文/桑菊

深度剖析二

公務(wù)接待困局待破

文/桑菊

這些年來，公務(wù)接待的失控，已呈越來越嚴重的狀態(tài)，接待費用居高不下，問題反復(fù)出現(xiàn)。公務(wù)接待的失控導(dǎo)致了財政資金耗費巨大，并衍生出腐敗，毒化黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣，嚴重損害黨和政府的形象。

2011年5月4日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署推進財政預(yù)算公開工作，會議指出，必須“保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，財政預(yù)算公開對于發(fā)展社會主義民主政治，具有重要意義。會議要求，中央財政預(yù)算部分重點支出的公開要細化到“項”級科目，地方政府要比照中央財政做法，公開“三公”經(jīng)費（出國出境費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費）。

這是一個非常明晰同時也是非常強烈的信號，表明黨和政府對“三公消費”的高度重視和遏制公務(wù)接待失控局面的決心。

公務(wù)接待的出現(xiàn)由來已久，問題的出現(xiàn)也由來已久。

據(jù)媒體披露，2006年，全國的公款吃喝費用大約在2000億元左右。事實上，近幾年這一數(shù)字還在上升，而且還沒有一個準確的數(shù)字，因為在會計課目中沒有明確的統(tǒng)計分類。

公務(wù)接待耗費巨大，已經(jīng)引起了民眾普遍的不滿。

那么，為什么我們國家公務(wù)接待奢侈浪費嚴重？應(yīng)該說，既有傳統(tǒng)觀念上的問題，更是現(xiàn)實不正之風(fēng)的折射。

考察學(xué)習(xí)過多過濫，一定程度上加劇了公務(wù)接待的負擔(dān)?，F(xiàn)在，上級機關(guān)到下級單位視察、下級單位到上級機關(guān)匯報工作非常多，再加上橫向交流十分頻繁，直接造成了公務(wù)接待出現(xiàn)過多過濫的現(xiàn)象，而且，現(xiàn)在相當(dāng)多地方的公務(wù)接待，不但標準混亂，范圍也不明確，基本是各地根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦顩r而定。尤其是接待標準，雖然有規(guī)定，但往往更多的是“臨時動議”并常常突破標準，比如，一頓宴席花費多少，常由接待單位領(lǐng)導(dǎo)即時拍板。在一些地方，甚至是只要領(lǐng)導(dǎo)批準的接待就是“公務(wù)接待”，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字的發(fā)票就可報銷。

這種情況，從寬泛的意義上說，還屬于正常的公務(wù)接待。

廣受詬病的是，將公務(wù)接待異變?yōu)檗k事打通關(guān)節(jié)，甚至是個人打點關(guān)系的一種交際手段。民謠說：“兵馬未動，酒肉先行。酒杯一端，政策放寬。筷子一提，可以可以。嘴上抹油，原則全丟。吱溜一響，有話好講。小吃小辦，大吃大辦，好吃好辦，不吃不辦”，即是現(xiàn)實情況的真實寫照。

公務(wù)接待中存在的腐敗現(xiàn)象，像中飽私囊，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和經(jīng)辦人員利用操辦公務(wù)接待的便利條件，虛報公款，甚至侵占財政資金，也已經(jīng)不是個別情況。

比如，本來只用2000元的接待，開發(fā)票時開成4000元，或者上萬元，然后要么私分，要么獨占。至于不屬于單位接待的對象，或者是個人的朋友宴請或是家庭會餐，由單位接待，則更加司空見慣。當(dāng)然，還有將個人的開支開成接待費單據(jù)，然后拿到單位或下屬單位報銷。

再比如，地方、部門和單位上項目、要資金，甚至個別領(lǐng)導(dǎo)請客送禮，跑官買官，所支出的費用，往往也以公務(wù)接待的名義入賬報銷。有些地方、部門和單位，甚至以公務(wù)接待的名義，開假發(fā)票套取預(yù)算內(nèi)資金；個別領(lǐng)導(dǎo)干部甚至通過這種辦法將財政資金據(jù)為己有，如先將一筆財政資金撥到某個單位，然后，再用接待費單據(jù)將其領(lǐng)出。

可以說，公務(wù)接待中存在的漏洞，為奢侈浪費和貪污受賄開了方便之門。

對于諸如此類的現(xiàn)象，中央一方面出臺規(guī)定，嚴肅紀律；一方面積極推進改革，著力防控。然而，不必諱言，有令不行、有禁不止現(xiàn)象仍然較為普遍，對改革舉措應(yīng)付了事乃至敷衍失責(zé)、陽奉陰違的同樣較為普遍。

這一兩年，中央要求國家部委和地方政府公開收支預(yù)算。去年，有35家中央部委公布了部門預(yù)算。但從各部委公開的信息來看，并沒有涉及公務(wù)接待這樣的“熱點細節(jié)”。對于這些部委而言，公務(wù)接待還屬于“保密范圍”。

今年，盡管中央部委和陜西、廣西等地方預(yù)算公開的范圍和深度加大，但大多數(shù)被認為“不適宜”公開的預(yù)算條目仍然隱藏在名為“其他支出”的大類里。一些地方政府的“其他支出”占其財政支出的比重非常高，竟達30%甚至40%；在西部地區(qū)的基層政府尤高，最高的占到本級財政支出的42%。

審計部門在審計中則發(fā)現(xiàn)，“其他支出”使用頻繁，且金額較大。安徽靈璧縣審計局發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)亍捌渌С觥庇蟹鲐毼繂?，也有捐款贊助，更多的是支付獎金補助、吃喝招待、考察學(xué)習(xí)。湖南瀏陽市廣電局奢侈消費清單中，甚至連足浴中心、水療中心的消費也都通過“其他支出”列支。

這就是，“公務(wù)接待是個筐，什么都能往里裝；其他支出也是個筐，不宜公開的都往里裝”。

財務(wù)制度的不健全、不完善，導(dǎo)致了“其他支出”的居高不下，并成為了遮羞掩丑的“筐”。尋根溯源，可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金是公務(wù)接待失控的源頭。由于各種原因，我國政府預(yù)算歸一化管理的問題，一直沒有得到解決，以致大量預(yù)算外、制度外資金存在，這就使公務(wù)接待有了可以隨意使用的資金。

當(dāng)然，監(jiān)督不到位也是公務(wù)接待失控的一個重要原因。盡管各級人大作為權(quán)力機關(guān)，在監(jiān)督制止公務(wù)接待不正之風(fēng)和腐敗方面，具有重要地位，但由于目前一是相當(dāng)多的公務(wù)接待費用在預(yù)算外循環(huán)，人大很難掌握具體數(shù)目，二是在各級政府預(yù)算及其執(zhí)行的權(quán)力分配格局中，實際決定權(quán)掌握在政府而非人大手中，政府既是預(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，因此人大的監(jiān)督還比較困難。

然而，即便存在著這樣那樣的棘手困局，我們也必須正視困難，并有所作為，加快改革步伐，拿出破解的辦法。

從具體的治理和改革路徑來看，應(yīng)該著力于標本兼治。

最基本的，是加強宗旨觀念、公仆意識和勤儉節(jié)約、艱苦奮斗思想的教育，使黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部擺正自己與人民的關(guān)系，尤其要牢記自己是人民的公仆，自己僅僅是接受人民的委托管理國家，將自己看成是人民的管家，牢記國家財政都是納稅人的貢獻，是人民的財產(chǎn)，財政資金的使用應(yīng)請命于人民的安排，從而在公務(wù)接待活動中厲行節(jié)約并以身作則、率先垂范。

同時，加大在公款招待、出國（境）考察、國內(nèi)出差等方面消費的控制力度。對每一筆吃喝款項，包括支出的去向、用途，招待的規(guī)格，都嚴格按照公務(wù)接待的標準進行審核，具體說，就是要實行公務(wù)接待清單制、實名制、公示制。公務(wù)接待單應(yīng)有統(tǒng)一格式，其中內(nèi)容包括：來客時間、地點、人數(shù)、單位、姓名、職務(wù)，公務(wù)活動內(nèi)容，接待地點、人均標準、接待總額、經(jīng)辦人、陪客、客人、審批人等，報銷單位財務(wù)存檔備查。

其次，進一步節(jié)減公務(wù)并明確公務(wù)范圍，嚴格執(zhí)行接待標準。公務(wù)愈繁，公務(wù)接待就愈濫；公務(wù)邊界越寬，公務(wù)接待面就越廣。所以，要不斷規(guī)范公務(wù)范疇，要在科學(xué)界定公務(wù)接待范圍的基礎(chǔ)上，明確各項具體的接待范圍、程序和標準，哪些可以開支，哪些不可以開支，以及開支的標準，必須有明細的項目，使公務(wù)接待有章可守、有規(guī)可依，將那些個人事項、私人事宜剔除出公務(wù)范疇，防止一些地方、部門和單位，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和經(jīng)辦人員超范圍公務(wù)接待。同時細化財務(wù)制度，嚴格公務(wù)接待報銷單據(jù)要求，尤其是，實行公務(wù)接待公示制度。

在此基礎(chǔ)上，積極推進公務(wù)接待制度改革。

要建立起公開透明、監(jiān)督有力的預(yù)算制度，具體說，就是要把預(yù)算外收入納入體制內(nèi)管理，杜絕體制外循環(huán)。

特別需要指出的是，防止讓“其他開支”成為公務(wù)接待中不當(dāng)開支的“遮羞布”。這就需要在編制財政預(yù)算時將“其他開支”所涵蓋的基本類別、開支大致內(nèi)容進行公開，并盡可能提供具體的開支概算，便于人大代表審議和審議后相關(guān)監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)管。在開展日常財政預(yù)算開支情況審計檢查時，應(yīng)把“其他開支”當(dāng)做一項正常的審計檢查對象，并按照預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，對其中的開支進行詳細的審計監(jiān)督，對違反相關(guān)規(guī)定的隨意開支行為，依法嚴肅處理。同時，對于財政預(yù)算中科目之間的流轉(zhuǎn)，也要及時進行審議表決，不得進行審議機關(guān)不知道、不批準的科目流轉(zhuǎn)，杜絕借科目流轉(zhuǎn)用“其他開支”掩蓋不合理財政開支的行為。

同時，加大執(zhí)法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的力度，尤其要促進人大監(jiān)督和審計監(jiān)督的結(jié)合，建立起相應(yīng)的審核監(jiān)督機制，以強有力的監(jiān)督措施保證各項制度的落實。

加大懲治和曝光力度。對一些典型案例，不僅要嚴肅查處，還要公開曝光，以起到切實的警示作用。應(yīng)該將有關(guān)制度上升到法律，像治理貪污受賄一樣治理公務(wù)接待中的腐敗，一旦違規(guī)，即受嚴厲的處罰。比如芬蘭，上至總理下至普通公務(wù)員，一起吃飯的有哪些人，點了什么菜，花了多少錢，都要在網(wǎng)上公開其清單，每位公民都能看得到、查得清。芬蘭就曾有一位中央銀行高官，在公務(wù)接待中不小心上了一道鵝肝，被媒體上網(wǎng)查閱菜單曝光后下臺。

總之，必須以政府成本控制作為改革的工具，以建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府為動力，不斷推進行政管理體制改革走向深入，從而達到從源頭上遏制住公務(wù)接待過多過濫的目標。