張定安，鎖利銘，劉俊

（1.中國行政管理學(xué)會，北京 100017；2.電子科技大學(xué)，四川成都 610054；3.四川省財(cái)政廳，四川成都 610016）

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展及其評價體系研究

張定安1，鎖利銘2，劉俊3

（1.中國行政管理學(xué)會，北京 100017；2.電子科技大學(xué)，四川成都 610054；3.四川省財(cái)政廳，四川成都 610016）

以我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和社會發(fā)展訴求之間的矛盾為基礎(chǔ)，論述城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的必要性，以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展指標(biāo)體系的基本原則、思路，構(gòu)建了一個多維的公共服務(wù)均衡發(fā)展的目標(biāo)模式。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，主要包括3個一級指標(biāo)、9個二級指標(biāo)、23個三級指標(biāo)，分別展示地方政府在城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供中應(yīng)該把握的統(tǒng)籌發(fā)展、工作機(jī)制、績效評價。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；公共服務(wù)；評價體系；均衡發(fā)展

一、引言

社會公平與和諧發(fā)展問題已成為中國社會關(guān)注的焦點(diǎn)和理論界探討的熱點(diǎn)。黨的十七屆三中全會的“決定”明確提出：“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果?！弊鳛楣卜?wù)提供主體，地方政府如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中構(gòu)建實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的統(tǒng)籌安排，改進(jìn)提供公共服務(wù)公平性的同時保證效率性，是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展必須考慮的課題。目前，我國在如何將城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡供給上升到城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展還存在著許多不完善之處。而構(gòu)建一套有效的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的評價體系，是實(shí)現(xiàn)地方政府改進(jìn)公共服務(wù)提供效率必須具備的條件。衡量政府公共服務(wù)的供給水平與績效以及公共服務(wù)均等化程度，必須要有客觀的基礎(chǔ)和科學(xué)的依據(jù)，即政府公共服務(wù)供給價值、供給原則、一套完整的指標(biāo)體系和執(zhí)行系統(tǒng)。構(gòu)建一個符合我國國情的政府公共服務(wù)供給指標(biāo)體系，并適當(dāng)考慮地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)支出成本差異，最終建立完善的公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)，政府可以依據(jù)各個指標(biāo)來分析、比較、判斷和評價城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的水平、發(fā)展?fàn)顟B(tài)和總體能力，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。

建立一個科學(xué)規(guī)范的公共服務(wù)考核體系對服務(wù)型政府建設(shè)有如下推動作用：一是可以規(guī)范行政行為，促使全面推進(jìn)依法行政；二是能不斷完善政務(wù)載體，促使健全四級政務(wù)服務(wù)體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)載體建設(shè)；三是可以加強(qiáng)市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級以及各部門公共服務(wù)和社會管理的事項(xiàng)細(xì)分；四是可以加強(qiáng)政府與民眾的溝通，通過公眾參與公共服務(wù)考核指標(biāo)體系，根據(jù)評價、公眾滿意度，政府更能了解城鄉(xiāng)居民的辦事體驗(yàn)、生活感受等，加強(qiáng)政府與民眾溝通機(jī)制，營造良好的規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)氛圍；五是可以健全監(jiān)督管理機(jī)制。

二、現(xiàn)有研究回顧

目前關(guān)于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的研究側(cè)重于對相關(guān)理論和概念的介紹，對指標(biāo)體系的研究比較少，尤其是針對城鄉(xiāng)公共服務(wù)特點(diǎn)的指標(biāo)設(shè)計(jì)更少。公共服務(wù)作為城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活不可或缺的基本條件，它具有非排他性和非競爭性特征，大致均等地享受政府提供的公共服務(wù)是每一個公民的基本權(quán)利。但由于種種原因，我國政府并未很好地履行其應(yīng)有的公共職責(zé)，公共服務(wù)供給不均，財(cái)政剩余各地不一，生活在同一片土地上的人們，財(cái)政待遇迥然不同。這使得我國社會的貧富差距突破了合理限度，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)發(fā)展不均衡的問題。

關(guān)于我國公共服務(wù)均等化及財(cái)政服務(wù)均等化問題，國內(nèi)雖然在理論研究及實(shí)際政策措施的制定方面都有一定的進(jìn)展，但大多是通過論述政府間轉(zhuǎn)移支付制度的必要性來間接顯示公共服務(wù)均等化意義的，較少有直接以公共服務(wù)均等化的評價體系作為研究對象，更不用說有關(guān)公共服務(wù)均衡化的系統(tǒng)性研究。目前我國民眾及政府決策層關(guān)于公共服務(wù)均衡化意識有所加強(qiáng)，但有關(guān)公共服務(wù)均衡化的成熟理論體系尚未真正建立，均衡發(fā)展的指標(biāo)體系研究更是少之又少。

駱永民認(rèn)為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大幸?！?，通過功利主義思想使用結(jié)構(gòu)方程模型（SEM）分析了農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度影響因素的作用力大小以及如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的均等化，結(jié)果表明除了加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入以外，以中央政府統(tǒng)一安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、給距離縣城較遠(yuǎn)的村莊以更多的投入、給非鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地以及非城郊的普通農(nóng)村以更多的投入、更加關(guān)注收入水平和教育水平較低家庭對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，都可以從很大程度上提高農(nóng)民總體的福利水平［1］。

江明融運(yùn)用效用模型分析了我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均衡問題，借鑒日本、韓國等公共服務(wù)均等化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情闡述我國實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的方法與途徑，設(shè)計(jì)了實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化的制度安排，提出要實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給制度、公共服務(wù)成本分?jǐn)傊贫纫约熬然D(zhuǎn)移支付制度等［2］。

劉志昌選取公共服務(wù)中的社會保障作為主要研究對象，通過對社會保障的制度變遷、均等狀況的歷史考察，分析基本公共服務(wù)均等化的演變過程與邏輯，結(jié)論表示從基本公共服務(wù)的均等狀態(tài)來說，是從“低水平的平均”到“非均等”，再到“均等”的發(fā)展過程，其變遷的軌跡是“平均——非均等——均等”［3］，呈倒U型。

孫慶國以公眾導(dǎo)向原則設(shè)計(jì)出基本公共服務(wù)均等化的衡量指標(biāo)，在具體指標(biāo)中不僅包括財(cái)力和物力投入的均等化，而且包括人力資源投入的均等化；同時，把公共治理能力作為重要衡量指標(biāo)，目的是調(diào)動企業(yè)的社會責(zé)任感和公民的志愿精神，解決公共資源不足的問題，實(shí)現(xiàn)政府與社會的共同治理［4］。

江易華闡述了社會公正趨向下的縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)構(gòu)建的價值選擇，分析了縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則與基本程序，論述了縣級政府基本公共服務(wù)的內(nèi)容以及績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)與篩選的思路與方法，在理論分析與實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出了一套縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系，并且選擇湖北省老河口市作為案例，運(yùn)用綜合指數(shù)模型對其基本公共服務(wù)績效進(jìn)行了實(shí)證分析。結(jié)論表示縣級政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建受到社會公正取向的影響與制約［5］。

安體富、任強(qiáng)利用綜合評價方法，從地區(qū)間公共服務(wù)產(chǎn)出的角度出發(fā)，構(gòu)建了一個包含4個級別共25個指標(biāo)的中國公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系，運(yùn)用這一指標(biāo)體系對我國2000——2006年間的公共服務(wù)及其具體項(xiàng)目的均等化水平變化情況加以評價，結(jié)論表示我國地區(qū)間公共服務(wù)水平差距在2000——2006年期間呈逐步擴(kuò)大的趨勢，就具體公共服務(wù)項(xiàng)目來看，科學(xué)技術(shù)、社會保障、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生的差異程度較大［6］。

解建立基于公共物品的供給均衡化建立指標(biāo)體系，利用政府發(fā)布的相關(guān)信息以及調(diào)查問卷等方式對河北省三個地區(qū)（邯鄲、保定、衡水）的農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，結(jié)論表示城鄉(xiāng)公共物品供給均衡化是一個歷史必然，也是改善民生、保障民生的客觀要求；城鄉(xiāng)二元公共物品供給制度是發(fā)展中國家普遍存在的一種歷史現(xiàn)象，是造成發(fā)展中國家城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的根本原因，也是長期制約我國“三農(nóng)”問題的體制性障礙［7］。

三、評價體系的基本原則

（一）“服務(wù)導(dǎo)向”原則。服務(wù)型政府的績效評估指標(biāo)體系要突出反映人民生活水平的變化和政府效率的提高，并引導(dǎo)政府工作向提高人民生活質(zhì)量、增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的方向發(fā)展。我國目前很多地方政府片面追求GDP等經(jīng)濟(jì)層面的硬指標(biāo)，而忽視社會公平、居民生活質(zhì)量等軟指標(biāo)。這種績效評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，不僅沒有引導(dǎo)政府把工作重心放到提高人民群眾的生活質(zhì)量和社會滿意度上，還嚴(yán)重?cái)牧苏诿癖娦哪恐械男蜗?。因此，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展績效評估的指標(biāo)設(shè)計(jì)要充分考慮指標(biāo)的服務(wù)導(dǎo)向性，使指標(biāo)體系真正引導(dǎo)政府的工作重心轉(zhuǎn)向改善公共服務(wù)方面，真正體現(xiàn)政府的服務(wù)性。

（二）客觀實(shí)在原則。在服務(wù)型政府理念下，政府只是為民眾提供公共服務(wù)的權(quán)威組織，其績效指標(biāo)的確定必須采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，必須立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際，以事實(shí)為依據(jù)，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的衡量尺度來進(jìn)行取舍，減少甚至消除指標(biāo)選擇過程中個人主觀因素的影響。在選擇指標(biāo)時，選擇一些能真實(shí)反映政府任期內(nèi)實(shí)際業(yè)績的指標(biāo)，也就是選擇反映一個較短時期內(nèi)（一般為一年）動態(tài)變化并且可以精確度量的指標(biāo)。同時，指標(biāo)體系要經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，符合各地區(qū)的實(shí)際，在實(shí)踐中切實(shí)可行，且能收到實(shí)效，實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)本地區(qū)的綜合發(fā)展，真正、真實(shí)地提高人民的生活質(zhì)量。

（三）全面系統(tǒng)原則。政府作為區(qū)域內(nèi)法定的權(quán)威組織，是唯一能夠在宏觀上引導(dǎo)本地區(qū)在系統(tǒng)、可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)運(yùn)行的組織。因此，政府在制定各項(xiàng)指標(biāo)時，要綜合反映社會發(fā)展的全面性與協(xié)調(diào)性。在進(jìn)行指標(biāo)選擇的過程中，要進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而實(shí)現(xiàn)整體的最優(yōu)化。從政府管理的實(shí)際出發(fā)，考慮各指標(biāo)對評價目標(biāo)的重要程度，同時考慮指標(biāo)在評價指標(biāo)體系中的合理構(gòu)成，以對指標(biāo)及其權(quán)重進(jìn)行合理取舍，形成評估指標(biāo)均衡統(tǒng)一的系統(tǒng)。

（四）定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合原則。定量指標(biāo)具體、明確，評估時可以計(jì)算實(shí)際數(shù)值，可以制定明確的評價標(biāo)準(zhǔn)，使評價結(jié)果給人以直接、清晰的印象，有利于績效評估的科學(xué)化，用數(shù)字說話在實(shí)踐中容易使人接受，不易產(chǎn)生分歧誤解，有很強(qiáng)的說服力。因此，在政府績效評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)過程中，要堅(jiān)持定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的原則，以定量指標(biāo)為主，以定性指標(biāo)為輔，盡量做到可以量化。

（五）獨(dú)立性原則。獨(dú)立性是指標(biāo)體系內(nèi)同一層次的各項(xiàng)指標(biāo)必須相互獨(dú)立，不重疊、不存在包含關(guān)系，或者說指標(biāo)之間不存在線性關(guān)系，不能從這一指標(biāo)推導(dǎo)出另一指標(biāo)，從而可以使指標(biāo)科學(xué)地簡化。在實(shí)際操作中，要求指標(biāo)體系設(shè)計(jì)者認(rèn)真分析每個指標(biāo)的內(nèi)涵和指標(biāo)間的相互關(guān)系，從而確保指標(biāo)的獨(dú)立性。

（六）可行性原則?？尚行栽瓌t對政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建做出三個方面的規(guī)定。一是指標(biāo)要有針對性。根據(jù)特定地方政府的職能和績效目標(biāo)來設(shè)定績效評價指標(biāo)，做到有的放矢。既要全面反映特定地方政府的職能和績效目標(biāo)，又要突出特定地方政府職能和績效管理的重點(diǎn)，凸顯特定地方政府績效管理的特色和優(yōu)勢。二是評價指標(biāo)要合理。要根據(jù)需要與可能設(shè)定指標(biāo)，使指標(biāo)建立在切實(shí)可行的基礎(chǔ)上。充分調(diào)動地方政府和工作人員的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地挖掘潛力，提高績效。三是評價指標(biāo)要有可操作性。能夠量化的盡可能量化，不能量化的指標(biāo)，盡量使用如“優(yōu)”、“良”、“一般”、“較差”、“差”等多階標(biāo)準(zhǔn)。同時，指標(biāo)應(yīng)該做到以精取勝、以質(zhì)取勝。

（七）工作推進(jìn)與高度提升相統(tǒng)一?？荚u指標(biāo)內(nèi)容及構(gòu)成的設(shè)計(jì)，要與十七屆三中全會有關(guān)精神契合，具有國家發(fā)展戰(zhàn)略布局的高度和可推廣的普適性，為中國改革發(fā)展創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)、提供新示范的基本精神。所以，考評指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，既要對地區(qū)發(fā)展實(shí)際有深入研究，又要充分吸納國內(nèi)其他地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，充分吸納專家學(xué)者的研究成果，適當(dāng)突破，增添個別考評指標(biāo)。

（八）起點(diǎn)公平與程序公開相統(tǒng)一。公平公正是考評制度設(shè)計(jì)的基本要求和考評結(jié)果有效性的保證。起點(diǎn)公平是結(jié)果公平的前提，程序合理公開透明是結(jié)果有效性的保證。因此，對城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度建設(shè)的考評指標(biāo)體系需要建立考評對象自我考評與社會考評相統(tǒng)一的機(jī)制，公開標(biāo)準(zhǔn)和流程，引入多方面評價機(jī)制，規(guī)范考評過程，保證考評工作公平公正，有效服人，起到推動公共服務(wù)健康發(fā)展的作用。

四、評價體系的基本思路

（一）公共服務(wù)均衡發(fā)展評價對象是涉農(nóng)縣區(qū)市區(qū)域和政府，同時包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)。我國的行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制，區(qū)縣一級都是政府職能的執(zhí)行者、政府責(zé)任的承擔(dān)者和政府目標(biāo)的落實(shí)者，所以設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展指標(biāo)體系就要體現(xiàn)出評價具有客觀性、獨(dú)立性、可衡量性和可操作性。

（二）公共服務(wù)均衡發(fā)展評價思路。提高農(nóng)村公共服務(wù)供給能力和管理水平是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展評價的主要目的。

首先，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展，涉農(nóng)的縣區(qū)市需要明確統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，解決“干什么”的問題，以此加強(qiáng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的目標(biāo)管理。一是考察城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展理念的明確程度。構(gòu)建公共服務(wù)均衡發(fā)展，需要具有均衡發(fā)展理念和戰(zhàn)略發(fā)展理念。政府要通過制定戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃來構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃，尤其是建設(shè)規(guī)劃要與公共服務(wù)建設(shè)相對接。均衡理念是進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本工作理念，從戰(zhàn)略發(fā)展理念看待公共服務(wù)發(fā)展是工作推動力的直接因素。二是考察城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展推進(jìn)計(jì)劃，包括建立完善的年度計(jì)劃、季度計(jì)劃和月度計(jì)劃，以及科學(xué)的工作落實(shí)方案，明確推進(jìn)計(jì)劃的責(zé)任人和責(zé)任部門。三是制定有效的考核標(biāo)準(zhǔn)，包括對于公共服務(wù)改善相關(guān)部門和個人的考核標(biāo)準(zhǔn)制定，考核節(jié)點(diǎn)、工作進(jìn)度安排以及標(biāo)準(zhǔn)的量化程度（見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的目標(biāo)評價體系

其次，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等發(fā)展，提升農(nóng)村公共服務(wù)均衡水平需要衡量公共服務(wù)工作機(jī)制是否積極、科學(xué)與合理，以此加強(qiáng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的過程管理。一是考察是否建立了積極的供給機(jī)制。積極的供給機(jī)制必須具有一個完整順暢的供給體系，包括從各類公共服務(wù)項(xiàng)目提供部門在農(nóng)村公共服務(wù)上形成覆蓋基本公共服務(wù)所有項(xiàng)目在內(nèi)的完整的組織結(jié)構(gòu)架構(gòu)、明晰的組織職責(zé)、合理的組織分工，以及有效的銜接配合機(jī)制與強(qiáng)有力的保障機(jī)制，涉及提供公共服務(wù)的人力、財(cái)力、基礎(chǔ)設(shè)施和制度政策等的保障。在建立供給體系的基礎(chǔ)上，有沒有對提供公共服務(wù)主體進(jìn)行明確責(zé)任，有沒有建立激勵與約束機(jī)制進(jìn)行保障；有沒有對各級財(cái)政對農(nóng)村公共服務(wù)提供提出明確提供方案，以何種文件或政策保障供給；有沒有對提供公共服務(wù)需要的基礎(chǔ)性公共設(shè)施及專項(xiàng)建設(shè)提供機(jī)制；有沒有對公共服務(wù)供給提供制度安排，制度安排的約束力以何種形式表現(xiàn)。二是考察是否建立了科學(xué)的管理機(jī)制。所謂管理機(jī)制，主要是指在公共服務(wù)提供與運(yùn)行過程中，對公共服務(wù)的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等各個管理環(huán)節(jié)設(shè)置較為完整的手段和分工安排，明確公共服務(wù)的管理主體、維護(hù)主體、監(jiān)督主體和評估主體。一方面，對于城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展，需要供給公共服務(wù)職能部門的管理與基層行政組織之間的明確分工協(xié)作配合，建立明確的分工協(xié)作機(jī)制，建立公共服務(wù)專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)的屬地管理機(jī)制，制定明確的管理文件。另一方面，有沒有明確對公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和管理建立長效監(jiān)督和評價的部門和個人責(zé)任。三是考察是否為發(fā)展機(jī)制建立基礎(chǔ)。所謂公共服務(wù)的發(fā)展機(jī)制，就是突破政府作為公共服務(wù)單一供給主體的公共服務(wù)，構(gòu)建多元參與機(jī)制、多元投入渠道、多元監(jiān)督主體和多元治理體制。在一定時期內(nèi)，政府是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的唯一供給者，然而引入激勵機(jī)制，形成多元主體已經(jīng)成為公共服務(wù)建設(shè)的發(fā)展方向。要建立公共服務(wù)的發(fā)展機(jī)制需要考察三個方面，一要看有沒有形成完整的參與共創(chuàng)機(jī)制，包括與民間資本主體、NGO、國有公司等建立較為密切的信任關(guān)系；二要看有沒有組建運(yùn)行良好的治理機(jī)構(gòu)，對多元參與進(jìn)行有效治理，協(xié)調(diào)各參與主體間關(guān)系；三要看是否建立自我造血機(jī)制，隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，引入公共服務(wù)市場化機(jī)制，增強(qiáng)公共服務(wù)自我造血功能，不斷提高公共服務(wù)可使用資金（見圖2）。

圖2 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的過程評價體系

最后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均衡發(fā)展來衡量公共服務(wù)，對公共服務(wù)發(fā)展水平的結(jié)果進(jìn)行管理，即績效管理。對于公共服務(wù)的績效管理與構(gòu)建服務(wù)型政府，提升政府的個體效能有著重要實(shí)踐意義。對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的績效評價主要分為三個方面，分別是工作效率、服務(wù)效果和制度改進(jìn)。

第一，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的工作效率評價。工作效率評價旨在考察相關(guān)部門是否完成了相應(yīng)的公共服務(wù)任務(wù)。工作效率體現(xiàn)為是否按照計(jì)劃完成相應(yīng)的公共服務(wù)數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)。工作效率的評價一般采用較為客觀的評價方法，按照事先制定的定量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行直接評價。

第二，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的服務(wù)效果評價。公共服務(wù)的受眾是公共服務(wù)效果評價的最佳主體，也是政府公共服務(wù)實(shí)際目標(biāo)客戶，公眾的滿意度將是評價服務(wù)效果的基本導(dǎo)向，這一效果的評價傾向于主觀評價方法，主要采用問卷、訪談、直接信息反饋等手段進(jìn)行評價。公共服務(wù)效果首先包括公眾的“辦事體驗(yàn)”，即公眾在與政府進(jìn)行公共服務(wù)互動過程中感受和體會到的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)水平、服務(wù)效率、服務(wù)成功率等。其次包括公眾在經(jīng)濟(jì)社會生活中感受到的公共服務(wù)帶來的實(shí)際效果改善程度，比如交通狀態(tài)、受教育的難易、文化生活的豐富性以及自然生態(tài)環(huán)境的舒適性等。再次包括其他地區(qū)的公眾以及社會各界對該地區(qū)的公共服務(wù)改善的評價，比如相鄰或相似區(qū)、縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等對被評價地區(qū)的公共服務(wù)狀態(tài)的感知程度。公眾站在被評價客體以外，從而能更獨(dú)立、立體、全面地體現(xiàn)公共服務(wù)對區(qū)域發(fā)展的改善作用。這方面的評價主要通過定期搜集外地和外部門的社會反響作出評價。

第三，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的制度效用評價。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展不是一個短期的“政績工程”，而是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中服務(wù)型政府建設(shè)的長期任務(wù)。只有通過對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的思想、理念、制度及政策進(jìn)行持續(xù)不斷地改進(jìn)，才能將一項(xiàng)工程演變?yōu)檎韭毮芎突灸芰?，該維度的評價主要通過專家評價打分。這包括相關(guān)基層領(lǐng)導(dǎo)的價值理念對公共服務(wù)均衡發(fā)展的認(rèn)識以及持續(xù)改進(jìn)的意愿；公共服務(wù)均衡發(fā)展水平的縱向比較，與過去水平不斷比較，評價其增長速度和結(jié)構(gòu)變遷；相關(guān)部門對公共服務(wù)均衡發(fā)展存在的問題能否主動且清楚地了解；是否存在持續(xù)改進(jìn)的動力和方案等（見圖3）。

圖3 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的結(jié)果評價體系

五、指標(biāo)體系

依據(jù)上述闡述，本文認(rèn)為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展指標(biāo)體系主要包括3個一級指標(biāo)、9個二級指標(biāo)、23個三級指標(biāo)組成（見表1）。

表1 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展指標(biāo)體系

很顯然，這個表揭示了地方政府在提供公共服務(wù)的過程中，在客觀層面，應(yīng)該把握統(tǒng)籌發(fā)展，工作機(jī)制與績效評價這3個一級指標(biāo)；從中觀層面，關(guān)注與之對應(yīng)的9個二級指標(biāo)，在微觀層面，具體落實(shí)與之對應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)展規(guī)劃等23個三級指標(biāo)。

［1］駱永民.中國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析——基于空間面板計(jì)量模型［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，（3）.

［2］江明融.公共服務(wù)均等化問題研究［D］.廈門大學(xué)博士論文，2007.

［3］劉志昌.基于公共服務(wù)均等化：過程與邏輯——基于社會保障的研究［J］.2009，（2）.

［4］孫慶國.論基本公共服務(wù)均等化的衡量指標(biāo)，中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)［J］.2009，（1）.

［5］江易華.縣級政府基本公共服務(wù)績效分析——一種理論模型對老河口市的實(shí)證檢測，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）［J］.2009，（5）.

［6］安體富，任強(qiáng).中國公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系的構(gòu)建，財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008，（6）.

［7］解建立.城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化的目標(biāo)探究［J］.財(cái)政研究，2009，（9）.

［責(zé)任編輯：劉瓊蓮］

D.523

A

1008－7168（2011）01－0050－05

2010－10－31

國家社科基金青年項(xiàng)目“基于績效管理視角的我國公務(wù)員考核制度研究”（10C88015）。

1.張定安（1971－），男，山西運(yùn)城人，中國行政管理學(xué)會研究員，全國政府績效研究會副會長兼秘書長；

2.鎖利銘（1979－），男，安徽阜陽人，電子科技大學(xué)副教授；

3.劉俊（1981－），男，安徽安慶人，四川省財(cái)政廳綜合處經(jīng)濟(jì)師。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.009