李雅萱（天津市宏亞工程咨詢有限公司天津300384）

新形勢下公用事業(yè)的經(jīng)營管理模式探討

李雅萱（天津市宏亞工程咨詢有限公司天津300384）

作為城市公用事業(yè)的新型模式，公私合作關系已經(jīng)被普遍認同。在這種模式下，政府和企業(yè)發(fā)揮各自的優(yōu)勢為公共項目提供服務，共同承擔責任，分擔風險和分享收益。介紹了在這種模式下，政府與企業(yè)各自的職能、角色、承擔的責任，以及如何在這種模式下將各自的職能策略加以實施，以期對我國應用公私合作關系模式提供合理的借鑒。

PPP模式城市公用事業(yè)政府企業(yè)

城市是現(xiàn)代社會運行的核心和主體。21世紀的世界是城市化的世界，全世界將有60%左右的人口居住在城市，在發(fā)達國家，城市人口比重占70%以上。進入21世紀，我國的社會結構正在經(jīng)歷由農(nóng)村社會向現(xiàn)代城市社會過渡的歷史性變革，正面臨著世界上規(guī)模最大的城市化浪潮。

隨著城市社會的到來，一個以城市為核心的區(qū)域體系將逐漸形成，城市公用事業(yè)是城市生產(chǎn)經(jīng)營、居民日常生活所不可缺少的事業(yè)，是城市生存與發(fā)展的基礎和基本條件。這一事業(yè)的發(fā)達和完善，能提高整個城市的勞動生產(chǎn)效率、工作效率，節(jié)約社會勞動，為居民生活創(chuàng)造優(yōu)美的環(huán)境和良好的條件。它反映城市面貌和文化水準。

創(chuàng)新高效能的公用事業(yè)管理，能優(yōu)化區(qū)域資源配置，擴大區(qū)域功能空間，降低區(qū)域運營成本，提升區(qū)域?qū)Y源要素的聚合力和功能的輻射力，促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域公用事業(yè)管理是基礎性、戰(zhàn)略性、關聯(lián)性和源頭性的無形資源，不斷創(chuàng)新公用事業(yè)管理的理念、體制、機制、模式與手段，就能彌補區(qū)域有形空間、有形資源的不足，就能提高有形空間和有形資源的配置效能，降低有形空間和有形資源的配置成本。

1 公私合作關系

公私合作關系（PPP，public-private partnership）是公用事業(yè)項目的一個資助模式。從20世紀90年代開始在西方流行，目前已經(jīng)在全球范圍內(nèi)被廣泛采用，并日益成為各國政府實現(xiàn)其經(jīng)濟目標及提升公共服務水平的核心理念和措施。公私合作關系被認為是政府提供現(xiàn)代、優(yōu)質(zhì)的公共服務以及提升國家競爭力戰(zhàn)略的關鍵因素，是政府現(xiàn)代化的基石。

公共合作伙伴的代表是地方和國家政府。私營合作伙伴可以是私營企業(yè)、國營企業(yè)或特定專業(yè)領域的企業(yè)。公私合作關系（PPP）是一個廣義的術語，應用范圍很廣，從簡單的、短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設、營運、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。

2 政府與企業(yè)的合作模式

在新形勢下的區(qū)域管理中，政府和企業(yè)各有其獨特的優(yōu)勢，采納國際通用的“公私合作關系”是為了使合作雙方能各展所長，最大地發(fā)揮各自的優(yōu)勢。在公私合作關系中：合作雙方的角色會隨項目的變化而有所不同，但對政府來說它的主要職責“為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共基礎設施和服務”是不會改變的。公私合作關系是提供公共設施及相關服務的一種比較有效的方式。政府和企業(yè)各自的角色分工可由表1所示：

表1 區(qū)域運營商與政府之間的邊界

企業(yè)的成功在于盈利模式，政府的成功在于普遍服務和社會效益，其關系詳解可見圖1。

圖1 企業(yè)與政府的目的

3 政府機構與職能設置

3.1 政府角色的轉(zhuǎn)變

要本著有利于市場開放、有利于市場有序適度競爭、有利于市政公用經(jīng)濟壯大的宗旨，以市場取向、依法審批、強化監(jiān)管、配套改革、積極穩(wěn)妥為原則，對當前的行政審批事項進行清理。尤其是對公用設施的配套項目、市政建設項目、行業(yè)的準入等報批程序以及各種許可證、使用證的辦理手續(xù)，進行全面清理。并從有利于管理、監(jiān)督的角度出發(fā)，對審批、審核、備案的等級進行簡化，做到公開化。要重新審視現(xiàn)有的行政審批項目，能取消的取消，能降格的降格。隨著國家發(fā)改委宣布率先取消五大類投資項目審批，其中包含了水氣管網(wǎng)建設審批，這既意味著新一輪行政審批制度改革的開始，也意味著打破了對市政公用行業(yè)的投資限制，為非國有經(jīng)濟進入和優(yōu)化市政公用經(jīng)濟創(chuàng)造條件。新的公用事業(yè)管理模式的實行意味著市政公用管理模式要由指揮式轉(zhuǎn)變?yōu)榉帐?，由指令式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ剖?，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，由微觀管理管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，由重審批轉(zhuǎn)為重監(jiān)督，強化宏觀管理，建立有利于發(fā)展的市場環(huán)境，讓“市場”發(fā)揮作用，見圖2。

圖2 政府角色三轉(zhuǎn)變示意圖

政府部門對項目的監(jiān)管完善過程正是政府部門職能轉(zhuǎn)化的過程，政府部門由直接管理轉(zhuǎn)化為間接管理。政府部門監(jiān)管工作，主要體現(xiàn)在區(qū)域運營的監(jiān)管，環(huán)境和社會效益的實現(xiàn)，以及規(guī)范運營行為，防止經(jīng)營中對環(huán)境產(chǎn)生負面影響等要求，主要偏重于程序及社會效益，是政府部門職能的體現(xiàn)。

3.2 政府職能轉(zhuǎn)變的策略

精簡現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理機構，對目前分散在公用事業(yè)管理部門、物價局、工商行政管理局等部門的相關職能進行合并，建立一個具有多種功能的綜合性管理機構，以提高管理效率。

把現(xiàn)有公用企業(yè)逐步改造成符合市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)。這要求切斷現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理部門與公用企業(yè)之間的“父子關系”，按照產(chǎn)權明晰的要求，對國有企業(yè)進行改制、改組，把公用企業(yè)改造成擁有獨立生產(chǎn)經(jīng)營決策權，承擔經(jīng)營風險的獨立法人和具有活力、動力、壓力的市場競爭主體。改造的方法可以借鑒國外或國內(nèi)的成功范例，將公用企業(yè)改制成股份有限公司，同時要加快公司制改革力度，在公司制改革過程中，要明確股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責，形成各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結構。

政府將屬于微觀經(jīng)濟的職能還給企業(yè)，把要素分配和資源配置的職能轉(zhuǎn)移給市場，把企業(yè)財產(chǎn)審計、資產(chǎn)評估、計量質(zhì)量檢驗認證等服務性業(yè)務轉(zhuǎn)移給社會中介組織。同時，由忙于日常事務轉(zhuǎn)向更多地想大事、議大事、抓大事：由定項目、搞審批轉(zhuǎn)向更多地依靠宏觀調(diào)控和信息引導；由主要通過開會、發(fā)文推動工作轉(zhuǎn)向深入調(diào)查研究，抓好典型來推動和指導工作。

提高政府人員素質(zhì)。在新的體制下，政府人員必須熟悉市場經(jīng)濟規(guī)律、現(xiàn)代管理理論以及科學決策方法，明確政府角色的定位和實現(xiàn)手段。要在政府人員中進一步強化理論聯(lián)系實際、理論指導實踐的觀念，大力開展學習活動。

3.3 政府監(jiān)管的實施

3.3.1 市場準入監(jiān)管

市場準入的形式有3種：企業(yè)進入市場并提供服務的許可；有限資源占有的許可（如電話號碼、無限頻譜等）；投資準入（如所有制性質(zhì)和投資比例）等等。

市場準入行政許可有2種形式：一是特殊許可，即監(jiān)管機構在符合進入標準的企業(yè)中挑選一個或少數(shù)申請企業(yè)給予進入市場的資格；二是普通許可，即所有符合進入標準的申請者都能獲得進入市場的權力（如網(wǎng)絡設備供應商）。

3.3.2 價格監(jiān)管——目標

確保壟斷者向消費者索要合理的服務價格；促使壟斷者有效率地提供服務；通過合理的價格水平和定價結構引導消費者有效率地使用壟斷者提供的服務；提供有效的激勵以吸引其他資本進入公用事業(yè)部門并維持現(xiàn)有的資本存量；政府管制必須允許壟斷者預期的收入至少足以彌補其提供服務的成本，其中應包括至少等于公司資本成本的投資回報；通過規(guī)定受管制業(yè)務的價格水平和定價結構而不是利用普遍的稅收和補貼政策來實現(xiàn)收入分配目標。

3.3.3 價格監(jiān)管——確立定價機制的原則

①反映全部成本：定價機制應該能夠反映受管制的公用事業(yè)公司的全部成本，其中主要包括購買（電/氣/水等）成本和運營成本（包括折舊）。

②提供準確的價格信號：合理的定價機制將產(chǎn)生準確的價格信號，以引導投資和消費者行為，實現(xiàn)資源有效利用和合理配置。

③充分披露信息：對受管制的公用事業(yè)部門來說，充分的信息披露是建立準確合理的定價機制和實現(xiàn)有效激勵的前提。

④與經(jīng)濟發(fā)展程度相適應：在不同發(fā)展階段，定價機制是不同的。在發(fā)展初期，對資金需求比較大時，應該采取鼓勵投資的定價機制。

3.3.4 價格監(jiān)管——兩種定價機制

①成本加成機制。其優(yōu)點包括：可借助嚴格的會計審計制度和聽證程序以及對比類似企業(yè)的手段提高成本信息的透明度；可信的投資回報承諾有利于吸引并穩(wěn)定擴大固定資本投資。

缺點有：必須付出較大的監(jiān)管成本；企業(yè)會尋求增加成本基數(shù)；可能出現(xiàn)監(jiān)管收買；難以適應通脹率的波動。

②價格上限機制。其優(yōu)點包括：避免投資回報率機制在價格調(diào)整時復雜的成本審核，顯著降低監(jiān)管成本；促進企業(yè)提高生產(chǎn)效率。

缺點有：往往不能使價格充分降低到實際上可能達到的水平；對固定資本投資、引進先進生產(chǎn)技術和改善服務質(zhì)量的激勵不足。

3.3.5 普遍服務義務

其含義主要包括5個方面：最低層次的現(xiàn)代意義上的生活必需品（如自來水、電、燃氣、電話、公交等）；更多情況下是一種政治性承諾，也可能是對企業(yè)的一種潛在市場需求；任何包括那些遠離城市的窮鄉(xiāng)僻壤都能享受的應有的服務；低收入階層可以承受的價格；處于變化中，與經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化進程和居民收入水平相關。

其解決機制有3種：①政府預算補貼；②運營企業(yè)內(nèi)部交叉補貼——企業(yè)對一部分用戶收取較高的費用用以彌補對低價用戶提供服務造成的虧損；③從接入費用提取普遍服務基金——接受監(jiān)管的行業(yè)中的所有企業(yè)都交納數(shù)額不一的普遍服務基金，資金集中后由指定機構統(tǒng)一轉(zhuǎn)移給實際提供普遍服務的企業(yè)。

4 企業(yè)機構與職能設置

4.1 企業(yè)機構運營的關鍵要素

區(qū)域公用事業(yè)項目運作成功的重要因素中，企業(yè)定位包括圖3所示的幾類：項目流程的標準化，科學化的管理風險轉(zhuǎn)移，項目的結構和實施必須在公共結構承受能力之內(nèi)，政府能夠提供長期的支持，專業(yè)人才參與項目的各個階段，企業(yè)的合理回報率。

圖3 企業(yè)經(jīng)營的關鍵

企業(yè)需要爭取的是政府支持的保障和專業(yè)人才的保障，這是需要格外注重的。

4.2 政企分開模式的選擇

在比較各開發(fā)模式的優(yōu)劣和適用性的基礎上，在模式上選擇的是“政企分開”的模式。在這種開發(fā)模式下，企業(yè)負責區(qū)域公用事業(yè)的運營、維護與經(jīng)營任務，而不行使行政管理的職能。因此，總體來說，公司可以擯棄像“企業(yè)化開發(fā)模式”中類似技術開發(fā)引進中心之類的機構，反映到組織結構上即是機構相對更精干的形式。

5 結語

目前，中國經(jīng)濟完全能夠在未來10年維持強勁的增長勢頭，生產(chǎn)率提高很快，對外商直接投資也很有吸引力，并且也實行了責任制的宏觀經(jīng)濟管理。因此，采用多種投融資模式來改善我國公用事業(yè)的現(xiàn)狀，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必由之路。如果我國能確保包容的、負責任的、有利于環(huán)境發(fā)展的強勢經(jīng)濟增長，那么中國將繼續(xù)作為世界經(jīng)濟的主角，成為帶動區(qū)域發(fā)展和全球經(jīng)濟增長的主要引擎。■

[1]陳冬.城市公用事業(yè)運營模式改革：以上海為例的研究[J].上海經(jīng)濟研究，2006（11）：38-47.

[2]汪永成.香港政府的公共物品供給模式及其對內(nèi)地城市政府的啟示[J].城市發(fā)展研究，1999（3）：39-45.

[3]楊勝楠.淺談我國市政基礎設施和公用事業(yè)的優(yōu)化商業(yè)模式——PPP一種新型公私合作模式[J].商場現(xiàn)代化，2006（15）：168-170.

[4]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎設施建設[J].城市規(guī)劃，2002（7）：74-76.

[5]鄒昱曇.淺析我國基礎設施建設中PPP模式應用問題[J].商業(yè)時代，2009（24）：79，60.

2011-03-06