觀察記者 陳海兵

收費(fèi)公路何去何從

觀察記者 陳海兵

2011年1月18日上午，交通部副部長(zhǎng)翁孟勇在回答記者關(guān)于“河南平頂山368萬天價(jià)過路費(fèi)”的提問時(shí)稱：收費(fèi)公路政策在中國(guó)已經(jīng)實(shí)行了很長(zhǎng)一段時(shí)期，積極推動(dòng)了交通運(yùn)輸體系的發(fā)展，“可以這樣說，沒有收費(fèi)公路的政策，就沒有中國(guó)交通的現(xiàn)狀和成就?！?/p>

從公路交通運(yùn)輸體系的建設(shè)進(jìn)展來看，交通部的這一表態(tài)無疑是屬實(shí)且準(zhǔn)確的?！皼]有收費(fèi)公路的政策，就沒有中國(guó)交通的現(xiàn)狀”，甚至可以說是對(duì)公路收費(fèi)政策所取得成就的最好概括。

1978年，全國(guó)公路通車?yán)锍虄H89萬公里，而到2010年年底，中國(guó)公路網(wǎng)總里程達(dá)到398.4萬公里，近五年新增63.9萬公里。1988年之前，中國(guó)還沒有高速公路，而到2010年底，中國(guó)建成的高速公路已達(dá)7.4萬公里左右，僅次于美國(guó)。數(shù)據(jù)還顯示，美國(guó)和日本都花了超過40年的時(shí)間來建設(shè)國(guó)家高速公路網(wǎng)，而中國(guó)只用了一半的時(shí)間。

促成公路交通運(yùn)輸體系奇跡般的飛躍的，正是收費(fèi)公路政策。但我們也應(yīng)看到：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日漸完善的時(shí)代背景下，誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的收費(fèi)公路政策的一些缺陷與不足逐漸顯現(xiàn)出來，尤其是在公路網(wǎng)絡(luò)蓬勃發(fā)展的今天。收費(fèi)公路模式在一些地方被泛濫使用，成了地方政府盈利的工具。公路變“私路”，使得中國(guó)人被擁有了全球最多的收費(fèi)路段和最高的物流成本?！氨椴几鞯亍钡墓肥召M(fèi)站，在公路交通設(shè)施使用率越來越頻繁的情況下有著起到“添堵”反作用的架勢(shì)，從而造成“行路新難”。

收費(fèi)公路何去何從的問題，不可回避地?cái)[在我們面前。

先“收費(fèi)”后立法的尷尬

1981年，霍英東等香港商人投資的國(guó)道107廣深線東莞中堂大橋建成通車并投入使用，并建起全國(guó)首個(gè)路橋收費(fèi)站。這一路橋收費(fèi)站的建立并投入使用，正是收費(fèi)公路的開端。

上個(gè)世紀(jì)八九年代，滯后的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為制約全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。這一瓶頸使得“要致富，先修路”這句話讓當(dāng)時(shí)的人們耳熟能詳。在當(dāng)時(shí)公路建設(shè)資金匱乏的情況下，引入市場(chǎng)資金，用市場(chǎng)化的手段來推動(dòng)公路建設(shè)成了破解“行路難”的最佳選擇。

廣東省首開“貸款修路，收費(fèi)還貸”模式先河的做法，在全國(guó)范圍內(nèi)引起了“蝴蝶效應(yīng)”。 “貸款修路，收費(fèi)還貸”的公路收費(fèi)建設(shè)模式，也得到了國(guó)務(wù)院的肯定。

1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議正式?jīng)Q定實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”，允許通過集資或銀行貸款來修建公路，并對(duì)通過公路（包括橋梁和隧道）的車輛收取路橋費(fèi)，用于償還公路建設(shè)貸款。在接下來的1987年和1988年，國(guó)務(wù)院頒布了《公路管理?xiàng)l例》；1988年，交通部等三部門發(fā)布了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》。自此，中國(guó)的收費(fèi)公路制度得到了國(guó)家政策和法律的確認(rèn)。

此后，收費(fèi)公路模式在全國(guó)范圍內(nèi)迅速鋪開。1992年，浙江省政府提出“自行貸款、自行建設(shè)、自行收費(fèi)、自行還貸”的“四自”辦法。很快，在市場(chǎng)資金的推動(dòng)下，一條條收費(fèi)公路建設(shè)起來了，“四自公路”的迅猛發(fā)展，幾年間就化解了浙江省因路網(wǎng)不發(fā)達(dá)而造成的大規(guī)模擁堵問題。

就在收費(fèi)公路模式被迅速鋪開之際，其缺陷也開始逐漸顯現(xiàn)出來?！皫缀趺恳粭l公路的建設(shè)都采用收費(fèi)模式，幾乎每一條路上都能看到收費(fèi)站?！币晃辉嗄陞⑴c浙江省公路建設(shè)管理工作的退休老干部告訴觀察記者，“‘公路還貸’的邊界與期限被輕易越過，從而導(dǎo)致‘公路收費(fèi)’呈迅速失控狀態(tài)。”

在中國(guó)的收費(fèi)公路中有著“政府還貸公路”與“經(jīng)營(yíng)性公路”之區(qū)別。前者是指縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定其收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過15年。而后者即為國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建成的公路和依法受讓的政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定比較寬松，“按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過25年，中西部地區(qū)符合相關(guān)條件者可放寬至30年。

就在看似區(qū)別不大的兩種收費(fèi)公路規(guī)定之間，給一些“有想法”的人提供了騰挪的空間。在作為“政府還貸公路”收費(fèi)償清貸款本息后，“政府還貸公路”搖身一變，轉(zhuǎn)變性質(zhì)為“經(jīng)營(yíng)性公路”，得以繼續(xù)收費(fèi)。例如京石高速公路。

北京市路政局曾于2004年答復(fù)社會(huì)質(zhì)詢稱，京石公路還清貸款本息的時(shí)間是2026年，還有8億貸款沒還清。然而北京市審計(jì)局2005年的一份報(bào)告顯示，總造價(jià)約10.15億元的京石高速早在2000年已還清本息，到2004年底已盈余近6億元。兩個(gè)部門給出不同答案的原因在于：京石高速的收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)在暗地里幾度易手，從而導(dǎo)致京石高速性質(zhì)和收費(fèi)期限不斷出現(xiàn)變化。

公路收費(fèi)只有開始，沒有結(jié)束的現(xiàn)象，令人憤怒不已。但觀察記者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人們對(duì)公路收費(fèi)的理性認(rèn)識(shí)，大都來自于1998年1月施行的《公路法》、2004年11月施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》和2006年12月交通部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》等相關(guān)法律；而公路收費(fèi)、公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、延長(zhǎng)收費(fèi)年限等現(xiàn)象均出現(xiàn)在這些法律法規(guī)實(shí)施之前。兩者之間的時(shí)間差，即用后立的法去矯正已經(jīng)進(jìn)行了多年的、且有合同約定的收費(fèi)行為，必將導(dǎo)致現(xiàn)行法律“拗不過”既往行為—公路收費(fèi)，更別說法律還有不溯及既往原則的存在。

公路收費(fèi)必須接受防腐照射

因立法的滯后而導(dǎo)致消費(fèi)者與公路管理部門的糾紛，最后只能由政府協(xié)調(diào)解決，個(gè)人與受讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司都無能為力。公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓也應(yīng)有一個(gè)透明的規(guī)則?！熬湍壳耙l(fā)的公眾對(duì)公路收費(fèi)的質(zhì)疑而言，相關(guān)政府部門也應(yīng)給予一個(gè)合理說明，讓公眾明白其所以然。”中國(guó)政法大學(xué)一法學(xué)教授建言道。

畢竟多數(shù)民眾對(duì)收費(fèi)公路還是認(rèn)賬的，地方政府及交通部門也并非不可以“貸款修路，收費(fèi)還貸”，但“公用事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡量做到政府不補(bǔ)貼，也不多賺錢。”

“當(dāng)前公路收費(fèi)亂象的根源并非收費(fèi)還貸，而是收費(fèi)還貸變成了幌子，變異為與民爭(zhēng)利的掠奪，成為地方和部門追逐利益的‘提款機(jī)’。同時(shí)由于公眾在公共決策和政治過程中被邊緣化，導(dǎo)致各種公共利益受損害的政策扭曲和制度變異。”北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授在接受媒體采訪時(shí)說，“所以公路收費(fèi)必須透明，同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督?！?/p>

2008年10月，一張題為《山西某部收費(fèi)站組成天羅地網(wǎng)》在網(wǎng)上熱傳的圖片讓人記憶猶新。圖上密密麻麻地標(biāo)注著山西省幾個(gè)市縣的收費(fèi)站，有媒體記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普通公路收費(fèi)站接近200個(gè)，政府還貸性二級(jí)公路收費(fèi)站157個(gè)。

山西收費(fèi)站事件只是中國(guó)人因收費(fèi)公路而承擔(dān)的超高物流成本的一個(gè)縮影?！氨椴既珖?guó)的設(shè)卡收費(fèi)公路，已成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的‘?dāng)r路虎’?！痹缭?005年，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授張孝德就曾提出這樣的觀點(diǎn)。世界銀行在2007年的一份報(bào)告中也認(rèn)定，“中國(guó)高速公路通行費(fèi)和國(guó)際相比偏高?！?/p>

中國(guó)人所承擔(dān)的超高交通與物流成本，絕大多數(shù)來自于那些擅自延長(zhǎng)公路收費(fèi)期限的“騰挪行為”。因?yàn)橹灰肥召M(fèi)站的存在，普通民眾不交費(fèi)就不可能獲得“上路”的權(quán)利。為了能達(dá)到目的地，普通民眾也只好留下“買路錢”，盡管普通民眾根本不知道路橋收費(fèi)的具體狀況。

作為各種公共設(shè)施的最終擁有者和使用者，公眾有權(quán)知道路橋貸款的清償規(guī)劃、收費(fèi)中用于償還國(guó)家貸款的比例，更有權(quán)就相關(guān)收費(fèi)要求舉行價(jià)格聽證。而在這些問題上，有關(guān)職能部門不應(yīng)該保持一致緘默的態(tài)度，應(yīng)該積極地接受民眾及社會(huì)的監(jiān)督。讓公路收費(fèi)在陽關(guān)下正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

讓公路回歸公益

目前，收費(fèi)公路何去何從，是堅(jiān)守市場(chǎng)化道路，還是選擇恢復(fù)公路作為公共產(chǎn)品的應(yīng)有面目，已經(jīng)成為了亟待解決的問題。但在到2020年基本實(shí)現(xiàn)總里程達(dá)300萬公里的公路網(wǎng)以及里程達(dá)8.5萬公里的國(guó)家高速公路網(wǎng)的建設(shè)目標(biāo)下，摒棄已實(shí)施近30年的公路收費(fèi)政策，徹底恢復(fù)公路作為公共產(chǎn)品的公共服務(wù)性質(zhì)的可能性微乎其微，也沒有實(shí)行的必要。

加強(qiáng)規(guī)范管理，完善公路收費(fèi)的相關(guān)管理政策，讓收費(fèi)公路成為一條“明白路”；同時(shí)徹底執(zhí)行取消二級(jí)公路收費(fèi)的政策，擴(kuò)大免費(fèi)公路的范圍，讓公路公益屬性回歸一些，成為當(dāng)前的可行之計(jì)。因?yàn)楣繁旧韼в泄嫘裕肥召M(fèi)關(guān)系民生。公路建設(shè)的市場(chǎng)化不應(yīng)改變收費(fèi)公路的公益屬性，也不能削弱和替代政府部門的主導(dǎo)作用。

自2009年1月1日起，結(jié)合燃油稅費(fèi)改革，我國(guó)開始逐步取消政府還貸二級(jí)公路的收費(fèi)，截止2010年年底，我國(guó)共有17個(gè)省市取消了政府還貸的二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)，撤銷1723個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)，總里程達(dá)9萬公里。

“我們?cè)谥铝τ趦蓚€(gè)系統(tǒng)（即收費(fèi)公路系統(tǒng)與免費(fèi)公路系統(tǒng)）建設(shè)的同時(shí)，更加注重免費(fèi)公路的建設(shè)。”交通部副部長(zhǎng)翁孟勇表示。

作為一個(gè)公路的消費(fèi)者，當(dāng)然是希望盡快恢復(fù)公路的公共服務(wù)屬性。因此，就有不少民眾建議并希望相關(guān)政府部門對(duì)全國(guó)所有的收費(fèi)公路進(jìn)行一次收支情況檢查，給每個(gè)收費(fèi)站都建一個(gè)透明賬單，對(duì)早已收回成本的收費(fèi)站堅(jiān)決關(guān)停；對(duì)那些正在收費(fèi)還貸的收費(fèi)站豎一面收費(fèi)倒計(jì)時(shí)牌，以方便政府和公眾監(jiān)督。讓群眾切實(shí)感受到公路的公益屬性回歸的好處與作用。

我們希望在不久的將來，人們不再為收費(fèi)公路何去何從的問題感到糾結(jié)，都能享受到暢通無阻的免費(fèi)公路帶來的便利。