文/ 李富文

三峽移民拆遷理論與實(shí)踐
——以重慶三峽庫區(qū)某基層法院為例

文/ 李富文

如今，我國(guó)對(duì)三峽庫區(qū)移民權(quán)利的保護(hù)程度已經(jīng)大為提升，保護(hù)移民權(quán)利等一系列制度在我國(guó)相繼建立起來。從立法和現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐來看，我國(guó)對(duì)移民的利益保護(hù)沒有達(dá)到“法律”的層面，而更多的是法規(guī)和政策，其補(bǔ)償范圍和價(jià)格主要是通過政府和業(yè)主公司談判確定實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在，被遺忘的貧困移民群體的現(xiàn)實(shí)境遇很少有人問津，許多移民耕地減少，就業(yè)無門、財(cái)產(chǎn)貶值、生活水平下降等問題未得到解決。本文認(rèn)為，為了建立起完善的移民法律法規(guī)體系，保障移民的合法權(quán)利，必須改變目前傳統(tǒng)的行政色彩很濃的、具有扶貧與救濟(jì)性質(zhì)的工程效益分享政策，以淹沒區(qū)資源價(jià)值轉(zhuǎn)移理論為依據(jù)，以更好的修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系，尋求一種以政府為主體的補(bǔ)償責(zé)任制度。

移民補(bǔ)償保護(hù)制度 三峽庫區(qū)移民

一、現(xiàn)行法律框架下移民補(bǔ)償狀況實(shí)證分析

三峽水庫移民是指在自愿基礎(chǔ)上外遷異地安置或者就地靠近相結(jié)合安置的特定民事主體。對(duì)目前只有法規(guī)沒有法律，法規(guī)和政策對(duì)移民補(bǔ)償中的權(quán)利和義務(wù)予以明確。但在現(xiàn)行的法律框架下，因相關(guān)移民法規(guī)、政策是從1992年開始，由各級(jí)政府及相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)規(guī)則，這體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力不足的客觀實(shí)際，得不到充分、及時(shí)補(bǔ)償?shù)囊泼癯闪诵碌娜鮿?shì)群體。為了分析說明移民補(bǔ)償?shù)膶?shí)際狀況，筆者以某基層法院2008至2009年審結(jié)的一審民事、行政、執(zhí)行案件為研究樣本進(jìn)行考證。

（一）對(duì)移民補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ问轿吹玫捷^好實(shí)現(xiàn)

1、以原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模方式進(jìn)行還原性補(bǔ)償有限

在移民補(bǔ)償?shù)拿袷隆⑿姓?、?zhí)行案件中，二期、三期農(nóng)村、城鎮(zhèn)移民，這些移民反映土地、房屋及安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，提出要求按照原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模方式還原性補(bǔ)償?shù)男略V求；被淹沒的部分門面的房屋所有人認(rèn)為貨幣補(bǔ)償?shù)脑瓨?biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)物價(jià)上漲或者實(shí)物補(bǔ)償?shù)奈恢锰秃吞?，與原門面房的價(jià)值相差太大，現(xiàn)起訴要求增加補(bǔ)償；部分位于城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)邊緣的農(nóng)村居民要求按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其房屋等財(cái)產(chǎn)提高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；已經(jīng)與政府簽訂《移民安置銷號(hào)合同》的部分移民認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)過低，在約定期限內(nèi)不領(lǐng)取或領(lǐng)不到補(bǔ)償款，然后以政府逾期不支付補(bǔ)償款為由，起訴政府違反合同，要求其給付補(bǔ)償款及違約金。這些不同的新情況和不同的新訴求造成民事、行政、執(zhí)行等財(cái)產(chǎn)權(quán)利型案件采取“堵”不能“解”的尷尬局面（見表1、表2）。

表1 2007—2009年審結(jié)一審民事案件基本情況

表2 2007-2009年審結(jié)一審行政案件基本情況

2、通過民事訴訟實(shí)現(xiàn)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無奈

上世紀(jì)80年代以前，位于淹沒區(qū)的部分國(guó)有、集體企業(yè)招收了大量勞動(dòng)用工手續(xù)不完善的臨時(shí)工。后來，由于企業(yè)效益不景氣或者勞動(dòng)用工制度改革等原因，這批臨時(shí)工紛紛離開企業(yè)，但雙方?jīng)]有解除勞動(dòng)關(guān)系的相關(guān)手續(xù)?，F(xiàn)國(guó)家對(duì)企業(yè)進(jìn)行移民安置補(bǔ)償，臨時(shí)工紛紛要求確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，參與分配移民安置補(bǔ)償款，故請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)臄?shù)額與實(shí)際期望值有一定的差距，法院處理缺乏依據(jù)，造成臨時(shí)工撤訴占移民案件41%（見表3）。當(dāng)時(shí)的法律和相關(guān)政策主要以正式職工為調(diào)整對(duì)象，無形中致使臨時(shí)工的心里落差及矛盾很大。

表3 2007—2009年民事案件（勞動(dòng)類）基本情況

3、通過行政訴訟方式進(jìn)行補(bǔ)償范圍較窄

雖然，法律規(guī)定對(duì)涉及移民補(bǔ)償及安置可以提起行政訴訟，但考慮到案件審理周期和傳統(tǒng)官本位思想問題，以這種行政訴求方式補(bǔ)償在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)情況不容樂觀，如2009年移民補(bǔ)償及安置案件31件，原告撤回起訴29件占93%，出現(xiàn)有訴無求的態(tài)勢(shì)（見表4）。

表4 2007-2009年審結(jié)補(bǔ)償及安置類行政案件基本情況

（二）175米水位上的移民無法在民事、行政訴訟中得到補(bǔ)償

1994年7月，國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室在《長(zhǎng)江三峽水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》中對(duì)淹沒設(shè)計(jì)洪水標(biāo)準(zhǔn)和搬遷建設(shè)高程作出了限制，庫區(qū)搬遷建設(shè)最低高程182米。長(zhǎng)期以來，各類媒體和各種場(chǎng)合下的領(lǐng)導(dǎo)講話都只提到了175米，對(duì)177米的移民、企業(yè)淹沒線和182米的搬遷建設(shè)高程沒有明確提及，導(dǎo)致社會(huì)公眾產(chǎn)生了“175”米以下才屬搬遷移民補(bǔ)償范圍，以上不屬于移民補(bǔ)償范圍。這不僅違背了移民補(bǔ)償政策的初衷，也不符合對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償和撫慰的訴訟目的。移民的補(bǔ)償無法通過民事、行政訴訟得以實(shí)現(xiàn)，真正意義上的正義和公平難以彰顯。

（三）移民補(bǔ)償確認(rèn)與實(shí)際執(zhí)行之間的沖突

對(duì)于因移民安置補(bǔ)償不充分、不及時(shí)而陷入生活困境的三峽移民而言，移民能獲得后期利益扶持是最為重要、也是最現(xiàn)實(shí)的需求。生效判決中行政、民事、執(zhí)行卻很困難，從2007-2009年移民補(bǔ)償執(zhí)結(jié)案看，以執(zhí)行終結(jié)方式占80.6%，將尖銳矛盾賦予給檔案室。實(shí)踐中能順利執(zhí)行到位的微乎其微，移民權(quán)屬補(bǔ)償部分兌現(xiàn)率面臨很尷尬的境地（見表5）。

表5 2007-2009年移民補(bǔ)償執(zhí)行結(jié)案情況

三峽庫區(qū)在全國(guó)乃至全世界范圍內(nèi)是一個(gè)特殊區(qū)域。一方面涉及移民補(bǔ)償案件與三峽工程建設(shè)相關(guān)聯(lián)，反映大規(guī)模水庫移民過程中的問題和矛盾，在其他地區(qū)不可能發(fā)生。另一方面，處理矛盾糾紛的法律政策依據(jù)具有地域性。涉及移民權(quán)屬補(bǔ)償案件的處理依據(jù)除國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》之外，基本上就只能借助庫區(qū)各級(jí)地方政府及其相關(guān)部門出臺(tái)的文件。而國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》，也只是針對(duì)三峽移民的特殊情況而出臺(tái)的適用于三峽庫區(qū)和三峽移民的行政法規(guī)，在其他地方根本不適用。

二、移民補(bǔ)償保護(hù)制度的理論和立法概述

隨著世界范圍內(nèi)保護(hù)移民權(quán)利運(yùn)動(dòng)的興始，在移民補(bǔ)償制度中，越來越得到理論學(xué)者和司法實(shí)務(wù)工作者的重視。這種移民補(bǔ)償制度不僅有其悠久的歷史淵源和理論基礎(chǔ)，而且日益成為國(guó)際上各國(guó)的通行做法。

（一）建立移民補(bǔ)償制度的理論詮釋

縱觀移民補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，在不同時(shí)代，由于各國(guó)的基本國(guó)情及地域文化、法律傳統(tǒng)的差異，有著不同的理論解說。在理論學(xué)界，也一直存在著不同的觀點(diǎn)。世界銀行、德國(guó)、美國(guó)以“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”為理由，實(shí)行“充分的、有效的、及時(shí)的”利益補(bǔ)償理論，這些創(chuàng)新的理論學(xué)說都有其合理性和可借鑒性的一面，但也有局限性的一面，還未出現(xiàn)被各國(guó)普遍認(rèn)可的通說。筆者比較贊同以政府為主體的補(bǔ)償責(zé)任說，認(rèn)為水利工程移民補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是一種政府責(zé)任的體現(xiàn)。

從法理上來說，我國(guó)移民補(bǔ)償不充分、不及時(shí)理論，既是采取以命令和服從為特征的行政法手段，又是采取顧及“舍小家，為國(guó)家”，“舍棄小家園，建設(shè)大電站”的大局理論，移民執(zhí)行了國(guó)家賦予的命令和服從就應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家和政府的保護(hù)。

我國(guó)雖然沒有象西方國(guó)家那樣經(jīng)歷徹底的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)，沒有“風(fēng)可進(jìn)，雨可進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的私權(quán)神圣和保護(hù)的傳統(tǒng)，但我國(guó)社會(huì)發(fā)展至今，移民權(quán)利首先要受尊重和保護(hù)，這是物權(quán)法和民法的調(diào)整范圍。其次，受公權(quán)力的尊重和保護(hù)，“人們組織政府，目的是為了維護(hù)財(cái)產(chǎn)。如果政府不能為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)提供保護(hù)，政府就失去了存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)”。當(dāng)然，私權(quán)神圣不是絕對(duì)的，私權(quán)在法定條件和程序下應(yīng)受限制甚至剝奪，特定領(lǐng)域和特定時(shí)期受到另一私權(quán)的限制(即對(duì)另一私權(quán)負(fù)有義務(wù))。經(jīng)濟(jì)上，這是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果，是市場(chǎng)規(guī)律的必然；法律上，這是平等市場(chǎng)主體協(xié)商的結(jié)果。這是民法作為私法的調(diào)整對(duì)象，此時(shí)政府作為“守夜人”不可過多干預(yù)私權(quán)領(lǐng)域，政府權(quán)力和私權(quán)利不應(yīng)在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)生沖突。移民補(bǔ)償在政府指導(dǎo)下，在業(yè)主支付給移民一定補(bǔ)償金以后，由移民自己選擇去向。雖然移民補(bǔ)償制度不可能像民事賠償一樣，完全或者充分滿足移民補(bǔ)償愿望，但是無論如何，政府此時(shí)并不是無所作為，需要政府的規(guī)制和宏觀調(diào)控移民補(bǔ)償秩序，業(yè)主對(duì)移民給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅有助于移民合法權(quán)益的保障，也有利于強(qiáng)化業(yè)主保護(hù)公民的職責(zé)。

（二）世界其他國(guó)家的做法

對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償，在不同的時(shí)代，由于各國(guó)國(guó)情固然不同，但他國(guó)某些先進(jìn)的法律原則和法律制度一定程度上代表了人類社會(huì)追求公平正義的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是人類先進(jìn)文明的組成部分，可資借鑒。世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都建立了移民補(bǔ)償模式，為防止政府對(duì)私權(quán)利的不當(dāng)侵害，各國(guó)對(duì)此大都有特別規(guī)定。

1、世界銀行模式

最早可以追溯到世界銀行對(duì)非自愿移民補(bǔ)償有比較詳盡的規(guī)定。強(qiáng)調(diào)只給受損地區(qū)以現(xiàn)金補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，移民補(bǔ)償應(yīng)包括移民因遷建而蒙受的一切損失，主要是土地、房屋及其他征用財(cái)產(chǎn)的費(fèi)用和喪失收入的賠償，真正反映移民補(bǔ)償公平合理，反映市場(chǎng)價(jià)格和補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值，足以重建社會(huì)生活，保證移民在農(nóng)業(yè)或其他部門謀求生計(jì)。對(duì)個(gè)人利益實(shí)施“以土地?fù)Q土地”的政策，允許受損區(qū)的土地在得到了淹沒區(qū)的土地賠償金之后，再在移民安置區(qū)建設(shè)中得到足夠數(shù)量的土地配置，還包括支持移民恢復(fù)收入和改善居住條件的活動(dòng)費(fèi)用，附加當(dāng)?shù)匦碌姆?wù)、發(fā)展項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)推廣、培訓(xùn)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)及貸款等項(xiàng)支持。對(duì)公共利益實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施重建或奉送政策，由國(guó)家和受益方（業(yè)主）為受損方提供國(guó)家公路、橋梁及因項(xiàng)目需要重建的國(guó)家和地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用。這些移民補(bǔ)償救濟(jì)制度引起了許多國(guó)家的重視。

2、美國(guó)為代表的業(yè)主責(zé)任模式

美國(guó)為代表的私有制國(guó)家，以“私有制財(cái)產(chǎn)神圣不可侵”為理由，實(shí)行“充分的、有效的、及時(shí)的”補(bǔ)償。美國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！甭?lián)邦憲法第14條修正案要求州政府依據(jù)正當(dāng)法律程序取得私有財(cái)產(chǎn)并保證不得拒絕法律對(duì)公民的平等保護(hù)。法國(guó)《人權(quán)宣言》規(guī)定：“除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求，并且在事前補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，任何人的?cái)產(chǎn)不得被剝奪?！钡聡?guó)的聯(lián)邦《基本法》第14條規(guī)定：“只有符合社會(huì)公共利益時(shí)方準(zhǔn)許征收財(cái)產(chǎn)，對(duì)財(cái)產(chǎn)的征收只能通過和根據(jù)有關(guān)財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償形式和程度的法律進(jìn)行?！瓕?duì)于補(bǔ)償有爭(zhēng)議的，可以向普通法院提起公訴?！?徐玲：《論城市私房拆遷中的私權(quán)保護(hù)和公權(quán)強(qiáng)制的平衡》，載全國(guó)法院第十九屆獲獎(jiǎng)?wù)撐募?41-645頁。這些國(guó)家的法律規(guī)定顯示了這樣一項(xiàng)法律原理——以“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”為理由，所謂“充分補(bǔ)償”，是指要完全補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的全部?jī)r(jià)值。對(duì)于可以通過收費(fèi)機(jī)制回收投資的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而言，采取平等協(xié)商的民法方法，輔之以公益征收的強(qiáng)制手段，以保證國(guó)家基本建設(shè)對(duì)土地等不動(dòng)產(chǎn)的需要。從而實(shí)現(xiàn)了移民補(bǔ)償制度從理論設(shè)想到實(shí)踐立法的突破，移民補(bǔ)償立法重點(diǎn)在于庫區(qū)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)移民補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商性和公正性。

3、國(guó)外移民補(bǔ)償方式的啟示

水電站建設(shè)的目的，是為了增加社會(huì)福利，取得經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)現(xiàn)行水庫移民補(bǔ)償制度的缺陷已經(jīng)造成上千萬人的貧困，再不讓和諧移民下的不和諧。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，國(guó)外對(duì)移民補(bǔ)償制度的對(duì)象、方式、資金來源和補(bǔ)償程序做了原則性規(guī)定，使該制度有了強(qiáng)有力的國(guó)際法支持。由移民與業(yè)主（水電站）采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等協(xié)商的方法，移民自已決定交易，自已選擇去向。所以，我國(guó)移民補(bǔ)償當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建以政府作為移民補(bǔ)償制度，確立法律關(guān)系主體和補(bǔ)償與投資的主體地位。

可見，加強(qiáng)對(duì)移民權(quán)利的保障，由國(guó)家和業(yè)主給予移民經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，已成為國(guó)際社會(huì)的一項(xiàng)共識(shí)。但是對(duì)于我國(guó)而言，要建立移民補(bǔ)償制度，不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的理念與做法，而是建立與本國(guó)國(guó)情相適應(yīng)，構(gòu)建本土化的移民補(bǔ)償模式。

三、構(gòu)建我國(guó)本土化的移民補(bǔ)償制度

在三峽水庫移民權(quán)利運(yùn)動(dòng)過程中，我國(guó)庫區(qū)移民的境遇有了一定程度的改善，但不容回避的是，與國(guó)外移民補(bǔ)償制度相比，我國(guó)法律體系和政策體系以及經(jīng)驗(yàn)作法中移民補(bǔ)償?shù)牡匚蝗耘f較低，其補(bǔ)償問題仍未引起立法、司法以及社會(huì)公眾的應(yīng)有重視。鑒于我國(guó)移民群體獲得補(bǔ)償不充分的現(xiàn)實(shí)，急需建立我國(guó)移民補(bǔ)償安置的各種有效制度，以彌補(bǔ)其移民實(shí)際貧困的不足，以此安撫這部分社會(huì)弱勢(shì)群體，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（一）移民法律法規(guī)體系有待完善

我國(guó)目前尚未建立統(tǒng)一的移民補(bǔ)償制度，但在一些特殊區(qū)域可對(duì)移民公平的補(bǔ)償進(jìn)行大膽嘗試，為在全國(guó)建立和實(shí)行移民公平補(bǔ)償制度積累有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

以國(guó)務(wù)院頒布《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》為核心的移民法律法規(guī)體系雖具雛形，但不可否認(rèn)的是，移民法律法規(guī)體系就效力而言，層次依然偏低，缺乏一部全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的基本法律；就結(jié)構(gòu)而言，仍然較為零散，法規(guī)間的沖突時(shí)有出現(xiàn)；就內(nèi)容而言，多是原則性的規(guī)范，操作性不強(qiáng)，我國(guó)移民迫切需要一部?jī)?nèi)容具體、便于操作的移民法律作為保障，審判工作更需要以此為依據(jù)。移民補(bǔ)償并非三峽工程所獨(dú)有，其他大型水利、電力、高速公路、鐵路機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施均涉有移民。法治的前提是有法可依且是良法可依，根據(jù)法律保留原則，建議全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為民意機(jī)關(guān)制定專門的移民法，建立完善的以政府作為移民補(bǔ)償為主體的法律制度，以及明確移民地位，保護(hù)移民合法權(quán)益及必要的正當(dāng)條件下限制私權(quán)的綜合性的移民補(bǔ)償安置法律體系。

（二）建立移民補(bǔ)償制度的有益嘗試

2000年，重慶市高級(jí)法院針對(duì)移民搬遷迫在眉睫的現(xiàn)狀，出臺(tái)下發(fā)了《關(guān)于三峽建設(shè)工程移民非訴行政執(zhí)行的暫行規(guī)定》，規(guī)定移民遷建過程中的行政案件，對(duì)移民拆遷、補(bǔ)償安置行為積極運(yùn)用司法審查權(quán)，推進(jìn)涉及移民行政行為的合法性和正當(dāng)性，從而在全市乃至全國(guó)率先建立依法審理移民案件。2002年，最高法院李國(guó)光副院長(zhǎng)親臨三峽庫區(qū)召開審理破產(chǎn)案件座談會(huì)，為庫區(qū)淹沒或破產(chǎn)企業(yè)案件審理提供指導(dǎo)。重慶市高級(jí)法院多次召開庫區(qū)破產(chǎn)案件審理專題座談會(huì)，指導(dǎo)庫區(qū)法院制定《關(guān)于審理移民遷建企業(yè)破產(chǎn)案件的操作意見》、《關(guān)于規(guī)范清算組工作的有關(guān)規(guī)定》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步指明了法律、政策的適用操作程序。

上述移民補(bǔ)償制度試點(diǎn)工作取得了較好的社會(huì)效果，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供了新思路、新途徑。

（三）明確移民補(bǔ)償制度的目的或和原則

構(gòu)建一種制度首先應(yīng)有價(jià)值導(dǎo)向，否則，具體制度內(nèi)容就會(huì)失去方向。而原則就是制度價(jià)值理念的體現(xiàn)。

任何政府都是為權(quán)利服務(wù)的，人們把自己的權(quán)利讓渡給政府形成公益權(quán)力，目的就是為了保護(hù)自身的權(quán)利。所以，移民補(bǔ)償中，首先應(yīng)確立保護(hù)移民權(quán)利的理念和原則，以保護(hù)移民補(bǔ)償為第一要?jiǎng)?wù)。其次，確立政府依法安置移民或移民補(bǔ)償原則，規(guī)范政府的行政行為，這是政府依法移民依法補(bǔ)償?shù)男姓蟆?/p>

（四）理順移民補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系主體

在三峽庫區(qū)百萬大移民中，移民安置和補(bǔ)償是各級(jí)政府的命令行為。因?yàn)?，首先，移民?nèi)遷或外遷既然是政府負(fù)責(zé)，就應(yīng)由政府安置補(bǔ)償。其次，三峽移民安置及補(bǔ)償前提是不是為了公共利益，如果是公共利益，誰是公共利益的代表？在現(xiàn)今移民安置結(jié)束時(shí)，政府被認(rèn)為是公共利益的一般代表。再次，只有公益權(quán)力可以對(duì)私權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)制消滅，只有公權(quán)力可以對(duì)土地、房屋、商業(yè)鋪面、果園等三峽庫區(qū)淹沒財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)得到執(zhí)行，私權(quán)利基于平等性不能對(duì)另一私權(quán)利強(qiáng)制削減，政府正是憑借公權(quán)力去行使移民安置和補(bǔ)償?shù)摹?/p>

政府是一個(gè)龐大的組織，具體在實(shí)踐中，應(yīng)由哪個(gè)政府職能部門去行使移民安居樂業(yè)或補(bǔ)償呢？為了移民工作的平緩和安置補(bǔ)償?shù)你暯?，本文認(rèn)為，可以繼續(xù)由政府指導(dǎo)下的移民局水利管理局或者相關(guān)部門聯(lián)合行使移民后續(xù)補(bǔ)償這項(xiàng)職能。

確定移民安置或補(bǔ)償為政府，明晰了移民安置或補(bǔ)償法律關(guān)系，使政府權(quán)力與私權(quán)利直接面對(duì)，建立健全責(zé)任政府，讓責(zé)、權(quán)、利主體明了自己的相對(duì)方，而不是像霧里看花一樣找相對(duì)方。這樣，私權(quán)方可感受到公權(quán)方誠(chéng)信的表現(xiàn)。

（五）我國(guó)移民補(bǔ)償制度的初步構(gòu)建

由于我國(guó)尚未形成移民的統(tǒng)一立法，對(duì)三峽移民安置工作雖然結(jié)束，但理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還有所欠缺，實(shí)踐中難免存在很大的隨意性，缺乏常態(tài)性，需要輔之以嚴(yán)格的程序和制度約束，才能避免在移民安置與補(bǔ)償問題上造成新的不公平。因此，在構(gòu)建移民補(bǔ)償制度的基本框架時(shí)，需對(duì)以下幾個(gè)核心問題著重進(jìn)行探討，以保證該制度的順利運(yùn)行。

1、補(bǔ)償性質(zhì)。國(guó)家出于人權(quán)保障的需要，各級(jí)政府代業(yè)主（三峽電站）暫時(shí)墊付部分或全部補(bǔ)償金給移民，以保障移民的最低基本生活，因此，這種補(bǔ)償仍屬于補(bǔ)充性的援助措施，目的在于讓移民在經(jīng)濟(jì)上能夠得到自立，在精神上能夠得到安慰。這種補(bǔ)償不可能滿足所有移民的期望要求，當(dāng)三峽移民補(bǔ)償資金脫胎出來后，審判實(shí)踐呼喚《移民法》的出臺(tái)，移民補(bǔ)償不可不補(bǔ)償足額或少補(bǔ)償。

2、補(bǔ)償原則。要確立公平合理的補(bǔ)償原則，改變以前法律法規(guī)中的一定的或適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償原則。現(xiàn)實(shí)移民安置中的很多問題都是由于補(bǔ)償不公引起的，由于適當(dāng)補(bǔ)償只是表示一下意思以安慰移民，數(shù)額較低，公權(quán)力打著公益的旗號(hào)“合法”侵害私權(quán)利；即便是公共利益，私權(quán)利此時(shí)也不愿讓步，因?yàn)槭艿讲还畬?duì)待，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必須公平。

3、補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償范圍應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定包括對(duì)移民內(nèi)遷、外遷的安置補(bǔ)償。城鎮(zhèn)、農(nóng)村移民房屋按淹沒實(shí)物指標(biāo)的重置價(jià)格補(bǔ)償，農(nóng)民移民安置的其他費(fèi)用按實(shí)物或核定的規(guī)劃投資給予補(bǔ)償。被淹沒的林木，已經(jīng)到采伐利用標(biāo)準(zhǔn)的，該林木的所有者經(jīng)依法批準(zhǔn)后可以采伐和銷售；不能采伐利用的和經(jīng)濟(jì)林，國(guó)家給予補(bǔ)償。被淹沒的公路、橋梁、港口、碼頭、水利設(shè)施、電信線路、電力設(shè)施和廣播電視線路等專業(yè)項(xiàng)目，需要復(fù)建的，按原規(guī)模和原標(biāo)準(zhǔn)原功能復(fù)建。擴(kuò)大規(guī)模和提高標(biāo)準(zhǔn)所增加的投資，應(yīng)由國(guó)家解決。

4、未來補(bǔ)償。如何對(duì)移民未來補(bǔ)償，可以借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的做法，如臺(tái)灣地區(qū)，考慮以權(quán)利人入股或權(quán)利證券化的方式來解決未來收益問題，這樣可以使補(bǔ)償多樣化，私權(quán)人享受到充分的補(bǔ)償；這可以解決移民安置的后顧之憂，一定程度上保證其未來生活有保障，體現(xiàn)人文關(guān)懷。

5、補(bǔ)償程序。在移民整個(gè)安置或補(bǔ)償過程中，作為利害關(guān)系人移民應(yīng)有話語權(quán)，被補(bǔ)償或安置移民應(yīng)享有知情權(quán)、參與權(quán)、陳述申辯權(quán)和聽證權(quán)。這才能體現(xiàn)現(xiàn)代法治政府應(yīng)有之義。正當(dāng)?shù)男碌囊泼裱a(bǔ)償程序應(yīng)有以下步驟：

第一，水電站業(yè)主公司在建設(shè)電站之前進(jìn)行預(yù)先公告。讓移民知情，以方便其全程參與。公告內(nèi)容至少應(yīng)包括：國(guó)家的有關(guān)法律依據(jù)、移民征地、房屋等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍及移民補(bǔ)償享有的權(quán)利。

第二，確定利害關(guān)系人?？蛇x出利害關(guān)系人代表（專家學(xué)者30%，利害關(guān)系人30%，地方移民部門10%，物價(jià)、統(tǒng)計(jì)、國(guó)土、資產(chǎn)評(píng)估和社會(huì)群眾30%）與政府協(xié)商談判，主要談判補(bǔ)償相關(guān)事宜，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第三，政府召開公開聽證會(huì)。說明工程建設(shè)的公益之正當(dāng)性，并就移民補(bǔ)償問題征求意見，共同商定形成補(bǔ)償范圍和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，上報(bào)國(guó)家備案后執(zhí)行。

第四，糾紛裁決程序。不管對(duì)公益性有異議，還是對(duì)補(bǔ)償數(shù)額有異議，權(quán)利人均可向法院尋求最后的救濟(jì)途徑。“沒有救濟(jì)的權(quán)利等于沒有權(quán)利”，這也是司法最終之要求。

綜上所述，確定補(bǔ)償性質(zhì)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、正當(dāng)程序應(yīng)是政府負(fù)責(zé)移民的土地、房屋這是必備要件，同時(shí)必須提供中立的糾紛裁決機(jī)制，即司法最終解決機(jī)制，移民安置、補(bǔ)償才具有正當(dāng)性。這種制度設(shè)計(jì)有利于移民與政府的和平共處、和諧相處。

四、結(jié)語

移民安置補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)狀況是一個(gè)國(guó)家政治、法治文明水平的反映。在我國(guó)關(guān)注民生的大時(shí)代背景下，完善移民補(bǔ)償制度還需要其他配套制度、體制的跟進(jìn)。如加強(qiáng)對(duì)政府的法治理念教育，強(qiáng)化政府依法行政理念；切實(shí)保障法院的中立和獨(dú)立，改革完善司法體制，樹立法院權(quán)威。

我國(guó)對(duì)移民補(bǔ)償雖然有了先例，但將建立和完善需要一個(gè)過程，需實(shí)踐中發(fā)展成熟，可喜的是，三峽工程完工后，《三峽工程后續(xù)工作總體規(guī)劃》已經(jīng)完成，重心是移民安置補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)。我們有理由相信，建立中國(guó)特色的《移民法》已不再是遙遠(yuǎn)的夢(mèng)想！