□ 文/北京聞澤律師事務(wù)所 首席律師 丘訓(xùn)利

煤層氣對(duì)外合作開(kāi)采政策的選擇性

□ 文/北京聞澤律師事務(wù)所 首席律師 丘訓(xùn)利

近日，煤層氣對(duì)外合作方面有兩條重大消息，引起了境內(nèi)外諸多能源領(lǐng)域投資者及媒體的廣泛關(guān)注。其一，中國(guó)出臺(tái)了煤層氣對(duì)外合作的最新政策，擴(kuò)大了對(duì)外合作試點(diǎn)范圍；其二，美國(guó)石油巨頭康菲終止與中聯(lián)煤合作，退出了沁水煤層氣對(duì)外合作區(qū)塊。結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，筆者經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的關(guān)注與研究，認(rèn)為我國(guó)煤層氣對(duì)外合作政策經(jīng)過(guò)不斷的探索，對(duì)外商投資煤層氣采取的態(tài)度是鼓勵(lì)的，但是這種鼓勵(lì)是有限的。

總體上來(lái)講，根據(jù)我國(guó)2007年最新修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，“煤層氣勘探、開(kāi)發(fā)和礦井瓦斯利用”屬于采礦產(chǎn)業(yè)里面的鼓勵(lì)類項(xiàng)目，但是限于合資、合作；“輸油（氣）管道、油（氣）庫(kù)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”屬于交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)里面的鼓勵(lì)類項(xiàng)目，并不限于合資、合作；根據(jù)2008年最新修訂的《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》中也有“煤層氣下游化工產(chǎn)品生產(chǎn)”，并且不要求合資、合作。

外商進(jìn)入我國(guó)煤層氣投資的途徑

由上述分析可知，外商在我國(guó)從事煤層氣的勘探開(kāi)發(fā)等是會(huì)受到一定限制的。不過(guò)，外商投資我國(guó)煤層氣的途徑有很多，并不限于勘探開(kāi)發(fā)。對(duì)擬進(jìn)入中國(guó)的投資者來(lái)說(shuō)，在結(jié)合自身的商務(wù)需求以及中國(guó)的現(xiàn)行政策，可以審慎選擇進(jìn)入煤層氣相關(guān)的某一特定領(lǐng)域。根據(jù)中國(guó)的現(xiàn)行政策，除外商可以投資煤層氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域外，還可在如下領(lǐng)域范圍內(nèi)進(jìn)行投資：

（一）煤層氣液化壓縮銷售經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域

關(guān)于煤層氣的液化壓縮銷售等產(chǎn)業(yè)，我國(guó)對(duì)外商投資者并無(wú)明確的限制，外方既可以同中方合資或合作，也可以獨(dú)資。如中聯(lián)煤層氣公司與香港聯(lián)盛集團(tuán)聯(lián)合投資建設(shè)山西潘河LNG項(xiàng)目。

（二）煤礦瓦斯治理

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)已取得煤炭采礦許可證的區(qū)塊，在煤炭開(kāi)采過(guò)程中伴隨的煤層氣地面抽采和井下回收，煤炭采礦權(quán)人可開(kāi)展對(duì)外合作，不列入煤層氣對(duì)外合作專營(yíng)的管理范圍，但應(yīng)按照現(xiàn)行對(duì)外合作或外商投資的有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。

（三）煤層氣相關(guān)技術(shù)咨詢服務(wù)領(lǐng)域

根據(jù)2007年《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，節(jié)約能源開(kāi)發(fā)技術(shù)屬于鼓勵(lì)類，而煤層氣理應(yīng)屬于節(jié)約能源的項(xiàng)目，即屬于鼓勵(lì)類投資項(xiàng)目。故而，外商投資者可以成立外商投資企業(yè)專門從事為煤層氣勘探開(kāi)發(fā)提供技術(shù)服務(wù)。

（四）煤層氣管道建設(shè)領(lǐng)域

2008年，中外合資建設(shè)的端氏—晉城—博愛(ài)煤層氣管道項(xiàng)目就已經(jīng)獲得了國(guó)家發(fā)改委的核準(zhǔn)，其中外方為香港駿新能源集團(tuán)有限公司。

煤層氣勘探開(kāi)發(fā)對(duì)外政策概覽

在煤層氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，目前，我國(guó)只允許國(guó)外投資者同中國(guó)企業(yè)合作。由于我國(guó)煤層氣勘探開(kāi)發(fā)對(duì)外合作參照陸上石油天然氣的管理模式，因此在實(shí)踐中，外商通常與中方合作者簽訂PSC合同而不成立合資或合作的實(shí)體。

（一）對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)主體

1.中聯(lián)煤

自1996年以來(lái)，中聯(lián)煤是我國(guó)唯一一家享有煤層氣對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)的。2007年9月24日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》的決定(簡(jiǎn)稱《條例》)，將原《條例》第三十條修改為：“對(duì)外合作開(kāi)采煤層氣資源由中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司、國(guó)務(wù)院指定的其他公司實(shí)施專營(yíng)，并參照本條例執(zhí)行?！钡呛荛L(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，國(guó)務(wù)院也沒(méi)有出文指定其他公司。

2.中國(guó)石油

2009年4月7日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委以《關(guān)于中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司國(guó)有股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》同意將中國(guó)石油股份公司所持中聯(lián)公司50%國(guó)有股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓給中煤集團(tuán)。同時(shí)，中聯(lián)公司部分區(qū)塊和資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓給中國(guó)石油。中國(guó)石油從中聯(lián)煤分出來(lái)之后，從操作層面上打破了中聯(lián)煤獨(dú)家的煤層氣對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)，使得中國(guó)石油事實(shí)上也擁有了部分煤層氣區(qū)塊的對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)。

3.試點(diǎn)企業(yè)

2007年10月，商務(wù)部發(fā)布文件規(guī)定，其將與發(fā)改委會(huì)同相關(guān)部門在中聯(lián)煤之外再選擇若干家企業(yè)，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的區(qū)域內(nèi)與外國(guó)企業(yè)開(kāi)展煤層氣合作開(kāi)采的試點(diǎn)工作。2010年12月3日，商務(wù)部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于同意中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司等三家公司開(kāi)展對(duì)外合作開(kāi)采煤層氣資源試點(diǎn)工作的通知》，授予中國(guó)石油、中國(guó)石化以及河南煤層氣三家公司煤層氣的對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)，正式打破了中聯(lián)煤獨(dú)家享有煤層氣對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀。

盡管第一批試點(diǎn)企業(yè)名單的出臺(tái)，在一定程度上表明了煤層氣對(duì)外合作擴(kuò)大的趨勢(shì)，但中國(guó)法律依然不允許外國(guó)企業(yè)在中國(guó)大陸?yīng)氋Y從事煤層氣勘探開(kāi)采經(jīng)營(yíng)。從這一點(diǎn)上來(lái)講，煤層氣對(duì)外合作的政策并沒(méi)有模式上的重大突破。

（二）外方合同者要求

在商資函【2007】第94號(hào)文中，我國(guó)法律對(duì)外方合同者的資質(zhì)作出了明確的要求，這是以往沒(méi)有的，至少?zèng)]有明確在文件當(dāng)中。這些條件主要包括煤層氣從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)技術(shù)隊(duì)伍等等。

（三）煤層氣的銷售

根據(jù)商資函【2007】第94號(hào)文，外方合同者可以按照合同約定，從生產(chǎn)的煤層氣中回收其投資和費(fèi)用，并取得報(bào)酬。銷售渠道主要有兩種：一是外國(guó)合同者可根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和合同約定，將其應(yīng)得的煤層氣運(yùn)往國(guó)外銷售；二是將煤層氣在中國(guó)境內(nèi)銷售，通常由中方合作者收購(gòu)，當(dāng)然也可以通過(guò)外國(guó)合同者在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的企業(yè)銷售給第三方，但不得違反國(guó)家有關(guān)在我國(guó)境內(nèi)銷售煤層氣的規(guī)定。

煤層氣對(duì)外合作的政策困境

本來(lái)，煤層氣對(duì)外合作第一批試點(diǎn)的明確，對(duì)于國(guó)外能源投資者投資中國(guó)煤層氣是一個(gè)利好的信號(hào)。然而，隨之而來(lái)的第一個(gè)消息竟然是康菲退出沁水煤層氣區(qū)塊。尚不清楚這只是一個(gè)偶然事件抑或能夠成為外商能源投資的風(fēng)向標(biāo)。

其實(shí)，康菲面臨的困境，很多早期進(jìn)入中國(guó)煤層氣市場(chǎng)的外國(guó)公司都有或正在面臨著。從某些PSC合同中外方的頻繁更換就可以看出。煤層氣是一個(gè)復(fù)雜的行業(yè)，技術(shù)、合作方、政策等等一系列因素制約著這個(gè)行業(yè)的發(fā)展。在諸多因素之中，礦權(quán)沖突是對(duì)外國(guó)投資者投資信心影響最大的一個(gè)。由于煤炭資源的發(fā)證機(jī)關(guān)是省部?jī)杉?jí)發(fā)證，而煤層氣是部級(jí)發(fā)證，因此現(xiàn)在很多地方就出現(xiàn)了煤礦采礦權(quán)和煤層氣勘探權(quán)的沖突，這種沖突已經(jīng)引起很多投資者的憂慮。此外，還有一些區(qū)塊面臨是煤層氣礦權(quán)和天然氣礦權(quán)的重疊。

董夢(mèng)元//制圖

為了解決這些問(wèn)題，國(guó)土資源部下發(fā)了國(guó)土資發(fā)【2007】96號(hào)文，從“規(guī)避未來(lái)可能發(fā)生的沖突”和“解決已經(jīng)發(fā)生的沖突”兩個(gè)方面對(duì)煤層氣礦權(quán)沖突加以規(guī)定。在申請(qǐng)新的煤炭探礦權(quán)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行氣煤一體化綜合勘查，按規(guī)定的程序進(jìn)行儲(chǔ)量評(píng)審（估）、備案后，只有在滿足一定條件的前提下，才可以直接申請(qǐng)煤炭探礦權(quán)。在煤層氣富集地區(qū)，國(guó)土資源部劃定并公告特定的煤層氣勘查、開(kāi)采區(qū)域。煤層氣勘查、開(kāi)采結(jié)束前，不設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)。而且現(xiàn)在主要采用招標(biāo)方式出讓煤層氣探礦權(quán)，按照投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)、業(yè)績(jī)和勘查實(shí)施方案等情況，依法擇優(yōu)確定探礦權(quán)人。

對(duì)于已發(fā)生沖突的解決，解決的方式主要包括兩種：協(xié)商和調(diào)解。根據(jù)規(guī)定，煤炭、煤層氣企業(yè)已經(jīng)以協(xié)議方式，在相同區(qū)塊范圍分別持煤炭、煤層氣勘查許可證或采礦許可證進(jìn)行煤炭、煤層氣勘查開(kāi)采的，雙方應(yīng)嚴(yán)格遵守協(xié)議；煤炭和煤層氣探礦權(quán)、采礦權(quán)已經(jīng)發(fā)生重疊且雙方無(wú)法簽訂協(xié)議以協(xié)商解決的，國(guó)土資源管理部門按照有關(guān)規(guī)定和勘查開(kāi)采實(shí)物工作量已投入等情況進(jìn)行調(diào)解：同意調(diào)解的，扣除重疊部分的區(qū)塊，并由當(dāng)事人一方對(duì)被扣除區(qū)塊一方已投入部分進(jìn)行補(bǔ)償；調(diào)解不成的，國(guó)土資源管理部門按照采煤采氣一體化、采氣采煤相互兼顧的原則，支持煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的煤炭生產(chǎn)企業(yè)綜合勘查開(kāi)采煤層氣資源。

可以說(shuō)，近年來(lái)外商投資中國(guó)煤層氣的政策不斷調(diào)整，但未曾有過(guò)重大突破，一直局限于對(duì)外合作專營(yíng)的模式，同中方能源企業(yè)進(jìn)行合作依然是外商進(jìn)入中國(guó)煤層氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的不二法門。

除此之外，雖然國(guó)家已經(jīng)發(fā)布文件著力解決煤層氣礦權(quán)沖突問(wèn)題，但是實(shí)踐中該問(wèn)題依然在很大程度上制約著煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。