田紅云，田偉

（1.江蘇大學工商管理學院，江蘇鎮(zhèn)江212013；2.中共江蘇省委黨校江蘇省行政學院，南京210004)

論中國政府部門目標責任管理的得與失

田紅云1，田偉2

（1.江蘇大學工商管理學院，江蘇鎮(zhèn)江212013；2.中共江蘇省委黨校江蘇省行政學院，南京210004)

作為中國政府部門政績考核的一個主要途徑，目標責任制的管理方式在實現(xiàn)中央與地方、上級與下級之間的激勵兼容方面究竟發(fā)揮著怎樣的作用？文章從理論上探討了目標責任制的政績考核方式實現(xiàn)激勵兼容所需滿足的條件，并對于中國政府部門目標責任管理的得失進行了系統(tǒng)性的考察。文章認為，中國政府部門以目標責任制為主導的政績考核方式有力促進了中央與地方、上級與下級在追求經(jīng)濟增長方面的激勵兼容，但在增長穩(wěn)定性與可持續(xù)性，以及強化地方政府公共服務(wù)職能等方面存在著激勵功能的弱化?！罢兛己瞬皇强稹?，僅僅試圖通過政績考核體系的完善并不足以為推進實現(xiàn)科學發(fā)展提供地方官員激勵的制度支撐。

地方政府；政績考核；目標責任制

0 引言

目標責任制作為一種重要的行政逐層發(fā)包（即上級政府向下級官員分配任務(wù)）方式以及對官員工作業(yè)績考核的主要途徑，在中國政府部門的官員治理機制中扮演著極其重要的角色。在企業(yè)管理中，目標責任制通常是實現(xiàn)委托人與代理人激勵兼容的一種有效管理模式（目標管理）。然而，由于政府公共部門具有區(qū)別于私人部門的特殊性質(zhì)，在政府部門采取目標責任制是否必然有利于實現(xiàn)中央與地方（上級與下級）的激勵兼容？政府部門目標責任制欲發(fā)揮作用又必須滿足怎樣的前提條件？在什么樣的情況下目標責任制的實施可能引發(fā)地方官員激勵結(jié)構(gòu)的扭曲？本文試圖對中國政府部門實施目標責任制在引導中央與地方、上級與下級官員激勵兼容方面的得與失進行一個系統(tǒng)性的研究。

1 目標責任制、激勵兼容及其發(fā)揮作用的前提條件

1.1 從一個理想狀況談起

我們首先分析一個理想的狀況，在這種狀況下，目標責任制可以完全發(fā)揮作用，即有效實現(xiàn)上級官員與下級官員在目標責任內(nèi)容規(guī)定上的激勵兼容。我們考察的這個理想狀況必須滿足以下條件：（1）結(jié)果的可測性與可觀察性，即目標責任制所規(guī)定的任務(wù)可以通過具體的指標加以測定。（2）最終得分是決定獎懲的唯一客觀依據(jù)，即在對可測性結(jié)果進行評分的基礎(chǔ)上，上級政府完全依據(jù)下級官員的分值對下級官員實施獎懲（如晉升、獎勵或懲戒等等），分值構(gòu)成了獎懲的唯一客觀依據(jù)，沒有任何主觀性人為因素會影響到獎懲的實施。（3）目標責任任務(wù)的唯一性（單任務(wù)委托-代理問題）。在滿足上述條件的情況下，我們可以以Lazear和Rosen（1981）[1]模型為基礎(chǔ)，考察目標責任制管理模式強化地方官員追求政績（由上級政府所布置的目標任務(wù)）激勵導向的具體作用機理。

假設(shè)經(jīng)濟中存在著一個上級政府以及兩個下級政府（分別存在兩個下級行政首長A和B），在實行行政首長負責制的背景下，假設(shè)上級政府主要通過目標責任制的管理模式向A和B行政發(fā)包。我們假設(shè)上級政府所布置的任務(wù)僅有一項，即官員A和B需在某個時間內(nèi)完成某個共同的任務(wù)（如推進地區(qū)經(jīng)濟增長或?qū)崿F(xiàn)就業(yè)增長等等）。假設(shè)任務(wù)的最終完成情況可以用指標Q加以測算，Q即是俗稱的“政績”。在目標責任制的管理模式下，上級政府主要通過比較A、B兩個官員的政績Q來決定官員的獎懲，Q較高者獲得獎勵（如晉升或嘉獎等）；Q較低者不獲獎勵（甚至可能獲得懲罰，如通報批評等）。記地方官員在追求政績的過程中所耗費的時間或精力（努力程度）為e，則，Q是e的增函數(shù)：Qi=ei+εi（i=A，B），其中，ε是除地方官員個人努力程度之外影響政績的其他隨機因素（如自然災(zāi)害），ε服從于某個均值為0、方差為σ2的已知分布形式。

記QA>QB的概率為P，并且當QA>QB時官員A獲得獎勵進而獲得單位的效用滿足，而當QAV）。則當努力程度為eA時，地方官員A可獲得的效用滿足可表示為：

UtilityA=P[U-C(eA)]+(1-P)[V-C(eA)]

=prob(QA>QB)[U-C(eA)]+[1-prob(QA>QB)][V-C(eA)]

其中，C(eA)為成本函數(shù)（效用損失函數(shù)），有C'>0；C''>0。

將Qi=ei+εi(i=A，B)代入上式，則有：

UtilityA=prob(eA+εA>eB+εB)[U-C(eA)]+[1-prob(eA+εA>eB+εB)][V-C(eA)]=prob(eA+εA>eB+εB)(U-V)+V-C(eA)

式中，prob(eA+εA>eB+εB)=prob(eA-eB>εB-εA)=prob(eA-eB>ξ)= G(eA-eB)。此處，ξ為一新的隨機變量，ξ=εB-εA，E(ξ)=0，E(ξ2)= 2σ2。G(茗)是v的分布函數(shù)。

求地方官員A效用最大化的一階條件可得：

其中，g(茗)是ξ的密度函數(shù)。

由于當官員A與官員B實現(xiàn)納什均衡時，有eA=eB=e*，因此，對于兩個地方官員而言均滿足以下條件：

在（1）式中，由于g(茗)>0；C''(茗)>0，可知當U與V的差值越大時，官員A與B為追求政績所愿意付出的努力程度e*越高（即激勵強度越大）。對照前文的假設(shè)，U代表官員獲得獎勵（晉升或嘉獎）時得到的效用滿足，而V代表官員未獲得獎勵（甚至獲得懲罰）時的效用滿足?？梢园l(fā)現(xiàn)，在政治領(lǐng)域，官員對于晉升以及政治聲譽往往十分注重，在這種情況下，晉升或嘉獎對于官員所帶來的效用滿足U往往很高。另一方面，若官員付出一定努力去追求政績，但卻因為某些隨機因素的沖擊而導致了自己的政績相對較小進而未能獲得獎勵（甚至獲得懲罰），那么，對于這個官員而言，其未獲得晉升時的效用滿足V有時甚至可能是一個負數(shù)。兩方面的共同作用導致在政府公共部門，U-V值會比私人部門更高，因此當理想狀況的條件獲得滿足時，利用目標責任制的管理模式在政府部門更有利于實現(xiàn)委托人與代理人的激勵兼容。在我們的政治模型中，這具體便表現(xiàn)為目標責任制管理模式將提供相當高的激勵強度以促進地方官員去完成上級政府所設(shè)定的任務(wù)（“政績”）。

1.2 目標責任制實現(xiàn)激勵兼容的前提條件

雖然前述模型表明，在理想狀態(tài)下，目標責任制可以有效實現(xiàn)上級官員與下級官員的激勵兼容，但當我們在本節(jié)開篇所設(shè)定的諸多條件有所放松時，我們會發(fā)現(xiàn)，目標責任制在實現(xiàn)激勵兼容方面可能并不會如模型所分析的那么理想：

第一，政績內(nèi)容的可測度性。在目標的管理過程中，對結(jié)果的量化顯得十分關(guān)鍵。如果一項任務(wù)具有不可觀測的性質(zhì)，那么即便它再重要，或者再為上級政府所重視，也難以通過目標責任制的方式為官員提供充足的激勵。在前面的模型中，目標的難以測度性可以通過隨機沖擊ε的方差加以說明：如果政績的內(nèi)容更難測度，則表明影響政績分值Q的隨機變量ε的方差更大，這使得（1）式中的g(0)值減小。由于C'' (茗)>0，g(0)值減小表明官員追求政績的激勵將有所削弱。因此，在目標責任制的管理模式下，指標的可量化程度往往從很大程度上決定了官員激勵的強弱。

第二，得分作為獎懲的唯一客觀依據(jù)。目標責任制之所以能夠有效發(fā)揮作用，一個關(guān)鍵的假設(shè)即在于官員在目標完成情況上的得分（政績）構(gòu)成了獎懲（晉升、獎勵或懲戒）的唯一客觀依據(jù)。從前述模型的（1）式來看，這個假設(shè)體現(xiàn)于(UV)值——當官員的獎懲受到除政績以外其他因素的影響時，官員因追求客觀政績所獲得的獎勵與懲罰的效用差(U-V)將會減少，由此導致官員追求政績的激勵將會弱化。得分作為獎懲的唯一的客觀依據(jù)，這個假設(shè)在私人部門人力資源管理中往往是容易成立的，但在公共部門，由于公共部門的特殊性質(zhì)，這個假設(shè)的成立卻可能受到一定的挑戰(zhàn)。由于在公共部門，除“績”以外，對于官員在“德、能、勤、廉”等方面的表現(xiàn)也應(yīng)施加相當嚴格的要求，即，公共部門獎懲標準的確定相比私人部門而言更強調(diào)對官員全面素質(zhì)的衡量，這使得除客觀的“績”以外，上級官員的主觀印象或支持度在決定官員的獎懲中往往發(fā)揮著相當重要的作用，這在某種程度上會弱化目標責任制所能夠提供激勵的強度。

第三，目標任務(wù)的唯一性①前述模型考察的是一個單任務(wù)委托代理問題，不適用于分析多任務(wù)委托代理的情況。。當目標任務(wù)具有多重性特征時，采取目標責任制的管理模式容易引發(fā)代理人激勵結(jié)構(gòu)的扭曲，其主要表現(xiàn)是：在那些容易被觀察或測度的任務(wù)上，目標責任制的績效考核模式可以為代理人提供足夠高強度的激勵，但對于那些難以被觀察或測度的任務(wù)卻可能存在著嚴重的激勵不足（Holmstrom and Milgrom,1991）[2]。有關(guān)這一點我們會在下面的分析中通過一個簡單的例子加以詳細考察。

2 中國政府部門實施目標責任制管理的得與失

上述三方面條件的制約使得目標責任制的管理方式在現(xiàn)實世界中往往并不能夠十分完美地發(fā)揮作用，即目標責任制不能在所有方面都有效實現(xiàn)中央與地方、上級與下級之間的激勵兼容。我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然在中國政府部門的管理方式中，目標責任制被寄予厚望，各級政府總是試圖通過對目標任務(wù)的完善（即，政績考核指標體系的完善）對下級官員方方面面的行為加以“全盤”引導，但這種具有“全方位”性質(zhì)的目標管理方式似乎很難取得其“應(yīng)有的”效果，即便在目標責任指標體系（政績指標體系）不斷完善的背景下，中央（上級）與地方（下級）在許多方面仍然存在著偏好的背離。

結(jié)合現(xiàn)實世界是否滿足前述模型的三方面前提條件，下面我們具體分析中國政府部門目標責任制的實施究竟在哪些方面能夠有效實現(xiàn)中央與地方激勵兼容，又會在哪些方面存在激勵功能的弱化？作為具體的應(yīng)用案例，我們的分析將結(jié)合中國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的一些與地方政府行為密切相關(guān)的問題而展開，主要包括：①為什么目標責任制的管理模式可以有效實現(xiàn)中央與地方（上級與下級）在追求經(jīng)濟增長方面的激勵兼容？②在目標責任制下，通過政績指標體系的完善能否有效促使地方官員更加關(guān)注增長效率的提高以及生態(tài)環(huán)境的保護？進而實現(xiàn)增長模式的轉(zhuǎn)變？③通過目標責任指標體系的完善是否能夠有效激勵地方官員公共服務(wù)職能的強化？是否能實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展？

2.1 目標責任制如何實現(xiàn)了中央與地方在追求經(jīng)濟增長速度方面的激勵兼容

結(jié)合前一節(jié)的理論模型，可以發(fā)現(xiàn)，利用目標責任制的管理方式在確立地方官員的增長行為取向方面具有一定的效率含義，能夠相對有效地實現(xiàn)中央與地方的激勵兼容。分析如下：第一，黨的十一屆三中全會確立了“一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，而這個發(fā)展戰(zhàn)略所強調(diào)的與“經(jīng)濟建設(shè)”相關(guān)的諸多任務(wù)可以具體化地通過經(jīng)濟指標的設(shè)計加以客觀度量，如，利用工業(yè)增加值增長率、GDP增長率、財政收入增長率等等。因此，在“政績的可測度性”方面，經(jīng)濟指標所具有的易觀察性特征使得目標責任制考核方式在經(jīng)濟增長領(lǐng)域能夠為地方官員提供充足的激勵，中央“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略因此也有了地方官員激勵的保障。第二，在“得分作為獎懲的唯一客觀依據(jù)”方面，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國各級政府特別強調(diào)對于官員經(jīng)濟業(yè)績的衡量，地區(qū)經(jīng)濟業(yè)績往往構(gòu)成官員能否獲得獎懲的一個重要客觀依據(jù)。事實上，周黎安等人的實證研究發(fā)現(xiàn)，中國的中央政府主要按照對地區(qū)GDP增長績效相對比較的方式來決定官員的晉升（Li and Zhou，2005；周黎安，2005），[3][4]并且在省級以下的地方政府中，每級地方政府大多也通過GDP目標責任制評比的方式激勵下級官員努力追求地區(qū)增長業(yè)績。由此不難發(fā)現(xiàn)，在確定地方官員追求增長的激勵上，中國公共部門以目標責任制為主導的行政逐層發(fā)包方對于地方官員的激勵起到了一種層層強化的作用，晉升機制設(shè)計將引導地方官員具有強烈的增長偏好。

2.2 目標責任制在成本監(jiān)督上的失靈與經(jīng)濟粗放增長

雖然目標責任制的管理模式可以有效實現(xiàn)中央與地方（上級與下級）在追求經(jīng)濟增長速度方面的激勵兼容，但這種管理方式在促使官員更關(guān)注經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性以及可持續(xù)性方面卻往往容易“失靈”，由此而導致官員偏好于規(guī)模，卻忽視效率的提高與成本的節(jié)約。

目標責任制在增長穩(wěn)定性與增長可持續(xù)性方面的失靈主要源于經(jīng)濟增長成本責任的不可界定性。經(jīng)濟增長的成本（包括資源成本、環(huán)境成本以及經(jīng)濟過熱而帶來的整體系統(tǒng)性風險成本等等）具有很強的外部性分攤的特征，眾多地方政府追求經(jīng)濟增長所帶來的資源價格上漲壓力、生態(tài)環(huán)境壓力、通貨膨脹壓力進而導致宏觀經(jīng)濟運行的整體性風險并不為某一個地方政府所承擔。這種成本分攤的外部性特征不僅導致地方官員對于經(jīng)濟規(guī)模的偏好會遠遠高于整體最優(yōu)，也決定了我們無法從客觀上分別測算出每個地方政府追求經(jīng)濟增長的行為所產(chǎn)生的各自真實的宏觀成本，由此導致目標責任制的管理模式無法對官員追求經(jīng)濟增長的宏觀成本進行清晰明確的責任界定。因此，中國政府部門在制定有關(guān)資源、環(huán)境、經(jīng)濟過熱等方面成本節(jié)約的目標責任任務(wù)時，無法像經(jīng)濟增長領(lǐng)域那樣，通過制定“經(jīng)濟增長率”、“工業(yè)增加值增長率”等指標，“先見性”和“動性”引導官員的行為。而是不得不通過一種被動的方式，如出了問題后再加以治理（如，制訂出有關(guān)環(huán)境污染治理的目標任務(wù)）或當經(jīng)濟過熱時通過行政命令制止官員追求規(guī)模的行為。

由增長成本的外部性特征所導致的目標管理責任界定的困難可以利用一個簡單的博弈模型加以說明，以地方政府的投資活動為例②因在驅(qū)動經(jīng)濟增長的消費、投資、出口三因素中，投資受地方官員直接控制，因而投資構(gòu)成地方官員追求經(jīng)濟績效的最主要途徑。本節(jié)模型參考了李斌、王小龍（2006）的建模思路。：假設(shè)經(jīng)濟中存在著一個中央政府與兩個地方政府A與B（進而兩個地方行政首長A與B），中央政府主要通過績效考核的目標管理模式衡量地方官員的努力程度。記地區(qū)經(jīng)濟績效Yi與投資規(guī)模Ii的關(guān)系可利用生產(chǎn)函數(shù)的形式表示為Yi=f(Ii)=aIi（i=A，B，a>1）衡量了投入-產(chǎn)出比，由此，在政績考核的激勵之下，地方官員具有追求投資規(guī)模最大化的激勵。但另一方面，地方政府追求投資規(guī)模最大化的行為對于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性與可持續(xù)性會帶來相應(yīng)的成本。綜合考慮資源瓶頸約束與生態(tài)環(huán)境約束，假設(shè)當投資規(guī)模為I時，對于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性與可持續(xù)性所產(chǎn)生的成本c為I的增函數(shù)，即：c=C(I)，C'(茗)>0；C''(茗)>0。

現(xiàn)考慮中央政府試圖通過指標考核的方式將地方政府追求投資所帶來的成本納入官員個人的效用函數(shù)（如通過完善目標責任制政績考核體系，納入對地方官員投資成本的考核指標），在這種情況下，地方官員追求政績激勵的個人效用函數(shù)為：

其中，i=A，B，α，β分別代表了中央政府對于經(jīng)濟增長業(yè)績與增長對宏觀穩(wěn)定性與可持續(xù)性成本的重視程度。（2）式假設(shè)了中央政府對于增長速度與增長質(zhì)量的不同偏好可以通過指標考核的途徑在地方官員的效用函數(shù)中得到體現(xiàn)：例如，α，β可以通過目標責任制的指標權(quán)重設(shè)定加以體現(xiàn)，而C(Ii)衡量了i地區(qū)的投資規(guī)模Ii對于整體經(jīng)濟的穩(wěn)定性與可持續(xù)性所帶來的成本，假設(shè)也可以通過統(tǒng)計指標的設(shè)定進行具體的測度。上式效用最大化的一階條件確定了一個地方政府的最優(yōu)投資規(guī)模I*i滿足以下等式：

由于在什均衡條件下，兩個地方政府選擇同樣的投資規(guī)模，有：I*A=I*B，因此，全社會總投資規(guī)模I*由下式?jīng)Q定：

式（4）反映了中央政府通過目標管理的考核模式對地方官員行為加以引導時，所有地區(qū)地方官員基于自身效用最大化而形成的全社會總投資規(guī)模所滿足的條件。以下考察中央政府的投資決策，很顯然，在基于整體最優(yōu)的基礎(chǔ)上，中央政府的效用函數(shù)為：

由此求出中央政府的最優(yōu)投資規(guī)模Ic滿足以下等式：

結(jié)合（4）式與（6）式可以發(fā)現(xiàn)，I*=2Ic，也就是說，即便中央政府通過政績指標體系的設(shè)定將投資規(guī)模與投資成本綜合體現(xiàn)于地方官員的效用函數(shù)，但基于地方官員效用最大化而形成的實際投資規(guī)模仍然會遠遠高于社會最優(yōu)的投資規(guī)模。導致這種偏離的原因何在？對（2）式和（5）式比較后不難得出，偏離之所以產(chǎn)生，正是源于地方官員的投資行為對于宏觀經(jīng)濟的影響具有成本分攤的外部性特征，而這種外部性的存在導致了中央政府在責任界定上的困難，使得以指標考核的方式難以完全體現(xiàn)出地方官員個體的行為對于整體經(jīng)濟的影響——如果我們欲將這種影響真實地體現(xiàn)于地方官員的效用函數(shù)，我們就必須將（2）式修改為：Ui=αaIi-βC(IA+IB)，（i=A，B），基于這個式子，我們會得出與（6）式相同的實際投資規(guī)模，從而是整體最優(yōu)的，然而，我們很快便會發(fā)現(xiàn)，在以指標考核為主要途徑的目標管理模式下，這種將其他地區(qū)投資成本也計入對某一個地區(qū)地方官員考核指標中的做法是不可行的（不具有可操作性），外部性的存在必然會導致目標管理模式在成本監(jiān)督上的失靈。

2.3 目標責任制在處理多任務(wù)委托—代理問題時的失靈與地方官員公共服務(wù)職能的弱化

除在引導地方官員節(jié)約增長成本方面會失靈外，目標責任制管理方式對于地方官員公共服務(wù)職能的強化也會失靈。中國經(jīng)濟建設(shè)型地方政府公共服務(wù)職能弱化的問題在長期以來一直頗受關(guān)注。近年來，雖然中央政府高度強調(diào)政府應(yīng)關(guān)注民生，而且各地在目標責任指標體系上也加入了相當多的有關(guān)民生建設(shè)或政府公共服務(wù)投入方面的要求，但我們卻發(fā)現(xiàn)，地方政府對于經(jīng)濟增長的偏好并未有太多的弱化，同時，對改善民生的職責卻“多有疏忽”。以2008年地方政府在“保增長”過程中所設(shè)計的各種投資“藍圖”為例：為應(yīng)對世界金融危機帶來的中國增長衰退的可能，中央政府確定了擴大內(nèi)需的政策導向，并決定到2010年底投資約4萬億元，以刺激經(jīng)濟增長。可以發(fā)現(xiàn)，雖然國家發(fā)改委有關(guān)人員一再表示，此次拉動內(nèi)需“投資方向集中在民生領(lǐng)域（醫(yī)療、教育、文化等），占總資金比重在60%”，但“從各地公布的投資藍圖和數(shù)據(jù)看，民生工程所占比重普遍沒有30%”（《中國經(jīng)濟時報》2008年11月24日），遠遠低于中央的要求。

為什么目標責任制的實施在引導官員公共服務(wù)職能的強化方面并沒有取得明顯的成效呢？我們認為，這是目標責任制在解決多任務(wù)委托代理關(guān)系時必然失靈的表現(xiàn)。Holmstrom and Milgrom（1991）證明了在多任務(wù)委托代理關(guān)系中，過于強調(diào)績效考核容易引發(fā)代理人激勵結(jié)構(gòu)的扭曲，即，當某兩個任務(wù)具有一定替代關(guān)系，并且任務(wù)完成情況的可觀測性存在著強弱差別時，績效考核容易導致代理人在可觀測性較強任務(wù)上激勵的強化，同時在可觀測性較弱任務(wù)上激勵的弱化?；谶@個思想，以下用一個簡單的例子來說明中國政府部門的目標責任制如何強化了官員經(jīng)濟建設(shè)的職能，卻使得其公共服務(wù)職能相對弱化。

假設(shè)上級政府通過目標責任制的績效考核方式試圖引導下級官員在追求“經(jīng)濟增長”（指標X）的同時也要關(guān)注“民生建設(shè)”（指標Y），并分別以α和1-α的權(quán)重衡量兩項任務(wù)的重要性（0<α<1），由此，下級官員的最終得分等于αQX+(1-α)QY，Q代表上級官員對于地方官員任務(wù)完成情況的評分。在上述目標責任考核的規(guī)定之下，X與Y對于下級官員而言具有很強的替代性——如果指標的得分QY不高，那么通過提高指標X的得分QX，下級官員仍然可以獲得足夠高的總分，類似如果指標X的得分QX不高，那么通過提高指標Y的得分QY，下級官員也可以獲得足夠高的總分。

官員是選擇將更多的精力投入于X還是將更多的精力投入于Y，取決于兩個因素：（1）α值的大小；（2）X與Y這兩者的可觀測性。一方面，如果α更大，上級政府對于X設(shè)置了更高的權(quán)重，那么官員會將更多的精力投入于X；另一方面，若α并不大，但X相比Y而言具有更強的可觀測性，那么，由于上級政府在評判下級官員Y值的過程中會受到更多隨機擾動的影響，即便某個官員付出了更多努力去追求Y值，但在Y值的最終得分上也可能不會與那些付出較少努力的其他官員相差太大。在這種背景下，下級官員便仍然會將更多的精力投入于“實實在在”的（即可以被上級政府所實際觀測到的）X指標，而對于Y指標仍然較為忽視（即便Y指標更為上級政府所重視，即1-α值更大）。事實上，相對于“經(jīng)濟建設(shè)”而言，“民生建設(shè)”所具有的可觀測性并不強，主要原因在于，“民生建設(shè)”更多地應(yīng)取決于民眾的評價或感受，而采取“自上而下”考核的目標責任制在衡量“民生建設(shè)”方面必然會受到相當大的主觀隨機因素的干擾。

上述分析給我們一個啟示，即在目標責任制的政績考核模式下，官員的“經(jīng)濟建設(shè)”業(yè)績與“民生建設(shè)”業(yè)績具有了很強的替代關(guān)系，若在“民生建設(shè)”方面得分不高，官員仍然可以憑借較高的“經(jīng)濟建設(shè)”業(yè)績加以彌補。同時，“自上而下”的管理模式又使得“民生建設(shè)”業(yè)績的評估上存在著相當程度的隨機擾動。兩方面的共同作用導致官員選擇將更多地精力投入于追求“經(jīng)濟建設(shè)”業(yè)績，而其本應(yīng)具有的公共服務(wù)職能卻相對弱化。就此，為強化地方政府的公共服務(wù)職能，有兩條可行的政策變革路徑：（1）在政績考核上更多地體現(xiàn)民意，使得地方政府的公共服務(wù)職能業(yè)績可以獲得一個相對準確的衡量；（2）變替代關(guān)系為互補關(guān)系。例如，在官員政績的考核上實施“民意一票否決制”，雖然仍然以經(jīng)濟業(yè)績作為比較的基準，但凡是民意不合格者都將取消獎勵（晉升、記功或嘉獎等）的資格?；蛘邔賳T的政績實施兩輪考核：第一輪進行民意測評，只有當民意測評獲得通過時，再比較官員的經(jīng)濟業(yè)績，由此使得官員無法利用“經(jīng)濟業(yè)績”的高分來彌補公共服務(wù)職能得分上的不足，經(jīng)濟建設(shè)與公共服務(wù)兩者互相補充，對于官員而言缺一不可。

3 結(jié)論與啟示

在中國進入全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，如何實現(xiàn)地方官員激勵結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為推進中國的科學發(fā)展提供地方官員激勵的制度支撐，這個問題的回答在當前階段顯得極為迫切與重要。本文通過考察目標責任制政績考核方式在實現(xiàn)激勵兼容方面的作用與不足，對這個問題進行了一個理論上的初步探討。我們認為，在過去的20多年里，目標責任制政績考核方式有力實現(xiàn)了中央與地方在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”發(fā)展戰(zhàn)略上的激勵兼容，對于中國經(jīng)濟的迅速崛起發(fā)揮了極其關(guān)鍵的作用。時至今日，當我們在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，對于科學發(fā)展與和諧發(fā)展的強調(diào)也使得我們必須對目標責任制這個治理工具加以適應(yīng)性的調(diào)整，使之更適合于新時期、新階段的發(fā)展要求（即“又好又快”增長）。就此，本文有以下兩點啟示與結(jié)論：

（1）相當多的學者與政策建言者都呼吁應(yīng)建立一套“可持續(xù)發(fā)展政績考核指標體系”以促進官員追求經(jīng)濟“又好又快”增長，然而，基于分析結(jié)果，筆者對此卻不持樂觀態(tài)度。由于地方官員追求經(jīng)濟增長的行為對于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性與可持續(xù)所帶來的成本具有外部性的特征——眾多地方政府追求規(guī)模擴大所帶來的資源價格上漲壓力、生態(tài)環(huán)境壓力、通貨膨脹壓力進而導致宏觀經(jīng)濟運行的系統(tǒng)性風險并不為某一個地方政府所承擔——這種成本分攤的外部性決定了利用“政績考核指標體系”從本質(zhì)上不能清晰地界定地方政府的責任，由此亦無法避免地方官員行為與整體效率最優(yōu)的偏離。

（2）由于政績考核指標體系的完善不可能從根本上扭轉(zhuǎn)地方官員行為對于增長所帶來的負面效應(yīng)，因此轉(zhuǎn)變政府職能，即實現(xiàn)地方政府由“經(jīng)濟建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”職能的轉(zhuǎn)變，才是推進實現(xiàn)“又好又快”增長戰(zhàn)略的關(guān)鍵（沈坤榮、田偉，2009）[5]。然而，本文的分析表明，在實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變方面，由于公共部門多任務(wù)的性質(zhì)，通過政績指標體系的完善所能夠發(fā)揮的作用仍然有限，這便決定了改革的唯一途徑在于對官員的政績評價中更多地體現(xiàn)出民意，惟有此，才能真正實現(xiàn)官員激勵結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促使官員內(nèi)生出“以人為本、執(zhí)政為民、服務(wù)于民”的激勵。

[1]Lazear,Edward P.,Rosen,Sherwin.Rank-Order Tournaments as Optimum Labor Contracts[J].Journal of Political Economy,1981，5(89).

[2]Holmstrom,Milgrom.Multitask Principal—Agent Analyses:Incentive Contracts,Asset Ownership and Job Design[J].Journal of Law, Economics and Organization,1991,(7).

[3]Li,Hongbing,Zhou,Li-an.Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China[J]. Journal of Public Economics,2005,(89).

[4]周黎安.相對績效考核：中國地方官員晉升機制的一項經(jīng)驗研究[J].經(jīng)濟學報，2005，（1）.

[5]沈坤榮，田偉.中國經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變的微觀機理研究[J].廣東社會科學，2009，（1）.

（責任編輯/亦民）

F016；F123.14

A

1002-6487（2011）05-0044-04

教育部人文社會科學研究青年基金資助項目（09YJC790124）；江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金資助項目（09SJB630013）；江蘇大學高級人才資助項目（08JDG055）

田紅云（1969-），男，江蘇如皋人，博士后，講師，研究方向：戰(zhàn)略管理、宏觀經(jīng)濟管理。

田偉（1979-），男，江蘇如皋人，博士，研究方向：宏觀經(jīng)濟政策研究。