社會評價就是要客觀科學地反映上述關系。因此,城市交通發(fā)展社會評價的內(nèi)容應包括城市交通發(fā)展的狀態(tài)、城市交通發(fā)展的能力評價兩個方面,具體內(nèi)容涉及影響城市交通發(fā)展的社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源等方面的指標[2]。

城市交通發(fā)展水平評價,是指在確定的指標體系下,分析城市交通與資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會各方面綜合發(fā)展的狀況、趨勢和發(fā)展的程度或水平,并用相應測度和標準去衡量或比較的過程。城市交通發(fā)展能力評價,是指通過分析系統(tǒng)狀態(tài)指標間的相互影響和作用關系,了解城市交通系統(tǒng)實現(xiàn)發(fā)展的條件、障礙,正確評價城市交通發(fā)展的能力和潛力,并結合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標,為其發(fā)展能力建設提出對策的過程。

圖1 城市交通發(fā)展社會評價內(nèi)容

二、交通社會評價指標體系的建立

(一)社會評價體系的原則

根據(jù)城市交通發(fā)展的目標要求,其交通發(fā)展社會評價,主要關注以下幾個方面:

1.與城市經(jīng)濟建設相適應的原則

城市經(jīng)濟社會的發(fā)展特征決定了交通體系必須能夠提供能力充分、先進高效的交通服務,滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。

2.以人為本、服務于社會進步的原則

城市經(jīng)濟發(fā)展水平越高,居民對于出行的質(zhì)量要求就越高,交通體系的建設發(fā)展要適應這種特點,以提供快捷、高效、安全、舒適的服務為目標,注重公平與效率兼顧,為公眾提供多樣化、多層次、高質(zhì)量的服務。

3.系統(tǒng)最優(yōu)化原則

交通運輸體系的構建應兼顧社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一,對各種運輸方式進行合理配置和優(yōu)化,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢,形成既競爭又互補、綜合集成、系統(tǒng)優(yōu)化的綜合交通運輸體系。

4.成本最小化原則

城市交通體系的發(fā)展不僅要考慮交通運輸業(yè)本身的成本,還要考慮由于道路擁擠、環(huán)境污染、交通事故、生態(tài)破壞等造成的外部成本;交通發(fā)展模式就是在綜合考慮直接成本、間接成本和難以用貨幣量化的外部成本等因素基礎上,使社會總成本最小化。

5.節(jié)約能源原則

城市機動化水平較高,所以在交通發(fā)展中,節(jié)約能源,減少資源消耗是基本原則之一。城市交通的發(fā)展并不是說所有的指標越高越好,而應體現(xiàn)在其服務水平的提高和發(fā)展結構的改善上。比如優(yōu)化交通結構,在滿足同樣需求的前提下節(jié)約用地;發(fā)展大容量快捷公共運輸系統(tǒng),取代小汽車作代步工具的指標;鼓勵使用清潔能源代替高污染的傳統(tǒng)能源的指標等等[3]。

6.環(huán)境友好原則

城市交通發(fā)展應遵循在等運輸量的前提下土地占用較少,產(chǎn)生的污染負荷最小、對生態(tài)造成的損失最低的環(huán)境友好原則,大力提倡大氣污染小、噪聲污染低、生態(tài)破壞小、使用清潔能源的“綠色”交通運輸方式。

(二)評價指標體系的建立

表1 城市交通發(fā)展社會評價指標體系

三、城市交通社會治理的對策

(一)樹立科學的交通發(fā)展意識

城市交通又好又快科學發(fā)展應該具備以下幾種意識:

1.樹立大局意識:把交通的發(fā)展放在經(jīng)濟社會的總體發(fā)展中來考慮,堅持全面發(fā)展不動搖。

2.樹立“先行官”意識:加快交通重大建設項目的推進,堅持率先發(fā)展不動搖。

3.樹立大民生意識:充分認識交通作為公益事業(yè)的本質(zhì)屬性 ,正確處理堅持交通公共服務屬性和尊重市場規(guī)律之間的關系,把握交通基礎公共服務均等化的大趨勢,堅持惠民發(fā)展不動搖。

4.樹立大產(chǎn)業(yè)意識:充分認識交通在經(jīng)濟轉型升級中肩負的使命,做好做大現(xiàn)代物流業(yè),堅持轉型發(fā)展不動搖。

5.樹立大交通意識,充分認識交通資源整合的重要意義,堅持統(tǒng)籌發(fā)展不動搖。

同時,推動交通事業(yè)科學發(fā)展,關鍵是要提高以下幾種能力,即干事創(chuàng)業(yè)的能力、科學管理的能力、選人用人的能力、廉政建設的能力。即著重從加快交通工程建設、著力提升行業(yè)管理水平、加強交通隊伍建設入手,為科學發(fā)展提供保障。

(二)完善城市交通科學發(fā)展規(guī)劃、交通建設投融資體系

科學發(fā)展要求決策人員必須具有長遠戰(zhàn)略眼光,交通發(fā)展必須考慮資源、環(huán)境的承受能力,更不能侵犯人類后代生存和發(fā)展對環(huán)境、資源的公平權利。如何協(xié)調(diào)好交通與經(jīng)濟、環(huán)境和社會大系統(tǒng)的長期動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,就是科學發(fā)展的問題。交通發(fā)展的目標不能只限于“改善路網(wǎng)性能”、“緩解交通擁擠”和“適應經(jīng)濟增長需求”,而應以“促進社會持續(xù)和諧的發(fā)展”為基本目標,引導經(jīng)濟的良性發(fā)展。表現(xiàn)在規(guī)劃上,是改變以“適應交通需求”和“改善道路網(wǎng)的交通特性”作為規(guī)劃的唯一目標,而應以促進生產(chǎn)力布局調(diào)整、土地利用形態(tài)優(yōu)化、區(qū)域社會經(jīng)濟及環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標,充分加強和體現(xiàn)交通對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引導作用。為了更好地發(fā)揮交通管理實效,實現(xiàn)對全區(qū)整體交通運行和群眾出行的科學和精確的指導,降低交通建設過程中相伴隨的社會性事件發(fā)生的概率,應結合道路交通實際情況,建立完備的交通預警機制。

交通基礎設施投資大,建設周期和投資回收期長,擴大融資渠道,積極籌措建設資金是交通發(fā)展的基礎。因此,如何籌措建設資金始終是加快交通發(fā)展的關鍵所在。根據(jù)國內(nèi)外交通建設的成功經(jīng)驗,必須對目前的交通建設投資機制進行改革;發(fā)揮政府的主導作用和宏觀管理職能,完善對政府投資的監(jiān)督;根據(jù)建設性質(zhì),確定投資、融資機制和運營管理方式。政府要明確區(qū)分社會公益性和經(jīng)營性的交通設施的性質(zhì)。對社會公益性的交通設施建設,投資主體應主要由政府承擔;經(jīng)營性交通設施的建設,投資主體由市場選擇,但不排除政府對重點道路交通項目的支持。同時,要改革投融資體制,實施交通建設融資多元化、渠道多樣化、多方位籌措交通建設資金。以使交通科學發(fā)展規(guī)劃能按計劃實施。

(三)加快實行交通需求管理、出行結構調(diào)整和交通管制

實施交通需求管理是國際大城市應對交通問題必不可少的有效手段。通過調(diào)控不必要的小汽車出行需求,鼓勵采用更加高效、節(jié)能、環(huán)保的公共交通和電動自行車、自行車及步行方式才能緩解城市交通問題。

借鑒發(fā)達國家的管理經(jīng)驗,政府可以合理地限制小汽車的使用。比如,提高繁華地帶的停車費、并同時制定政府與各個停車場之間的合理停車收入分享規(guī)則,在保證停車場行業(yè)基本利益以及民間資本進入該行業(yè)激勵的同時,提高政府的財政收入并用于公共交通體系建設。提高停車收費標準并制定分地段與分時間收費措施的辦法,對于所有的購車人和汽車使用者而言是公平的。但是,消費者一旦購買小汽車后,要限制車輛使用的經(jīng)濟手段是有限的,故最好的方式是進行組合限制,既要適當限制小汽車擁有,也要適當限制小汽車使用,并使得兩者匹配。只有雙管齊下,才能夠使得兩種手段都不需要那么嚴厲,從而達到對社會效率而言最優(yōu)的交通流量控制和交通運行效率提升。

(四)建立公交專用道,改革公共交通的投資、運營和管理體制

以完善路網(wǎng)結構為中心,大力發(fā)展公共交通事業(yè),建設換乘中心,對于公交線路密集,具備雙向六車道以上的斷面形式的道路進行深入調(diào)研,施劃公交專用道,鼓勵乘坐公共交通出行。

但是,能否為市民提供滿意的公共交通系統(tǒng)并不是一個簡單增加公交供給和控制非公交機動車流量的問題。公共交通能否做到低成本、方便、快捷、舒適,還在很大程度上取決于公共交通的投資、運營和管理體制及其運作效率。提高公交效率的一個核心手段就是增加公共交通在投資和經(jīng)營方面的競爭機制[4]。比如特許經(jīng)營、總成本服務合同、凈成本服務合同、管理層合約、服務數(shù)量許可、服務質(zhì)量許可、直接開放市場等不同手段。通過競爭機制能夠從體制上進一步加快公交系統(tǒng)線路建設,大大增加公交班次和覆蓋范圍,并提供不同檔次、速度和價格的公交服務,滿足不同出行人群的異質(zhì)出行需求。

(五)加強城市交通環(huán)境保護和資源利用措施

在交通規(guī)劃、設計、施工、運營、管理各個環(huán)節(jié)都要采取有力措施,既要充分考慮資源和能源的節(jié)約利用、減少空氣、噪聲、水、土壤的污染及道路對生態(tài)和景觀的影響,還要考慮交通對人文環(huán)境、社會和人類心理狀態(tài)的影響,努力建設和探索生態(tài)交通系統(tǒng)。在交通規(guī)劃、設計、建設及營運的各個環(huán)節(jié),都應珍惜國土資源,努力減少土地占用,減少水土流失,水源污染等負面影響;制定鼓勵節(jié)能、環(huán)保車型使用的配套政策,積極研發(fā)和推廣各種汽車節(jié)能、環(huán)保裝置和技術,限制高能耗、重污染的在用車輛,努力控制汽車污染源,降低大氣粉塵含量。同時,重視對交通噪聲擾民的研究,在重點區(qū)域?qū)嵤┞放跃G化和聲障墻等交通噪聲控制措施,努力降低交通噪聲污染。在拓展停車資源供給上,一方面要在具備條件的道路上施劃一批停車泊位、限時停車泊位,充分利用橋下空間和邊角地,建設停車場地,發(fā)展立體車庫等。

(六)創(chuàng)造無障礙交通環(huán)境、提高交通安全意識,尊重弱勢群體

1.將滿足社會各群體的交通需求作為交通發(fā)展的戰(zhàn)略目標。當今世界,維護不同社會群體公平參與交通的權利成為許多國家交通發(fā)展的基本要求。比如,《美國運輸部2000～2005年戰(zhàn)略計劃》中提出的戰(zhàn)略目標之一是提高所有美國公民的機動性和易接近性,尤其要重視殘疾人、老年人以及邊遠部落民族等社會弱勢群體的交通需求;1998年英國政府運輸白皮書提出,政府要確保人們出行的便利性,要注重婦女、殘疾人、鄉(xiāng)村家庭和低收入家庭對公共交通的依賴和需求,以體現(xiàn)社會公益,保障社會公平。國際社會對于交通公平的重視值得我國政府借鑒。從戰(zhàn)略層面看,公平應成為我國新時期交通發(fā)展新的價值取向,并同安全、高效、便利、經(jīng)濟、可持續(xù)等共同構成一個完整的交通科學發(fā)展價值體系。

2.重視弱勢群體,為他們創(chuàng)造無障礙交通環(huán)境、建立尊重弱勢群體的文化氛圍。采取有效的技術、經(jīng)濟、管理措施,為生理性弱勢群體,如老年人、殘疾人等弱勢群體提供較為便利的交通條件,逐步實現(xiàn)交通無障礙化。比如消除地面高度差異,做到步行空間無障礙化;修建盲道,增添殘疾人衛(wèi)生設施;在人口較為密集地區(qū)的普通道路上增設殘障人士過路用交通信號與標志;在交通工具方面,消除上下公共汽車的障礙;在基礎設施設計、建設和運營與運輸工具研發(fā)中充分考慮傷殘人士、老年人和兒童等特殊人群的出行要求等等。在順應經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢,開發(fā)高端運輸市場,提高運輸質(zhì)量與服務水平的同時,應兼顧不同層次的運輸需求,政府發(fā)揮主導作用,引導和鼓勵社會資本參與,共同推進社會效益高而經(jīng)濟效益較低的大眾交通方式的發(fā)展,使社會性弱勢群體能夠選擇適合的交通方式、以可接受的交通成本實現(xiàn)出行意愿。

3.提高公眾關注弱勢群體平等出行的社會意識是改善弱勢群體交通環(huán)境的重要保障之一。針對當前部分民眾對殘疾或體弱者出行權利缺乏理解和尊重,對如何保護和幫助他們平安、順利出行缺乏了解的狀況,我國應將普及教育與社會宣傳相結合,通過多渠道、多方式建立生理弱勢群體與普通人群之間溝通的橋梁,使普通人能夠體會和理解殘障人士的痛苦和需求,從而自覺、主動地關愛和幫助他們?？傊?應盡快在全社會建立起尊重弱勢群體的文化氛圍,使弱勢群體的出行權利受到社會尊重,出行條件受到各方保障,為構建社會主義和諧社會做出貢獻。

4.提高市民交通安全意識、強化安全管理機制、維護良好的交通秩序,既需要交通參與者素質(zhì)的提高,也需要交通管理部門對加強和改進工作的不斷探索。首先要加大交通安全宣傳的力度,將宣傳延伸到社區(qū)、學校、市中心繁雜場所、企事業(yè)單位、大型車隊等,廣泛的向社會各界宣傳交通安全知識,提高市民的交通安全意識。其次,進一步提高協(xié)管員的業(yè)務水平,拓展協(xié)管員的職責,積極探索交通協(xié)管員維護學校、醫(yī)院、行政單位、社區(qū)等單位周邊交通秩序方面的積極作用。再次,建立現(xiàn)代化的運行操縱控制系統(tǒng)、全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)和安全監(jiān)視系統(tǒng)等等,以實現(xiàn)交通運輸管理科學化。在改進執(zhí)法理念方面,應由民警現(xiàn)場執(zhí)法逐漸轉變?yōu)槔每萍荚O備進行非現(xiàn)場執(zhí)法。

＊本文由“北京市豐臺區(qū)交通發(fā)展分析與對策研究”課題支持。

[1]尹春娥,馬艷,萬國華.可持續(xù)發(fā)展的城市交通系統(tǒng)評價指標體系[J].山西建筑,2005(7):18-20.

[2]趙建有,俞禮軍.城市交通可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)量化評價方法[J].長安大學學報(自然科學版),2004(4):31.

[3]徐循初.關于確定城市交通方式結構的研究[J].城市規(guī)劃匯刊,2003(1):8-9.

[4]王超,徐文勇.北京市與國際大都市公交客運票制票價對比分析[J].太原理工大學學報(社會科學版),2010(3):21.

(責任編輯:王 荻)

The Social Evaluation System of Urban and Countermeasures Transportation

WANG Chao,LIU Wen-zhi
(School of Economics and Management,Beijing University of Technology,Beijing 100124,China)

The relationship between transportation and social development has been an important issue of common concern by all sectors of society,especially in Beijing,Shanghai,Guangzhou and other big cities.A lot of science researches and initiatives had been put in transportation and social economic conflicts,and coordinating development issues.We are now in a stage that social problems of traffic widespread and burst,without analysis of the transportation from the comprehensive perspective of social assessment, without standardization to and lead the social development of cities transportation.So it is important to make up the the content,principles,and systems of social evaluation of urban traffic.As this is not just from the the perspective of urban transport or the perspective of economics,this integrated social evaluation can lead to more effective governance means.

urban;transportation;social;evaluation;govern

F294.3

A

1008-2603(2011)01-0024-05

2011-01-04

王超,男,北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院博士后。