張江濤

(華中師范大學(xué),湖北武漢 430079)

授權(quán)與制約:美國地方政府治理的權(quán)力邏輯
——以美國西雅圖市為研究對(duì)象

張江濤

(華中師范大學(xué),湖北武漢 430079)

公共權(quán)力在治理過程中起著貫穿性的作用,所有的治理主體都是圍繞著公共權(quán)力開展自己的行為,公共權(quán)力不僅是治理主體追求的目標(biāo),而且也是它們能夠開展行動(dòng)的基礎(chǔ)。美國是有著自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國家,作為地方政府,它的權(quán)力本身是來源于一種權(quán)力的授予,這種權(quán)力同時(shí)也要經(jīng)受諸多形式的制約。這種授權(quán)和對(duì)權(quán)力的制約,構(gòu)成了美國地方政府治理運(yùn)作的核心線索。

授權(quán);制約;地方政府;治理

“治理一詞是圍繞公共權(quán)力展開的,通過對(duì)公共權(quán)力的配置和運(yùn)用,對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治、協(xié)調(diào)和控制,以達(dá)到一定的目標(biāo)”[1]。美國有著多樣的地方政府形式,對(duì)于西雅圖的治理實(shí)踐而言,它也存在諸多的參與主體和復(fù)雜的相互關(guān)系,要想在復(fù)雜情景之中探索其內(nèi)在的邏輯,首先就要研究它內(nèi)在的權(quán)力關(guān)系。政府是治理中最主要的一環(huán),有著明確授權(quán)的治理權(quán)力,要想研究治理中的權(quán)力關(guān)系,則首先要研究政府權(quán)力的授予和制約。

一、政府權(quán)力的法理授權(quán)

西雅圖在美國政府體系中屬于自治市①政府,它雖然位于金縣境內(nèi),但是不歸金縣管轄。所以作為一級(jí)地方政府組織,它的權(quán)力不僅要受聯(lián)邦和州的限制,還要遵守自治憲章的規(guī)定。美國憲法第十條修正案(1804)規(guī)定:“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力,保留給各州行使,或保留給人民行使之。”所以這就使州政府,包括地方政府擁有了對(duì)于聯(lián)邦法律未規(guī)定的事項(xiàng)的自由裁量權(quán)。對(duì)于自治市政府來說,一般只要是聯(lián)邦法律和州法律沒有明確限制的,就都屬于地方政府的權(quán)力范圍,地方政府就可以在不違反聯(lián)邦和州的法規(guī)的條件下對(duì)自己的權(quán)力做適當(dāng)?shù)慕庾x。

(一)法律與規(guī)則:聯(lián)邦和州的控制

在美國,人們自始至終都在堅(jiān)持著一個(gè)傳統(tǒng)觀念,即國家的基礎(chǔ)來源于自治的政府。自治政府的基本內(nèi)涵是人民有權(quán)建立一個(gè)服務(wù)于人民的政府,也有權(quán)廢除一個(gè)獨(dú)裁的政府。自治傳統(tǒng)在美國政治文化中根深蒂固,相對(duì)于高高在上的聯(lián)邦政府,美國人民更加信任在身邊可以觸摸到的城市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織。但是作為一個(gè)整體的國家,聯(lián)邦和州也不會(huì)因?yàn)樽灾蔚膫鹘y(tǒng)而完全放棄對(duì)于地方政府控制的努力。美國地方政府的權(quán)限自美國建國以來都是處于不斷的變化和演進(jìn)過程中,這種變化背后所體現(xiàn)出來的就是聯(lián)邦、州和地方政府之間圍繞權(quán)力的相互博弈。這其中最關(guān)鍵的就是如何區(qū)分和協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州以及地方政府之間的權(quán)力邊界。因?yàn)闊o論是美國憲法還是各州的憲章,都沒有對(duì)于地方政府的權(quán)限做出明確的規(guī)定,所以在具體的權(quán)力分配上,更多地依賴三者的協(xié)調(diào)。而這種協(xié)調(diào),因?yàn)樯厦嫠v的“無明確規(guī)定即為州或人民享有”原則,地方政府就可以在不超越聯(lián)邦法律和州法律的范圍之內(nèi),對(duì)于所擁有權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕庾x和延伸。

在美國政治體制之下,這種對(duì)于三者權(quán)限劃分的不明確盡管成為了地方政府解釋和擴(kuò)展自己權(quán)力的保護(hù)傘,但是相應(yīng)地,這種不明確也為聯(lián)邦和州干預(yù)地方事務(wù)提供了可能。盡管似乎有著明確的權(quán)限劃分原則,但是具體治理過程的復(fù)雜性使事先預(yù)想的規(guī)則設(shè)計(jì)的可靠性大打折扣。在不違背基本權(quán)力分配規(guī)則的前提之下,聯(lián)邦和州都會(huì)在不破壞自治的基礎(chǔ)之上,以多樣的形式不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府權(quán)力的滲透。這種滲透也必定會(huì)遭到地方政府的抵制,在這種“滲透抵制”的博弈之中,最終可能獲得的結(jié)果就是一種動(dòng)態(tài)的平衡,形成一些約束雙方但又都可以接受的基本原則。

1.作為聯(lián)邦整體,聯(lián)邦事務(wù)和地方事務(wù)并沒有一個(gè)嚴(yán)格的界限。而且作為聯(lián)邦,它也必須在不打破地方自治的基礎(chǔ)上干預(yù)到地方事務(wù)中去,以維持國家運(yùn)作的統(tǒng)一和有序。聯(lián)邦政府對(duì)于地方事務(wù)的影響更多地是依賴宏觀性的和隱性的手段。

首先,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定民權(quán)規(guī)范,這主要體現(xiàn)在美國憲法的修正案中。人民所享有的權(quán)利首先由聯(lián)邦憲法規(guī)定,聯(lián)邦有義務(wù)保證人民的權(quán)利不受到侵害,地方政府在處理地方事務(wù)的過程中,不能以自治權(quán)為理由侵犯憲法明確規(guī)定的美國公民所享有的權(quán)利。

其次,聯(lián)邦政府擁有法規(guī)制定的優(yōu)先權(quán)。聯(lián)邦憲法中對(duì)于地方政府的直接規(guī)定很少,更多的是約束聯(lián)邦和州的關(guān)系,但是這種限制對(duì)于地方政府仍然具有約束力。按照美國的政治原則,地方政府在制定自己的法規(guī)和具體的管理實(shí)踐中是不能違反聯(lián)邦對(duì)于州的若干限制。而且,對(duì)于地方立法而言,聯(lián)邦有著立法和法律解釋的優(yōu)先權(quán),地方政府的立法不能違反聯(lián)邦法律的規(guī)定,地方的立法程序不能明確違反聯(lián)邦的限制,法律的內(nèi)容不能與聯(lián)邦法規(guī)相抵觸。在確定聯(lián)邦法規(guī)沒有違憲的條件下,聯(lián)邦法規(guī)具有更高的權(quán)威。這種限制不受立法時(shí)間的限制,在相互沖突的情況下,都是以聯(lián)邦法的約束為準(zhǔn)。

最后,聯(lián)邦通過財(cái)政手段加強(qiáng)地方政府的影響。在美國,最大的稅種是個(gè)人所得稅,而這部分基本上都是歸聯(lián)邦所有,聯(lián)邦政府利用手中的稅收,通過轉(zhuǎn)移支付的手段來引導(dǎo)地方政府的行為。聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付不是平均化的,它有著很明顯的偏重和導(dǎo)向。一般而言,聯(lián)邦政府比較偏重于對(duì)于地方教育的支持。例如,2003年,對(duì)于西雅圖市政府而言,聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付都不到市財(cái)政的1%,但是聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付占到了西雅圖學(xué)區(qū)政府財(cái)政收入的14%。

2.對(duì)于地方政府和州的關(guān)系,基本上就是兩種理念的斗爭過程。一種是以托馬斯·庫雷法官為代表,他依照美國憲法第十條修正案的說法而引申,認(rèn)為人民有權(quán)獨(dú)立締結(jié)憲章,規(guī)定地方政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力范圍。另一種是約翰·狄龍法官創(chuàng)造的州法優(yōu)先的“狄龍法則”②。地方政府仍然被視為“州的產(chǎn)生物”,地方政府也只是擁有州政府“授權(quán)立法”的權(quán)力,并且只能從事那些州政府允許的活動(dòng)。這就將地方政府的存在完全交付于州政府的意圖,而且也大大限制了地方政府所擁有的權(quán)力和行使的范圍,這是與自治政府的基本理念完全沖突的。地方政府爭取自己權(quán)力的過程,基本上也就是自治理念和狄龍法則相互博弈和斗爭的過程。盡管地方自治理念的影響力很大,但是在處理州和地方政府關(guān)系的過程中,“狄龍法則”仍然被多數(shù)人所接受。地方政府在制定法規(guī)和進(jìn)行具體管理的過程中,仍然要接受州的制約,不能超越州的法律和各種標(biāo)準(zhǔn)的限制。

與聯(lián)邦一樣,州政府也用財(cái)政手段來試圖影響地方政府的行為。對(duì)于西雅圖市所屬的華盛頓州來說,它在西雅圖市的稅收中擁有著參與分配權(quán)。對(duì)于地方收入的主要稅種,包括財(cái)產(chǎn)稅和消費(fèi)稅,都是需要在華盛頓州、金縣、西雅圖市以及教學(xué)區(qū)等政府機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分配的。而且州在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的時(shí)候,也會(huì)對(duì)不同地方政府和不同事項(xiàng)有所偏重,州政府就在這種稅收分配和轉(zhuǎn)移支付分配中引導(dǎo)著地方政府的行為,影響地方政府的運(yùn)作。

(二)自治憲章:地方政府的約束

西雅圖作為一級(jí)自治市政府,按照“庫雷法則”的標(biāo)準(zhǔn),它能夠自主締結(jié)自治憲章,規(guī)定政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力,并且規(guī)范其他社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人的行為。這種自治憲章是地方政府權(quán)力的保證和來源之一,是一種法定的權(quán)力來源,對(duì)于明確地方政府的權(quán)限非常重要。自治憲章是基于自治原則產(chǎn)生的,卻也不得不接受州的制約。按照“狄龍法則”的要求,地方政府的權(quán)力不能超越“授權(quán)立法”的范圍,所以不僅包括地方政府具體的立法活動(dòng),也包括地方自治憲章的產(chǎn)生,都必須接受州的授權(quán)。地方自治的憲章就是一種自治基礎(chǔ)上的授權(quán)立法,即因?yàn)樽灾卧瓌t,所以可以締結(jié)自治憲章,但是由于授權(quán)限制,憲章的內(nèi)容必須不能超越州授權(quán)的范圍。自治憲章內(nèi)容一般包括兩種基本的類型:一是州法律中有規(guī)定,地方政府適用時(shí)可以自動(dòng)生效的條款。這一部分基本都是一些公民權(quán)利、選舉原則和超越西雅圖市范圍的公共事務(wù)處理方面的規(guī)定等。二是州憲法未明確禁止的地方權(quán)力。這是與州憲法相對(duì)應(yīng)的,只要州憲法未規(guī)定專屬于聯(lián)邦和州的管轄范圍,就等于承認(rèn)了地方政府在此領(lǐng)域的立法權(quán)。

圖1 市政府權(quán)力模式③

自治憲章的確立是對(duì)地方政府權(quán)力的一種承認(rèn),締結(jié)憲章的權(quán)力是自治原則最好的體現(xiàn)。但是自治憲章也不是對(duì)地方政府權(quán)力規(guī)定的最高權(quán)威。州政府授權(quán)立法的目的是為了處理地方事務(wù)的方便,所以在地方政府處理的公共事務(wù)超越自己所管轄的區(qū)域范圍或者涉及州的利益時(shí),州政府仍然有著最后的決定權(quán),當(dāng)?shù)胤椒珊椭莘啥紝?duì)某一事務(wù)有所規(guī)定,但是在具體的運(yùn)作中產(chǎn)生沖突時(shí),最后仍然要以州法律為準(zhǔn)。自治憲章以法律的形式對(duì)自治市所擁有的權(quán)力做了明確的規(guī)定,很好地反映了市政府與聯(lián)邦、州及其他治理主體的權(quán)力關(guān)系。

二、政府權(quán)力的市民授權(quán)

政府權(quán)力的來源有多種形式。西雅圖作為一級(jí)地方政府,它首先接受的是自上而下的一種權(quán)力授予,這體現(xiàn)在聯(lián)邦憲法和州憲法之中,“狄龍法則”非常好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。而作為一種自治政府,“庫雷法則”則要求政府權(quán)力來源于一種人民的契約形式,要求自治市政府是作為一種市民的契約組織,以滿足市民的需要為目標(biāo)。這種復(fù)合性表現(xiàn)得非常明顯。

(一)政府官員和議員的選舉

西雅圖市的管理模式是一種“市長+市議會(huì)”的形式,但是市長的職權(quán)更類似于一般的“市政經(jīng)理+市議會(huì)”中的市政經(jīng)理。雖說西雅圖市的市長基本上是執(zhí)行市政經(jīng)理的職責(zé),但是它與市政經(jīng)理的不同在于它不是由市議會(huì)聘任而來的,而是由市民直接選舉出來的。這就決定了它有著比市政經(jīng)理更多的權(quán)力,市長可以直接任命很多政府部門主管和技術(shù)委員會(huì)成員(僅限政府官員部分),它不僅是該市的首席執(zhí)行官,而且還是一位民選領(lǐng)袖。市長的權(quán)力來自于市民的直接授權(quán),而不是來自于議會(huì)的間接授予,所以市長要直接對(duì)市民負(fù)責(zé),而不是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。議員和市長都是來自于市民的選舉,這類似于美國聯(lián)邦政府的政治框架,市長就類似于總統(tǒng),而西雅圖議會(huì)則類似于國會(huì)。

這種管理模式直接拉近了作為市政管理者的市長和市民之間的距離,相應(yīng)地也使市長在具體的管理實(shí)踐中會(huì)更加重視市民的意愿和偏好,相當(dāng)于加強(qiáng)了市民對(duì)于市政管理的影響力。而且這種雙重授權(quán)的形式,也使議會(huì)和市長都成為了獨(dú)立對(duì)市民負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu),避免了市政經(jīng)理制對(duì)議會(huì)直接負(fù)責(zé),由議會(huì)對(duì)市民負(fù)責(zé)。這樣就能使市長和議會(huì)成為一種互相牽制的力量,在一定程度上減小了任何一方的專斷權(quán)。自治市政府內(nèi)在含義是一種為市民服務(wù)的組織形態(tài),而市民選舉是市民政治參與的最主要的形式,它選舉出來的市長和議員都有著市政管理和公共事務(wù)的直接決定權(quán),所以選舉出合格的人員對(duì)于實(shí)現(xiàn)市民的意愿和需求至關(guān)重要。進(jìn)行有效的選舉是一項(xiàng)復(fù)雜的工程,無論從選民資格的確認(rèn)、候選人提名還是具體的選舉規(guī)則設(shè)定,都體現(xiàn)著政治智慧。亨廷頓在論述選舉時(shí),指出:“進(jìn)行有意義的選舉前提是要有一定的政治組織,問題不在于選舉,而在于建立組織……(若非如此)選舉只會(huì)加強(qiáng)那些鬧分裂的并常常是反動(dòng)的社會(huì)勢(shì)力瓦解公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)”[2](p.6)。選舉是一種系統(tǒng)的工程,必須有一個(gè)良好的組織作為依靠,對(duì)選舉全程進(jìn)行組織和監(jiān)督,以保證選舉程序的順利。只有這樣才能使市民選舉權(quán)得到有效實(shí)現(xiàn),市民對(duì)于自己選出來的市長和議員才能有認(rèn)可度并授予其處理公共事務(wù)的權(quán)力,從而最大限度地降低在以后的市政管理中出現(xiàn)沖突和矛盾的可能性。

但是選舉也不是萬能的,選舉程序的合理合法,市民也只能保證選舉過程中在候選人中選出最適合的一人,但是選舉內(nèi)在的問題也使選舉本身包含的市民意愿在實(shí)現(xiàn)上會(huì)大打折扣。不可否認(rèn),選舉是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)民主原則的最好選擇,市長和議員采用選舉形式選出有著自身的優(yōu)勢(shì),比如因?yàn)槭钦芜x舉,選舉出來的人員比較專業(yè)化;因?yàn)檫x舉激勵(lì),成功者更加努力工作以期獲得下次任期;因?yàn)檫x舉使最后管理市政事務(wù)的人員數(shù)量比較少,而且選舉程序與其他考核程序相比較為簡單,可以減小行政成本和人員接替的成本,等等。但是,選舉也會(huì)帶來一系列問題。在西雅圖市的實(shí)踐中可以看出,西雅圖市的議員選舉,能當(dāng)選者往往是一些熟悉政治理念,善于進(jìn)行宣傳和鼓動(dòng)的人,他們可能從事任何職業(yè),但是他們的共同特點(diǎn)都是善于調(diào)動(dòng)市民情緒,精于演講。但是許多當(dāng)選者對(duì)于市政管理沒有什么經(jīng)驗(yàn),政治專業(yè)化和行政專業(yè)化沒有一個(gè)對(duì)等的關(guān)系。而且,選舉成功的關(guān)鍵往往是能否迎合大眾的偏好,這個(gè)大眾偏好趨勢(shì)就造成了候選人不敢貿(mào)然做出比較有特性的選擇,都是選擇一種“符合社區(qū)平均水平的需求,并盡量不與每個(gè)成員的偏好相差太遠(yuǎn)……通過把他們的主張向中間選民的意見來靠攏來增加他們贏得選舉的可能性”[3](p.93)。這樣也就容易造成市長和議員在當(dāng)選后畏首畏尾,在公共事務(wù)管理上沒有什么創(chuàng)見。選舉是一種有缺陷的最優(yōu)選擇,在堅(jiān)持選舉原則的基礎(chǔ)上,如何通過更好的候補(bǔ)措施來彌補(bǔ)這些缺陷就成了需要思考的問題。

(二)技術(shù)委員會(huì)

美國西雅圖市的技術(shù)委員會(huì)是對(duì)獨(dú)立于政府框架之外的一系列政府和市民合作機(jī)構(gòu)的總稱。西雅圖市進(jìn)行社區(qū)管理和服務(wù)的特色就是這些技術(shù)委員會(huì)的運(yùn)作,它們由部分政府官員、技術(shù)專家和市民志愿者組成,為政府的日常管理行為提供咨詢和服務(wù)。技術(shù)委員會(huì)的成員一般都是來自于市民的自愿申請(qǐng),他們必須接受一些資格的限制,比如必須要求在西雅圖居住或工作、已經(jīng)受聘于政府的工作人員不得申請(qǐng)、不能同時(shí)擔(dān)任多個(gè)委員會(huì)的職位等。不僅如此,技術(shù)委員會(huì)的崗位都是志愿性的工作崗位,都沒有報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,即使是其中由市長或市議會(huì)任命的原政府部門人員,也只能領(lǐng)取原來部門的報(bào)酬,而沒有技術(shù)委員會(huì)的報(bào)酬。對(duì)于政府工作人員,是否有具體的補(bǔ)償措施由他們?cè)瓉砉ぷ鞑块T決定。這些技術(shù)委員會(huì)的組成人員以及技術(shù)委員會(huì)形式多種多樣,其類別有為公共事務(wù)管理和規(guī)則制定提供知識(shí)性咨詢的技術(shù)顧問型,為具體的市民群體進(jìn)行幫助的群體服務(wù)型,直接對(duì)具體城市區(qū)域進(jìn)行管理的區(qū)域管理型,以及對(duì)多樣的城市事務(wù)進(jìn)行參與的事務(wù)管理型。

在具體的不同委員會(huì)之間,政府官員、普通市民的比例不同,甚至在某些特殊的委員會(huì)之中,也有部分成員由金縣甚至是華盛頓州議會(huì)決定。在技術(shù)委員會(huì)的形成過程中,體現(xiàn)出了作為城市管理者的市長、市議會(huì)以及上級(jí)機(jī)關(guān)三者之間的權(quán)力博弈。這種爭斗和博弈主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:

1.技術(shù)委員會(huì)類型的設(shè)置。雖然技術(shù)委員會(huì)名義上只是政府管理的咨詢機(jī)構(gòu),但是它的廣闊參與性和專業(yè)化的特色,在具體的事物管理上,技術(shù)委員會(huì)與政府機(jī)關(guān)相比有著更多的優(yōu)勢(shì)。而且技術(shù)委員會(huì)也有政府官員的參與,使其也不缺乏與政府的溝通,在公共事務(wù)的管理上,技術(shù)委員會(huì)的影響力非常大。所以哪種技術(shù)委員會(huì)要設(shè)立,哪種不設(shè)立,對(duì)于地方政府的運(yùn)作有著很大的影響,因?yàn)橹菰诹⒎?quán)限上有優(yōu)先權(quán),所以州政府對(duì)地方政府技術(shù)委員會(huì)類型的規(guī)定對(duì)于地方政府技術(shù)委員的運(yùn)作和組成有著導(dǎo)向意義。

2.技術(shù)委員會(huì)的人員分配。無論怎樣的制度設(shè)計(jì),最終仍要?dú)w結(jié)到具體的人來操作。對(duì)于一個(gè)技術(shù)委員會(huì)而言,不同參與者的比例變化影響著整個(gè)委員會(huì)的行為導(dǎo)向和作用大小。某些影響力超越一個(gè)城市范圍的委員會(huì)組織,其成員構(gòu)成往往成為博弈的焦點(diǎn)。一般來說,在由地方市政府決定之外,州政府甚至相近的縣政府都會(huì)試圖去爭取部分組成人員的分配權(quán)。在委員會(huì)中的政府組成人員的比例上,政府必定試圖擴(kuò)大政府的影響力,增加部分政府官員的比例,但是政府也意識(shí)到,技術(shù)委員會(huì)是一種市民參與組織,這種半官方的組織是市民對(duì)于政府行為了解和政府權(quán)力認(rèn)可的途徑,一味追求官方影響力只會(huì)使技術(shù)委員會(huì)成為名大于實(shí)的政府附庸,而阻塞市民的參與對(duì)政府了解市民需求是不利的。所以政府要做的就是尋求在不破壞市民積極性和技術(shù)委員會(huì)作用的情況下,適當(dāng)安排政府官員的比例,為政府和市民提供最好的溝通,獲得一種盡量優(yōu)化的合作效果。

3.技術(shù)委員會(huì)成員的產(chǎn)生規(guī)則?！凹夹g(shù)委員會(huì)成員的挑選過程的規(guī)則化的背后也充滿了美國政治系統(tǒng)運(yùn)作的各種特點(diǎn),包括各種利益的沖突和妥協(xié)”[4]。從技術(shù)委員會(huì)的準(zhǔn)備建立到最終發(fā)揮作用,包括候選人資格、誰來任命、資格審查、最終決定等都是各種力量發(fā)揮作用的地方。西雅圖市的技術(shù)委員會(huì)的建立體現(xiàn)著市議會(huì)和市長權(quán)力的分配。技術(shù)委員會(huì)組成人員的資格一般由市議會(huì)來決定,并且要做出公示,要求有意愿參與的市民提出書面申請(qǐng)。技術(shù)委員會(huì)中的政府官員與市民申請(qǐng)的方式不同,是由市長直接任命。而且在市民提出申請(qǐng)之后,由市議會(huì)進(jìn)行資格審查,然后由市長或市長安排特定人員對(duì)申請(qǐng)和簡歷進(jìn)行挑選,最后決定誰作為最終的候選者。在候選人名單確定之后,要進(jìn)行一定的公示期,并聽取市民的意見,最后交議會(huì)做最終表決,確定正式名單。在其中,市長有著政府官員的任命權(quán),以及對(duì)市民志愿者篩選的權(quán)力,這對(duì)于技術(shù)委員會(huì)的構(gòu)成是最主要的權(quán)力。議會(huì)則主要擁有資格確定和資格審查權(quán),排除議會(huì)認(rèn)為不適合的一部分人員,再交給市長任命和篩選,有著最終決定權(quán),這些都是對(duì)市長任命權(quán)和對(duì)市民志愿者決定權(quán)的限制。對(duì)市民而言,組成人員大部分都是自愿申請(qǐng)的,這完全體現(xiàn)市民個(gè)人意愿,而且對(duì)最后的公示名單,市民也能表達(dá)自己的態(tài)度和看法,市議會(huì)在聽取市民的意見后做最后的表決。

圖2 西雅圖市技術(shù)委員會(huì)產(chǎn)生流程

(三)聽證會(huì)與聽證檢查員

聽證會(huì)是市民參與政府運(yùn)作的另一種形式,政府機(jī)關(guān)通過聽證會(huì)的形式使市民參與到政府決策中來,授予市民對(duì)公共事務(wù)的決策權(quán),在另一個(gè)層面上也是市民對(duì)政府權(quán)力的認(rèn)可。聽證會(huì)舉辦的形式有兩種:一是政府的決策為了獲得市民支持而舉辦的聽證會(huì)。市政府或議會(huì)在進(jìn)行決策和法規(guī)制定時(shí),在技術(shù)委員會(huì)的參與之下,某些特定的情況下可能還會(huì)由政府主動(dòng)組織市民參與到聽證會(huì)的形式中來。這種聽證會(huì)不僅是為了聽取市民意見,更多的是一種向市民解釋和傳遞信息的手段。二是市民提出聽證會(huì)要求。在部分市民覺得某些政府決策,自己不能接受或不能理解時(shí)候,他們可以提出書面的申請(qǐng),上交到專門的聽證辦公室。聽證辦公室根據(jù)市民的意愿,會(huì)將此信息告知做出該項(xiàng)決策的機(jī)關(guān),聽取該機(jī)關(guān)的意見,并且同時(shí)也會(huì)征集市民的意見,考慮有無召開聽證會(huì)的必要。當(dāng)市民征集到超過市民總數(shù)10%以上的簽名,并提出書面申請(qǐng)的時(shí)候,聽證辦公室則不能駁回召開聽證會(huì)的要求。一般情況下,聽證辦公室會(huì)適當(dāng)考慮市民的意愿,一般不用達(dá)到這個(gè)比例聽證會(huì)都會(huì)召開。

西雅圖市的聽證會(huì)有專門的政府組織機(jī)關(guān),是議會(huì)下屬的聽證辦公室,這也說明了政府對(duì)聽證會(huì)的重視。聽證辦公室負(fù)責(zé)接收市民的聽證申請(qǐng),并且負(fù)責(zé)安排聽證會(huì)的組織過程,包括篩選聽證申請(qǐng)、安排參與聽證的人員組成、安排有關(guān)人員做適當(dāng)?shù)幕乇芎推渌犠C規(guī)則的制定等。聽證更多的是關(guān)于具體的政府決策,這些決策更多的是由市政府及其下屬的行政機(jī)構(gòu)做出的,而聽證辦公室由市議會(huì)管理,這樣也盡量減少了關(guān)于聽證申請(qǐng)篩選上的干擾。

聽證會(huì)的全過程要進(jìn)行錄音,并且一般會(huì)同時(shí)通過媒體向外直播,在聽證會(huì)之后,形成的決議要通過聽證辦公室形成正式的公文并上交市議會(huì),并同時(shí)送達(dá)參與聽證會(huì)的市民代表,同時(shí)在政府網(wǎng)站上登出。因?yàn)槭鞘凶h會(huì)組織的聽證會(huì),所以聽證會(huì)的決議一般都是最終決議,對(duì)于所聽證的政府決策具有約束力。若政府機(jī)關(guān)或市民對(duì)于聽證結(jié)果不滿意,仍然可以組織市民簽名再申請(qǐng)召開上訴聽證會(huì),要求再組織一次聽證會(huì)改變決議。如果始終得不到最終的滿意,則可以向法院提出訴訟申請(qǐng),要求司法機(jī)關(guān)推翻聽證會(huì)的決議。這樣在具體的事務(wù)管理上,市議會(huì)就除了受立法約束之外,通過聽證會(huì)的組織權(quán),也多了一種制約具體行政部門決策活動(dòng)的手段。

三、政府權(quán)力的多種制約形式

無論是自上而下的授權(quán)和自下而上的契約,兩種形式都是賦予政府權(quán)力的同時(shí),寄希望于政府通過這種權(quán)力來為人民謀福利。權(quán)力就是一種約束力,正是依賴這種約束力,政府的所有行為才能夠有效展開,沒有權(quán)力的政府是無效的政府。在美國傳統(tǒng)的政治理念里,他們認(rèn)為人都是自利的,都會(huì)試圖最大限度地滿足自己的利益,所以每個(gè)人都不是完美的。正如麥迪遜所認(rèn)為的,“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”[5](p.264)。正因?yàn)槿硕际亲岳?所以必須要有一個(gè)高于個(gè)人的權(quán)威擁有更大的權(quán)力來管理公共事務(wù),從而避免陷入霍布斯式的叢林社會(huì)中去。從美國聯(lián)邦政府和州政府的運(yùn)作中可以看出,“由于政府被授權(quán)持有對(duì)社會(huì)資源分配與再分配的權(quán)力,于是公眾對(duì)政府的行為基本上是不信任的”[4]。這種不信任在美國地方政府運(yùn)作中也得到了體現(xiàn),地方政府的日常管理活動(dòng)要有著許多外在的監(jiān)督,它的權(quán)力也要遭受多種形式的限制。

(一)獨(dú)立的司法權(quán)力

西雅圖市的司法權(quán)力主要由市檢察長及其助理律師和市法官來行使,它們都是由市民直接選舉產(chǎn)生,任期四年。西雅圖市檢察長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)法律部,法律部分為三大部門,包括民事法律科、刑事科和行政科。他們的職責(zé)主要有三種:負(fù)責(zé)監(jiān)督所有城市訴訟,負(fù)責(zé)城市管理人員的起訴和其他公訴案件,助理律師負(fù)責(zé)為市民提供法律咨詢和法律援助。西雅圖市還存在著兩種法院形式,即西雅圖市法院和西雅圖市社區(qū)法院。市法院與普通的法院沒有不同,由法官和陪審團(tuán)對(duì)于民事和刑事案件進(jìn)行審理,最后由法庭做出判決,可能是賠款或刑期。而社區(qū)法院則是西雅圖市的特色,在社區(qū)自主治理的基礎(chǔ)上,西雅圖市的社區(qū)之間聯(lián)合建立了社區(qū)法院,專門負(fù)責(zé)審理一些比較輕的案件。這種司法形式是一種自治傳統(tǒng)的體現(xiàn),在長期的社區(qū)自主治理中逐漸形成的,它們主要涉及一些非暴力和可以通過自身克服的問題。例如,酗酒、失業(yè)、心理健康、無家可歸等問題。在西雅圖的實(shí)踐中,證明社區(qū)法院的這種形式是有效的,對(duì)于降低犯罪率有著很好的效果,也減小了市法院的負(fù)擔(dān)。因?yàn)樯鐓^(qū)法院與社區(qū)居民密切相關(guān),對(duì)于這些程度比較輕的案件的審理,更能體現(xiàn)市民的意愿,效率更高,在實(shí)際操作中有著很好的效果。但是社區(qū)法院的運(yùn)作也必須有市法院和市檢察長的支持,首先是市檢察長和助理律師必須對(duì)社區(qū)法院的運(yùn)作提供法律幫助和支援,使審理活動(dòng)更加合理和科學(xué);其次是市法院必須保證對(duì)社區(qū)法院審理結(jié)果一定的認(rèn)同度,只要是不違背州和本市的法律規(guī)定,一般要認(rèn)同社區(qū)法院的判決;最后就是對(duì)于一些比較復(fù)雜或是比較嚴(yán)重的案件,社區(qū)法院必須和市法院做好溝通,做好信息共享,對(duì)于溝通后認(rèn)為是超越社區(qū)法院權(quán)限的,要及時(shí)交予市法院來審理。

美國有著兩套完整的司法體系,一套是代表聯(lián)邦權(quán)力的聯(lián)邦法院體系,另一套是代表地方權(quán)力的地方法院體系。只要是涉及聯(lián)邦權(quán)力管轄范圍的事務(wù)和案件,一律要經(jīng)過聯(lián)邦法院的審理。而作為一級(jí)地方政府的西雅圖市,它本身也有著兩種法院形式,市法院和社區(qū)法院。這樣,市民的日常訴訟就面臨著三種形式的選擇,聯(lián)邦法院、市法院或社區(qū)法院。三者之間的區(qū)別來源于案件性質(zhì)的不同,但是聯(lián)邦法院和市法院的選擇是基于案件涉及的管轄權(quán)不同,而市法院和社區(qū)法院的選擇則是基于案件的嚴(yán)重程度的不同。

西雅圖市的司法機(jī)關(guān)人員組成由市民直接選舉產(chǎn)生,這秉承了美國一貫的司法獨(dú)立的傳統(tǒng),也是自聯(lián)邦和州延伸下來的一脈相承。將司法權(quán)獨(dú)立授予司法機(jī)關(guān),而不受行政和立法機(jī)關(guān)的干擾,本身只是為了保證司法公正的體現(xiàn)。但是司法機(jī)關(guān)在面臨公共事務(wù)的訴訟時(shí),它擁有著決定判定它的處理是否合法的權(quán)力。對(duì)于立法和行政機(jī)關(guān)來說,司法機(jī)關(guān)的這項(xiàng)權(quán)力就構(gòu)成了對(duì)于政府決策權(quán)的制約。這種獨(dú)立地位就為這種制約的實(shí)現(xiàn)打下了基礎(chǔ),也使司法機(jī)關(guān)成為社區(qū)治理中的一股重要力量。

“只要存在權(quán)力分享,就必須劃定雙方所關(guān)注的權(quán)力邊界,即便是長于解決各種爭議的權(quán)威人士來劃定邊界,仍然會(huì)受到強(qiáng)烈質(zhì)疑”[6]。在西雅圖市的社區(qū)治理模式下,無論是市議會(huì)還是市長,包括市民,在公共事務(wù)的處理上,他們都是權(quán)力擁有者和分享者。在這種權(quán)力邊界的劃分上,無論是誰來主導(dǎo)都難免會(huì)有爭議。而且因?yàn)闄?quán)力資源的獲取本身就不平衡,即使能預(yù)先做出比較合理的權(quán)限劃分,在具體的公共事務(wù)管理中也無法避免再次陷入權(quán)力沖突中去,所以寄希望于一勞永逸的權(quán)限劃分而避免在具體操作中的沖突是不現(xiàn)實(shí)的。如此,司法機(jī)關(guān)在權(quán)限劃分和權(quán)力制約中的作用就凸顯出來。一方面,在市民對(duì)政府的決策不滿時(shí),可以向法院提出訴訟申請(qǐng),要求判定政府行為違法;另一方面,市民可以在市議會(huì)駁回市民簽名提案的時(shí)候,向司法機(jī)關(guān)提交議案,要求駁回市議會(huì)的決定。在公共事務(wù)的處理上,司法機(jī)關(guān)就構(gòu)成了一種政府之外的、動(dòng)態(tài)的制約力量,隨時(shí)根據(jù)具體的情況來衡量政府內(nèi)部之間、政府與市民之間的力量對(duì)比,通過自己的法律手段來保持一種動(dòng)態(tài)的均衡。

(二)多種媒體的監(jiān)督

西雅圖地區(qū)有著眾多的媒體,包括報(bào)紙、電視和廣播等。西雅圖有20家報(bào)紙,其中發(fā)行量最大的4種是西雅圖時(shí)報(bào)、西雅圖郵報(bào)、塔柯瑪新聞?wù)搲臀餮艌D周報(bào),它們占有了總發(fā)行量的一半以上。除了報(bào)紙媒介之外,西雅圖地區(qū)還有8家電視臺(tái)和大約45家廣播電臺(tái)為市民提供新聞、娛樂和專欄廣播等。西雅圖市擁有所有主要的電視聯(lián)播網(wǎng)絡(luò),市民通過Comcast Cablevision和TCICablevision可收看有線電視。數(shù)量眾多的媒體形式都是在政府體系之外獨(dú)立運(yùn)作,為市民獲取信息和表達(dá)意愿提供了良好的平臺(tái)和手段,媒體成為市民日常生活必不可少的組成部分。

在美國三權(quán)分立的體制之下,媒體由于獨(dú)立運(yùn)作和對(duì)政府的制約作用而被譽(yù)為“第四權(quán)力”。在西雅圖市的治理實(shí)踐中,媒體的作用也能體現(xiàn)出這種特點(diǎn)。西雅圖市的報(bào)紙、電視以及廣播,都是獨(dú)立運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)組織形式,它們的存在也是以利益追求為基本目標(biāo),以服務(wù)公眾為次要目標(biāo)和手段。在眾多媒體競(jìng)爭的前提下,為了滿足發(fā)行量的需要,媒體主要是以關(guān)注當(dāng)?shù)氐男侣勈录橹?在聯(lián)邦和州有與市民利益密切相關(guān)的政策出臺(tái)時(shí),當(dāng)?shù)孛襟w也會(huì)進(jìn)行報(bào)道。媒體盡可能地貼近市民生活,也就成為了市民了解身邊事情的主要途徑。媒體都是以經(jīng)濟(jì)利益為最基本追求的,所以為了獲取市民的支持,提高發(fā)行量或收視率,媒體對(duì)于市民的意愿比較敏感,能夠最大限度地去追逐市民的聲音,同時(shí)也能在很大程度上引導(dǎo)市民的意愿。

各種媒體首先可以通過對(duì)政府行為的報(bào)道使市民知曉和了解政府信息,成為政府和市民之間的重要媒介;其次,媒體通過具有傾向性的報(bào)道和解讀,甚至是做出判斷,在很大程度上引導(dǎo)市民的輿論傾向,對(duì)政府構(gòu)成壓力;最后,媒體通過自身作為一種公共媒介的地位對(duì)政府行為提出質(zhì)詢和要求,揭露政府人員的行為不端或者腐敗,成為游離于政府之外的另一種形式的公共權(quán)力。這種公共權(quán)力特性和作為經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)有著潛在的沖突,公共特性要求最大限度地為公共服務(wù),時(shí)刻關(guān)注市民的核心利益,而經(jīng)濟(jì)組織特性則更多地追求利益最大化,以自己的利益獲取為基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)組織追求利益的特性會(huì)不斷促使媒體追求最能吸引客戶關(guān)注的素材,這些素材有時(shí)是與市民核心利益密切相關(guān)的,但有時(shí)也會(huì)脫離市民公共利益這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),甚至一些媒體會(huì)通過造假的形式,創(chuàng)造出一些所謂的新聞來吸引市民的注意力,引導(dǎo)市民的輿論傾向。這就對(duì)媒體自身的從業(yè)道德和責(zé)任感是一個(gè)很大的要求。

媒體的權(quán)力是一種隱性的權(quán)力,雖然力量很大,但是沒有合法的公共權(quán)力授權(quán)。所以相對(duì)于市民提案和司法權(quán)力來說,它所擁有的更多是一種監(jiān)督權(quán),而不是一種決定權(quán)。媒體可以通過自己的形式解讀和評(píng)判政府的行為,但是它不能直接干預(yù)政府的決策,要求政府做出改變。它只能依賴公共輿論通過信息的傳遞對(duì)市民和上級(jí)政府施加影響,促使他們采用合法的行為干預(yù)地方政府的決策和管理。獨(dú)立存在的媒體作為一種尋求經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)組織,他們有著很大的動(dòng)力關(guān)注政府的行為,研究政府的政策,為他們潛在的客戶(市民)提供服務(wù)。而且媒體內(nèi)部的許多從業(yè)人員都是各行業(yè)的專家,或者是原先的政府工作人員,媒體與政府有著一定的人員流動(dòng)關(guān)系。媒體對(duì)于政府是一種外在的刺激因素,促使政府一時(shí)也不敢懈怠,力求將決策和管理活動(dòng)做到最好。

注釋:

①自治市最早的定義來源于羅馬,當(dāng)時(shí)的羅馬帝國授予一些城市部分特權(quán)。一般自治市指特定地區(qū)的人們聯(lián)合起來建立的一種政府,在州法律約束之下管理地方和社區(qū)的公共事務(wù)。

②狄龍法官認(rèn)為,城市法人能夠擁有和行使以下三項(xiàng)權(quán)力:第一,州明文授予的;第二,明示權(quán)力必定暗含或必定附帶的;第三,對(duì)于城市法人申明的目標(biāo)或意圖是絕對(duì)必要的,不是便利、而是必不可少的。此外,如果對(duì)一項(xiàng)權(quán)力是否存在產(chǎn)生懷疑,則由法院按照與地方政府相反的立場(chǎng)加以解釋。

[1]韋深涉.西方治理理論的價(jià)值取向與理論困境[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2007,(4).

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[責(zé)任編輯:王 篆]

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1008-7168(2011)02-0098-07

2010-10-15

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方治理轉(zhuǎn)型的域外經(jīng)驗(yàn)與我國地方治理改革”(09BZZ039)和教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“地方與基層治理轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國鄉(xiāng)村治理的啟示”(2007JJD810154)。

張江濤(1985-),男,山東濱州人,華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院碩士生,中國農(nóng)村問題研究中心研究人員。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.017