經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，新加坡逐步建立了促進(jìn)和保障社會組織發(fā)展的制度范式。本文詳細(xì)論述了新加坡社會組織發(fā)展的情況，并分析了其存在和發(fā)展的政策、法律環(huán)境，從中試圖探求對中國社會組織發(fā)展的有益經(jīng)驗。

一、新加坡社會組織概況

社會組織，又稱“民間組織”、“非政府組織”、“非營利組織”等，泛指在一個社會里由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

新加坡的社會組織網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣泛，數(shù)目繁多，按照其不同特點常被稱為“社團(tuán)”、“慈善組織”、“信托基金會”等。若以團(tuán)體的注冊方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以整體上將新加坡社會組織分為兩類：一是注冊為社團(tuán)的社會組織，二是注冊為擔(dān)保性質(zhì)的公司的社會組織。社團(tuán)涵蓋了大部分的團(tuán)體，而擔(dān)保性質(zhì)的公司則主要由慈善組織構(gòu)成。

新加坡的社團(tuán)又可分為官辦和民辦兩種。官辦社團(tuán)是政府基于某項事業(yè)的需要而組織的團(tuán)體，執(zhí)行著政府規(guī)定的任務(wù)；民辦社團(tuán)則由公民自行組織，享受著有限的自由。官辦社團(tuán)的典型代表是新加坡人民協(xié)會（PA）——一個具有半官方性質(zhì)的法定機(jī)構(gòu)，它即與新加坡政府結(jié)合緊密，又與之保持距離。人協(xié)會依照《人民協(xié)會法》成立于1960年，其主要職責(zé)在于促進(jìn)種族和諧、社會團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)力，提供社會公共服務(wù)并促進(jìn)政府與民眾溝通交流等。人協(xié)具有八十余個團(tuán)體會員，三個合作伙伴。如今，人民協(xié)會已成為全國社會基層組織的總機(jī)構(gòu)。它通過其下屬的眾多社會基層組織，聯(lián)系了絕大部分，尤其是中下層民眾，做到“上情下達(dá)，下情上傳”，成為了政府與民眾之間的橋梁。在新加坡的慈善事業(yè)的發(fā)展中，活躍的慈善團(tuán)體發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。1968年新加坡國會通過法案，國家福利理事會（NCSS）成為各慈善團(tuán)體的總福利機(jī)構(gòu)。它的救助幫扶工作遍及殘障人士、災(zāi)民、老齡人、青少年等諸多群體，其社會服務(wù)的豐富性與專業(yè)性廣受好評。

二、新加坡社會組織的政策環(huán)境

（一）新加坡政府對社會組織的態(tài)度

新加坡政府歷來以強(qiáng)勢的威權(quán)政治著稱，傳統(tǒng)政府下的社會組織也因此發(fā)展極其有限。然而隨著國際民主政治理念的宣揚，和國內(nèi)公民素質(zhì)的提高，新加坡政府對社會組織也顯露出更為民主與寬容的姿態(tài)。

新加坡政府對社會組織的總體理念是：“在保安和穩(wěn)定及公眾期望之間維持一個平衡點，容許民間團(tuán)體生長，鼓勵發(fā)展公民社會”。另外，新加坡人民行動黨在構(gòu)建和諧社會的過程中確立的民本理念、包容理念和法制理念也同樣體現(xiàn)在政府對社會組織的建設(shè)上。“民本”指：政府要求各社會組織在開展活動與提供服務(wù)過程中時刻從民眾的需求出發(fā)，體現(xiàn)人性化?！鞍荨敝福赫膭疃喾N族、多語言、多宗教的和諧共處以及勞資政的和諧共榮，例如官方資助和發(fā)起了一些志愿組織，旨在聯(lián)系社會各行業(yè)、各層次的民眾。“法制”指：政府致力于實現(xiàn)“法律是秩序的先鋒”這一目標(biāo)，為社會組織建立了相對完備的法律法規(guī)，并且執(zhí)法嚴(yán)正、懲罰嚴(yán)厲。

（二）新加坡政府與社會組織的互動關(guān)系

由于新加坡政府威權(quán)政治的背景，國家在政策制定及資源取得上仍掌積極主控及干預(yù)的角色。新加坡政府與社會組織間的互動關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三方面：

1、新加坡政府對社會組織的支持

經(jīng)費支持是政府對社會組織最為有力的支持方式。新加坡社會組織的活動經(jīng)費主要來自三個方面：一是政府的撥款；二是物業(yè)租金收入和活動收費；三是社會人士資助。對于人民協(xié)會，20%的活動經(jīng)費由其自籌，而其余則由政府撥款。對于慈善組織，政府通過國家福利理事會給其撥付行政費用，基本占慈善組織行政費用的50％。

在主要的經(jīng)費支持以外，政府也會安排部分促進(jìn)社會組織發(fā)展的項目。例如，為了簡化慈善團(tuán)體和公益機(jī)構(gòu)注冊、報告、提交籌款要求的程序，政府慈善網(wǎng)站在2007年投入使用。同時，政府聘請培訓(xùn)師對慈善組織進(jìn)行了在線培訓(xùn)，以幫助其了解網(wǎng)站的各種功能。

2、新加坡政府對社會組織的利用

（1）完善政策。政策的完善主要體現(xiàn)在兩方面：一是更好的政策制定；二是更好的政策執(zhí)行。首先，新加坡通過不同的社會組織收集民意，并據(jù)此不斷改進(jìn)政策，以實現(xiàn)政策的供需平衡。其次，新加坡政府將社會組織作為了其執(zhí)行政策的有力協(xié)作者。例如，東南社區(qū)發(fā)展理事會曾向煙民免費發(fā)放六千個隨身攜帶的“迷你煙蒂筒”，以鼓勵不隨地亂丟煙頭。這一活動無疑促進(jìn)了新加坡政府相關(guān)環(huán)保政策的有力推行。

（2）宣傳政黨。社會組織在政黨的社會化宣傳中起到了不可替代的作用。人民行動黨在歷次選舉中，均獲得較多的選票的一個重要的原因是人民行動黨是用嵌入的方式，通過各種基層組織和人民聯(lián)系在一起，獲得了多數(shù)人民的支持。

（3）培養(yǎng)人才。新加坡社會組織的活動與項目豐富多樣，貼近民眾。而政府正是借助了這一特點來培育政府、政黨人才。一方面，讓普通黨員深入社會基層組織學(xué)習(xí)和鍛煉有助于他們形成先進(jìn)的服務(wù)觀與群眾觀，展現(xiàn)才華與能力。另一方面，讓廣大民眾參與到社會組織中，成為志愿者甚至基層項目負(fù)責(zé)人，有利于在此過程中聯(lián)絡(luò)更多優(yōu)秀人才，這也是人民行動黨常青的重要原因之一。

3、新加坡政府對社會組織的控制

新加坡的核心的社會組織大多隸屬于特定的政府部門管轄，即使是民辦團(tuán)體，實質(zhì)上也會受制于官辦團(tuán)體。例如國家福利理事會和人民協(xié)會均隸屬于社會發(fā)展、青年及體育部。福利理事會的主席由部長任命。而人民協(xié)會的董事會主席由政府總理兼任。

新加坡政府對社會組織的控制除了體現(xiàn)在隸屬關(guān)系上，還體現(xiàn)在其巨大的裁量權(quán)上：在批準(zhǔn)社會組織的登記申請時，登記機(jī)關(guān)被允許自由處置，而無法訴諸法院。同時，根據(jù)《社團(tuán)法》，部長可自由裁量，免除任何登記的社團(tuán)任何在社團(tuán)法令下所受的限制。

另外，為了從經(jīng)濟(jì)上控制社會組織，在新的慈善會計標(biāo)準(zhǔn)中，政府要求慈善團(tuán)體公布：借給董事會或外方的款項，與相關(guān)人士的交易，各個項目詳細(xì)的花費情況等。

三、新加坡社會組織的法律環(huán)境

新加坡有關(guān)社會組織的法律較為完備，根據(jù)不同性質(zhì)的組織制定了不同類型的法律，具體包括《社團(tuán)法》、《慈善法》、《公司法》、《合作社法》等針對不特定社會組織的法律，《國家福利理事會法》、《人民協(xié)會法》等針對特定社會組織的法律以及《所得稅法》等其他法律中的相關(guān)條款。以下將主要從注冊管理、稅收管理和監(jiān)督三方面闡述新加坡社會組織的法律環(huán)境。

（一）注冊管理

在新加坡，成立合法的社會組織，必須到有關(guān)部門辦理登記注冊手續(xù)。社會組織主要可以根據(jù)《社團(tuán)法》、《公司法》和《慈善法》注冊登記為社團(tuán)、公司和慈善組織。若一個組織既是社團(tuán)又是慈善組織，則必須根據(jù)《社團(tuán)法》和《慈善法》進(jìn)行分別登記。

所有社團(tuán)的登記均由新加坡社團(tuán)注冊局負(fù)責(zé)。該局是新加坡內(nèi)務(wù)部下屬的一個法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)依照新加坡社團(tuán)法令和條令對社團(tuán)進(jìn)行注冊。其注冊方式又包括兩種：一是，非敏感性機(jī)構(gòu)直接采取的簡易自動注冊方式；二是，涉及宗教、政治、人權(quán)等的機(jī)構(gòu)采取的普通注冊方式。對于《社團(tuán)法》附錄中的所定義的特種團(tuán)體，還存在著法定拒絕登記申請的情形。

社會組織根據(jù)《公司法》則可登記成為有限責(zé)任公司和股份有限公司。對于有可能從事非法活動，損害公共利益的公司會被公司企業(yè)登記局拒絕登記。當(dāng)由于公共政策以外的原因而被拒絕登記的公司可向法院提起訴訟；當(dāng)由于公共政策以內(nèi)的原因遭受拒絕的公司則可向財政部提起訴訟，并由財政部做出終局裁決。

除已被豁免登記的組織外，所有慈善組織均須向新加坡專門負(fù)責(zé)慈善事務(wù)的官員提出登記申請，否則將受刑事處罰。

（二）稅收管理

新加坡國內(nèi)稅務(wù)局是根據(jù)稅收法設(shè)立的管理稅務(wù)的國家機(jī)關(guān)。在新加坡，享受免交所得稅待遇的社會組織分為兩類：一是通常享受免稅的社會組織；二是符合免稅條件，但并非通常情況下都享受免稅待遇的社會組織。根據(jù)《所得稅法》，前者的所有收入均可免交所得稅，但該類組織從其持有股份超過一半的公司所獲得的紅利則仍需正常納稅。而后者雖無資格申請通常免稅待遇，但可以每年申請免除所得稅，這類組織主要包括了互益組織、慈善團(tuán)體、俱樂部和社團(tuán)等。

（三）監(jiān)督

新加坡的社會組織在日常運作中需要履行規(guī)定的義務(wù)，并且政府主管機(jī)關(guān)對此享有一定的檢查權(quán)和調(diào)查權(quán)。政府對社會組織的監(jiān)督也主要體現(xiàn)在這兩種權(quán)力的運用中。

1、檢查權(quán)。首先，政府依法檢查社會組織的有關(guān)信息。例如，《社團(tuán)法》規(guī)定社團(tuán)登記機(jī)關(guān)有權(quán)在任何時候，以簽署通知的方式，命令已經(jīng)登記的社團(tuán)公布其內(nèi)部信息，出示社團(tuán)的任何文件、賬目和人員登記表。其次，政府依法檢查社會組織的所得稅申報表?！端枚惙ā芬?guī)定，非政府組織必須在特定時間內(nèi)向政府的所得稅審計官提交其所得稅審計表。再次，政府依法檢查社會組織的其他特殊活動。例如《慈善法》規(guī)定公眾籌資活動必須有公安部門頒發(fā)的許可證或執(zhí)照。否則可能遭受刑事處罰。

2、調(diào)查權(quán)。首先，《社團(tuán)法》規(guī)定，登記官、助理登記官、治安官、或者經(jīng)其書面授權(quán)的警察有權(quán)在任何時候進(jìn)入任何他有理由相信被用作已登記社團(tuán)或其成員開會和辦公的場所，并采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。這就賦予了政府在特定情形下的搜查權(quán)。同時，《社團(tuán)法》允許治安官等進(jìn)入他們所認(rèn)為的非法社團(tuán)會議召開和非法社團(tuán)文件儲藏的場所，并可以在必要時采取強(qiáng)制措施。這也賦予了政府一定的拘留權(quán)和扣押權(quán)。其次，《社團(tuán)法》規(guī)定，在對社團(tuán)的調(diào)查中，登記官與助理登記官有權(quán)傳喚證人，并可對有關(guān)社團(tuán)提起訴訟。

需要指出的是，新加坡社會組織的法律并非一成不變，而是始終處于不斷修正和完善的過程中，但其目的都是為了能更有效的對社會組織起到規(guī)范和引導(dǎo)的作用，并最終形成新加坡政治、經(jīng)濟(jì)、社會的和諧共榮。

四、結(jié)語

隨著長期的建設(shè)與發(fā)展，目前新加坡的社會組織已形成了數(shù)目眾多，覆蓋廣泛，發(fā)展繁榮的局面。這其中，新加坡政府扮演了重要的角色——政府一方面與社會組織緊密合作，大力支持其蓬勃發(fā)展；另一方面也設(shè)立了嚴(yán)格的法律，對其積極干預(yù)。雖然，有學(xué)者認(rèn)為新加坡的社會組織對政府的依賴性過大，還存在不適應(yīng)國內(nèi)外環(huán)境變化的弱點等等。但毋庸置疑的是，新加坡的社會組織在促進(jìn)社會和諧，提供公共服務(wù)，密切官民關(guān)系，建立多元社會主體和培育公民社會等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。這一些優(yōu)點是值得我國學(xué)習(xí)借鑒的。

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（作者簡介：何曉裴（1990.01- ），女，湖北武漢人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向：行政管理。）