西部小農(nóng)水建設(shè)論壇打通農(nóng)田水利“小動脈”

編者按

水害旱災(zāi),一直以來都是我國農(nóng)業(yè)建設(shè)的心腹大患；水資源短缺、水利設(shè)施薄弱，是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的最大硬傷；而近幾年來全球糧食價格的大幅上漲，更給糧食生產(chǎn)安全敲響了警鐘。

為應(yīng)對國際糧價上漲，我國政府推出增加糧食生產(chǎn)計劃，要求在今后10年中保證95%糧食的自給自足。在此背景下，小型農(nóng)田水利設(shè)施薄弱的問題日益突出，成為各界關(guān)注的焦點。

近些年國家對農(nóng)田水利給予了大量投入，重點用于加快病險水庫除險加固、大型灌區(qū)續(xù)建配套等大型骨干工程建設(shè)，水利“大動脈”正逐步打通，但與之配套的農(nóng)村小型水利工程卻明顯投入不足，成為“棄兒”，形成“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的局面。據(jù)水利部最近對500個典型縣的現(xiàn)狀調(diào)查，小農(nóng)水設(shè)施的平均完好率不到50%，在西部則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個比例。

對于西部，許多地方的財力、物力、人力都難以保障，相當(dāng)一部分工程老損嚴(yán)重，蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎縮，排澇能力日益衰減。

今年中央一號文件聚焦中國水利問題，鮮明地提出“土地出讓收益10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”，也為地方配套資金來源明確了方向。

西部農(nóng)田水利如何才能做到“旱能灌、澇能排”， 如何從根本上改變“靠天吃飯”的局面、持續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力？如何夯實農(nóng)田水利基礎(chǔ)、打通農(nóng)田水利設(shè)施“小動脈”？

為此，《西部大開發(fā)》雜志社在陜西省決策咨詢委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，邀請了有關(guān)研究專家、官員、管理者等，舉行“西部小農(nóng)水建設(shè)論壇”。旨在梳理西部小農(nóng)水存在的問題，探究“如何以縣為單位統(tǒng)籌建設(shè)和管理小型農(nóng)田水利工程，通過一定規(guī)模的連續(xù)投入，探索小型農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)律，逐步建立新的、穩(wěn)定的小型農(nóng)田水利建設(shè)投入機制”，以破解西部小農(nóng)水建設(shè)之困境，為西部農(nóng)業(yè)發(fā)展鼓勁吶喊、建言獻策。

策劃/撰文 本刊記者 周 勵

人物攝影 本刊記者 王 非

外景攝影 陜西水利廳宣傳中心

農(nóng)村供水工程

探討一

一邊要發(fā)展，一邊卻又在退化，西部現(xiàn)有農(nóng)田水利狀況無法保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，如何解決建設(shè)瓶頸？很多農(nóng)民抱怨現(xiàn)在的水庫成了擺設(shè)，起不到灌溉的作用，為什么呢？

要加快推進水務(wù)一體化工作

王鋒（陜西省水利廳廳長）：實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，關(guān)鍵在于水利保障能不能緊緊跟上。要以大項目為支撐，加快建設(shè)一批控制性水利工程，推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。陜西要下決心實施引漢濟渭、東莊水庫、渭河整治、引紅濟石、安康東壩、南山支流治理等六大水利工程，不少工程直接服務(wù)于國家陜北能源化工基地、關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)，這是陜西百年未有的規(guī)模和布局，可以說是掀起了陜西水利建設(shè)的又一次高潮。

要加快推進水務(wù)一體化工作，研究城鄉(xiāng)供水科學(xué)管理機制，嚴(yán)格限制河道納污，恢復(fù)水生態(tài)環(huán)境；要站在糧食安全的高度解決灌區(qū)存在的問題，落實灌區(qū)的準(zhǔn)公益性質(zhì)，爭取農(nóng)灌水價、電價財政補貼，解決好灌區(qū)水價倒掛問題，改善職工工資福利，形成水管單位積極供水、農(nóng)民積極用水的良好局面。

深化籌融資改革，為水利建設(shè)提供可靠資金保障。當(dāng)前制約水利建設(shè)的突出問題是資金投入不足，盡管近年來，中、省進一步加大了水利建設(shè)的投入力度，但單靠財政資金還很有限。水利系統(tǒng)各級要在積極爭取投資和項目、加大財政性資金投入力度、足額落實地方配套資金的基礎(chǔ)上，圍繞發(fā)揮好政府有形之手和市場無形之手有效對握作用，改革水利投融資體制機制，擴大籌融資渠道，加快建立多元化、多層次、多渠道的水利投入機制，確保水利投資穩(wěn)定增長。

水利建設(shè)是一項公益性事業(yè)

王元（全國政協(xié)委員、西安交通大學(xué)教授）：農(nóng)民的抱怨是可以理解的，現(xiàn)有的水庫大都是上世紀(jì)50年代和70年代修建的，當(dāng)時水庫的主要作用是以灌溉、防洪、供水為主，灌溉是當(dāng)時水庫的最主要功能?，F(xiàn)在隨著城市規(guī)模和人口的不斷增長，城市需水量越來越大，城市供水逐漸由依靠地下水向地上水轉(zhuǎn)變，而在地上水中，水庫蓄水是相對穩(wěn)定和可靠的，也就成為了目前城市用水的主要來源，因此農(nóng)業(yè)用水和生活用水兩者也是一對矛盾。

現(xiàn)在西部的農(nóng)田水利建設(shè)工作，顯然陷入了“風(fēng)調(diào)雨順被遺忘,一遇災(zāi)害才想到，特大災(zāi)害突擊投入”的怪圈。要走出這個怪圈，平時就需要未雨綢繆，重視和加強對農(nóng)田水利的建設(shè)和保護。

首先，水利建設(shè)是一項公益性事業(yè)，國家要進一步加強對農(nóng)田水利設(shè)施的投入和建設(shè)，這不僅是資金的投入,還包括人力、技術(shù)等方面的投入。其次，比如陜西是一個缺水省份，現(xiàn)實條件要求我們要盡可能地推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，以保證有限水源的利用效率。再次，農(nóng)業(yè)水利部門應(yīng)發(fā)揮人才優(yōu)勢，多組織相關(guān)專家學(xué)者走向田間地頭,進行調(diào)查研究，將基層情況及時地反映上來，為農(nóng)田水利的規(guī)劃提供切實的可行性方案。

建議對灌溉用電實行財政補貼

周維博（西北農(nóng)林科技大學(xué)水建學(xué)院教授、中國農(nóng)田水利專業(yè)委員會委員）：西部小農(nóng)水現(xiàn)狀至少暴露出農(nóng)田水利兩個急需解決的問題。一方面，大中型灌區(qū)和大部分水利設(shè)施大都修建于上世紀(jì)80年代之前，由于社會歷史條件的限制，這些水利工程大都設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，施工質(zhì)量不高，加之多年來缺少必要的維修和養(yǎng)護，渠道老化、年久失修現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了這些農(nóng)田水利設(shè)施效用的有效發(fā)揮。

另一方面是水價問題，目前灌區(qū)的農(nóng)民澆灌一畝地少則幾十元，多則上百元，較高的價格導(dǎo)致農(nóng)民灌溉的積極性不高，甚至放棄灌溉，而對灌區(qū)的管理部門而言，目前看起來很高的水價，卻是低于成本的，實際上是農(nóng)民用水越多，灌區(qū)管理部門的虧損越大。

農(nóng)民也有自己的一本賬，目前糧價偏低，種地的投入和產(chǎn)出不成正比例，這必然會導(dǎo)致農(nóng)戶只澆救命水,不澆增產(chǎn)水。同時，對于灌區(qū)大多實行的是以水養(yǎng)站的管理方式，而在水費的構(gòu)成上，電費則占到60-70%，甚至更高。因此，要解決農(nóng)民用不起水，灌區(qū)供水越多虧損越多這一矛盾，建議在維持現(xiàn)有水價不變的情況下，對灌溉用電實行財政補貼，甚至對用電實報實銷，因為水利本身就是一個公益性事業(yè)，理應(yīng)由財政來負(fù)擔(dān)。

探討二

三分建七分管，誰來維護新修的農(nóng)田水利？“小農(nóng)水”誰來修？如何管？維修成本哪一級承擔(dān)？農(nóng)田水利服務(wù)體系如何建立？

大江大河治理任務(wù)依然繁重

鄧?yán)恚兾魇Q策咨詢委員會副主任）：首先強化規(guī)劃的指導(dǎo)作用。規(guī)劃的編制是按照農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和水資源可持續(xù)發(fā)展的要求，以及財力可能，對小農(nóng)水工程建設(shè)和管理作出總體部署。只有按規(guī)劃分步驟、分階段實施，才能保證發(fā)揮工程整體效益，避免盲目性和隨意性。

第二，充分調(diào)動農(nóng)民的參與積極性。農(nóng)民是小農(nóng)水工程的直接受益者和主要參與者。要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，加強技術(shù)指導(dǎo)，充分調(diào)動農(nóng)民積極性。

安康小流域綜合治理

第三，切實加快小農(nóng)水工程的產(chǎn)權(quán)制度改革。工程的建后管理是發(fā)揮工程效益的關(guān)鍵。對受益戶較少的工程，實行“誰建、誰有、誰管”；對受益戶較多的工程，積極組建農(nóng)民用水戶協(xié)會為主的農(nóng)民用水合作組織，實行民主管理。財政補助所形成的資產(chǎn)歸受益戶或者農(nóng)民用水戶所有。

第四，加強政策研究。要不斷完善“民辦公助”、以獎代補等機制，并逐步將各種行之有效的方式通過法律、法規(guī)的形式固定下來；要根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求，調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、合理確定標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善扶持政策。

切實擔(dān)負(fù)起流域水行政管理職能

李佩成（中國工程院院士，西北農(nóng)林科技大學(xué)兼職教授，長安大學(xué)教授、博導(dǎo)、國際干旱半干旱地區(qū)水資源與環(huán)境研究培訓(xùn)中心主任）：要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實履行《水法》和“三定”方案賦予長委的職責(zé)。一是改革完善流域統(tǒng)一管理的體制和機制。從長遠(yuǎn)來看，為確保大江大河的安瀾，合理開發(fā)利用十分緊缺的水資源，我國水利改革和發(fā)展的方向是加強流域水管理，必須建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的流域管理新體制。

二是找準(zhǔn)流域管理與行政區(qū)域管理有機統(tǒng)一的結(jié)合點。這種結(jié)合包括三個方面內(nèi)容：第一是宏觀上的結(jié)合問題。主要表現(xiàn)在流域綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃、流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃之間的統(tǒng)一與銜接上。第二是微觀上的結(jié)合。要建立科學(xué)合理的水資源評價體系，根據(jù)不同流域、流域內(nèi)不同河段、不同的水利水電工程對流域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要程度以及對流域全局的影響程度，劃定流域機構(gòu)的直管范圍，做到責(zé)、權(quán)、利的有機統(tǒng)一。第三是部門職能之間的結(jié)合。在流域統(tǒng)一管理的大框架內(nèi)，協(xié)調(diào)處理好部門之間的關(guān)系，明確各自職能，做到科學(xué)分工，互相支持。

三是抓住流域統(tǒng)一管理的著力點。第一類是全局性的。如流域規(guī)劃、水資源優(yōu)化配置方案、洪水調(diào)度預(yù)案、旱情緊急情況下的水資源調(diào)度預(yù)案等等，這些是關(guān)系全局的，是尤為重要的水行政管理職責(zé)。第二類是調(diào)處性的。主要是針對省際的水資源開發(fā)利用治理、保護等方面的管理工作以及對所產(chǎn)生的矛盾和糾紛的協(xié)調(diào)處理。第三類是控制性的。主要是對流域水資源調(diào)配有重大影響的控制性水工程的建設(shè)、管理與調(diào)度，發(fā)揮流域機構(gòu)負(fù)責(zé)流域水資源統(tǒng)一管理的職責(zé)，逐步履行到位。

恢復(fù)水利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系

汪志農(nóng)（西北農(nóng)林科技大學(xué)水建學(xué)院教授、中國水利學(xué)會會員）：按現(xiàn)行管理辦法，農(nóng)田水利建設(shè)大多實行分級管理的體制，斗渠以上工程由專管機構(gòu)管理，一般是鄉(xiāng)政府水利站，斗渠以下(含斗渠)工程由村集體管理。

但這一體制目前實際現(xiàn)狀卻是，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，隨著集體經(jīng)濟逐步退出，原來由村集體管理的工程開始慢慢變成無人管理。隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，人員隨之分流，缺乏管理使得泵站設(shè)備、輸電線路時常被盜，縣水務(wù)局人員少、距離遠(yuǎn)，想管卻鞭長莫及。由此，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施處于“農(nóng)民不管、集體不管、機構(gòu)不管”的“三不管”狀態(tài)。

管理真空造成的后果是，大的溝渠都幾乎被淤泥塞住，渠道很淺，有的渠壩兩側(cè)甚至被農(nóng)民種上了蔬菜，農(nóng)田兩端的斗渠里也滿是枯死的雜草，渠底同周圍的農(nóng)田幾乎平齊，河道存不住水，本就破敗的基站形同虛設(shè)。

科學(xué)制定方案，精心組織實施

管黎宏（陜西省水利廳副廳長）：應(yīng)注重抓三個環(huán)節(jié)：規(guī)劃先行。縣水利水電局對全縣小型農(nóng)田水利項目進行調(diào)查摸底，計劃下達后，根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件、生產(chǎn)實際需要和投資可能，組織編制項目的實施方案，合理確定工程建設(shè)布局、規(guī)模和形式，注重項目建設(shè)方案的合理性、可行性。

技術(shù)指導(dǎo)。在項目實施階段，縣水利水電局派出技術(shù)人員進行指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心全程提供技術(shù)服務(wù)。

加強管理。在“小農(nóng)水”實施過程中，建立“社會監(jiān)理、政府監(jiān)管、群眾監(jiān)督”三級質(zhì)量保障體系。一是嚴(yán)格執(zhí)行項目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、合同管理制等，并加強檔案資料管理?？h水利水電局與農(nóng)民用水者協(xié)會簽訂項目實施合同，在施工過程中，加強質(zhì)量監(jiān)控，單項工程竣工后，及時進行驗收，做好竣工資料的歸檔整理。

二是聘請水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督站進行質(zhì)量監(jiān)督。在項目實施中，為保證建設(shè)質(zhì)量，由水利水電工程質(zhì)量站、項目業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心組成質(zhì)量監(jiān)督組，保證工程建設(shè)質(zhì)量達到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。同時明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心負(fù)責(zé)項目實施過程中的現(xiàn)場管理。

引紅濟石水利工程TBM出渣施工現(xiàn)場

希望能夠恢復(fù)原有水利站

史鑒（陜西省水利廳原總工，陜西省決策咨詢委員會委員）：承包制可以基本上解決渠壩管理資金和管理難題，其實壩堤不需要國家維護資金，國家要考慮的是橋、涵，它們?nèi)菀讚p壞并且資金占用量大，承包者收益又小，靠他們承擔(dān)維修不現(xiàn)實。

其實管理難點重點還是在上面，水利站撤銷后，一部分基站、泵站沒人管理，一些特別重要的站點，聘請了原有的水利員維護。但水利系統(tǒng)需要一定的專業(yè)知識，沒有技術(shù)經(jīng)驗的人員招聘了也沒用，有知識文化的人員，無崗無編，工資又低，寧愿打工也不干，所以希望能夠恢復(fù)原有水利站。

還應(yīng)該預(yù)提維修費。大江大河、大型水庫和泵站國家有專項資金維護，隨著小型農(nóng)田水利建設(shè)點面越來越多，需要維修的也越多，水利部門不可能每年都對一個個小的農(nóng)田水利向上面申報維修資金，即使報了也不會批，交由集體管理的公益項目，也需要政府維護，所以應(yīng)在立項時考慮預(yù)提維修費，設(shè)立農(nóng)田水利維修基金，不能這邊建，那邊沒錢修，結(jié)果只會大打折扣。

實行以獎代補，發(fā)揮農(nóng)民主體作用

白鳴翔（陜西省水利廳農(nóng)水處處長）：在小農(nóng)水建設(shè)與管理上，堅持“國家補助，政府監(jiān)督，協(xié)會運作，群眾參與”，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明確農(nóng)民是小農(nóng)水建設(shè)的主體地位，國家對農(nóng)民自主興建的小農(nóng)水給予適當(dāng)補助，引導(dǎo)農(nóng)民克服“等、靠、要”思想，組織農(nóng)戶積極參與建設(shè)和管理。

開展小農(nóng)水建設(shè)，必須實行民主管理。在工程實施過程中，做到民主管理。一是項目所在的村委會通過“一事一議”的形式，形成由項目區(qū)受益農(nóng)戶參與投工投勞開展小型農(nóng)田水利建設(shè)的決議；二是農(nóng)民用水者協(xié)會與農(nóng)民簽訂義務(wù)用工協(xié)議；三是農(nóng)民用水者協(xié)會將項目建設(shè)、資金使用情況對農(nóng)民進行公示，接受群眾監(jiān)督，做到陽光操作。

必須建立健全機制，實行部門通力協(xié)作。在小農(nóng)水建設(shè)中，由財政部門負(fù)責(zé)資金的監(jiān)管，水利部門負(fù)責(zé)項目的統(tǒng)籌和管理，縣政府成立建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點項目的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，項目所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、項目村均成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，負(fù)責(zé)工程的組織協(xié)調(diào)，為項目的順利實施提供組織保障。

維護修理灌溉水渠

探討三

農(nóng)田水利建設(shè)資金應(yīng)該全部由國家出資還是向農(nóng)民征收一部分？ “小農(nóng)水”資金整合何時不再是夢？

以項目整合為契機帶動資金整合

陳志勤（陜西省地礦廳原副廳長、陜西省決策咨詢委員會委員）：2009年國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃編制大綱進一步規(guī)范和完善規(guī)劃編制工作的通知》，要求各地以區(qū)縣為單位，統(tǒng)一編制縣級農(nóng)田水利建設(shè)綜合規(guī)劃、分步實施。并規(guī)定所有農(nóng)田水利工程建設(shè)必須以《縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃》為依據(jù)，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功、形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，以現(xiàn)有相關(guān)投資渠道為主，多方籌措解決。

現(xiàn)行農(nóng)田水利缺失，資金投入?yún)T乏只是原因之一，部門間各自為戰(zhàn)、圈水建壩、多頭建設(shè)等也是重要的原因。

目前，擁有資金進行農(nóng)田水利建設(shè)的，有國土部門的土地整理項目、財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、農(nóng)業(yè)部門的項目、地方政府水利扶貧項目、發(fā)改委部分國債項目以及水利部門自身的農(nóng)田水利建設(shè)項目。不管哪個部門帶錢來修水利，都?xì)g迎，應(yīng)該以水利部門專業(yè)眼光看，水利部門如果能夠參與，有助于提高工程效益。

農(nóng)田水利不應(yīng)該由國家全包

魏小抗（陜西省水利廳規(guī)計處處長）：農(nóng)田水利不應(yīng)該由國家全包。一是國家沒有那么多錢投向農(nóng)田水利，二是即使國家出錢全部建好，農(nóng)民認(rèn)為國家全包也不會珍惜，長此以往，會形成等、靠、要思想。舉例說，在夏季防汛最緊張時期，明知圩堤破口會淹沒自己家房屋，但沒有工錢，水情形勢再嚴(yán)峻農(nóng)民也不愿出工，原來的義務(wù)防汛已經(jīng)完全變成了有償勞務(wù)。

國家不可能全包也不能全包，一是建設(shè)投資巨大，完全依靠政府承擔(dān)難以做到。二是農(nóng)田水利建設(shè)范圍廣、內(nèi)容多，既有公益性的，又有經(jīng)營性的，國家財政全包，管理跟不上，只會再次重復(fù)目前僵局。三是開展農(nóng)田水利建設(shè)是改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的重要手段，一部分經(jīng)營性的設(shè)施，農(nóng)民參與還可以從中受益。

對于廣大中西部缺水地區(qū)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，蓄水是第一位，應(yīng)該鼓勵民間資金參與投資，可以通過承包、租賃等方式實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，以保證投資人的權(quán)益，實現(xiàn)雙贏。