淮委沂沭泗水利管理局副局長 周 虹

沂沭泗流域規(guī)劃實施歷程和思考

淮委沂沭泗水利管理局副局長 周 虹

沂沭泗流域的規(guī)劃和治理伴隨著新中國成立的步伐同步實施，歷經(jīng)一輪又一輪的高潮和低谷，建設(shè)、停緩建、再建設(shè)，在錯綜復雜的環(huán)境下，波浪式前行，螺旋式上升，逐步形成了沂沭泗流域科學完整的規(guī)劃體系和明晰的治理目標。

一、沂沭泗流域的形成及特點

沂沭泗水系位于淮河流域東北部，北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以黃河故道與淮河水系為界，地跨山東、江蘇、河南、安徽四省。流域面積7.96萬km2，其中90%面積在魯蘇兩省。

淮河水系和沂沭泗水系原為一個完整的流域，由于黃河長期侵襲，尤其是1855年，黃河在河南銅瓦廂決口，改道由山東大清河入海，結(jié)束了連續(xù)661年奪淮的歷史，淮河入海故道已淤成一條高出地面的黃河故道，成為淮河與沂沭泗河水系的分水嶺。沂沭泗河脫離淮河干流后經(jīng)歷年變遷和治理形成目前的狀況，現(xiàn)狀沂沭泗水系通過中運河、徐洪河和淮沭河與淮河水系溝通。

沂沭泗流域地處南方亞熱帶與北方溫帶、北半球中緯度、海相與陸相等過渡與疊加地帶，年降水分布不均，多集中在汛期；流域上游均為山區(qū)性河道，源短、坡陡，洪水峰高流急；下游河道比降小，河床淤積嚴重，行洪緩慢，持續(xù)時間長，其特殊的地理環(huán)境極易造成水旱災害。流域內(nèi)水系復雜，水利工程類型繁多，需通過各控制性工程聯(lián)動方能實現(xiàn)科學調(diào)度洪水、有效減輕災害和合理利用雨洪資源。

二、規(guī)劃與實施歷程

沂沭泗是我國水利開發(fā)利用最早的地區(qū)之一，春秋戰(zhàn)國時期就利用泗水、濟水之間的洼地向西開辟運河，興建了“辟為深溝，通于商、魯之間”的菏水。隋、唐至北宋主要開發(fā)了灌溉和航運工程。元、明、清視南北漕運為根本，治水重點為治河保運。民國時期低標準整治了少量河道。1948年開始，在華東水利部領(lǐng)導下對沂沭泗流域進行沂沭汶泗規(guī)劃和治理。1953年底，沂沭汶泗規(guī)劃和治理由淮委統(tǒng)一領(lǐng)導進行。1958～1970年，淮委撤銷期間，規(guī)劃與治理工作由各省分別進行。1969年10月，國務院成立治淮規(guī)劃小組，1971年成立專職的“治淮規(guī)劃小組辦公室”，開展淮河及沂沭泗地區(qū)有關(guān)全局性的防洪規(guī)劃工作；1977年5月，國務院批復同意恢復成立淮委，同時撤銷治淮規(guī)劃小組辦公室；20世紀60年代末期開始，骨干工程的規(guī)劃與治理，經(jīng)歷了由水利部直接領(lǐng)導、各省負責實施和由治淮規(guī)劃小組辦公室、淮委會同有關(guān)省共同組織實施的階段。

（一）初期規(guī)劃

1.“導沭整沂”與“導沂整沭”規(guī)劃

規(guī)劃原則是“蘇魯兩省兼顧，治泗必先治沂，治沂必先治沭”和“沂沭分治”。

1945年春，山東省著手研究治理沂沭河；1947年3月山東省開始擬定“導沭經(jīng)沙（河）入海”的導沭規(guī)劃方案；1948年當時的華東局批準該方案，由山東省人民政府主持實施；1949年3月，沂沭河水利工程總隊編制完成《導沭經(jīng)沙入海工程計劃初稿》。

1949年8 月，蘇北行署擬定從華沂以下開挖新沂河、經(jīng)灌河口入海的導沂工程計劃。11月，華東水利部召開會議，研究對沂沭汶泗河的治理，提出了沭河、沂河、泗河洪水的安排方案，即沭河：按大官莊防洪流量4500 m3/s安排，東流3500 m3/s，其余1000 m3/s由原河道南流經(jīng)蘇北入海；沂河：按臨沂防洪流量6000 m3/s安排，由老沂河、新沂河至灌河口入海；泗河：防洪流量1000 m3/s，分由不牢河、韓莊運河，經(jīng)中運河至蘇北入海。

1950年1 月，華東水利部召開沂沭河治導技術(shù)會議，確定駱馬湖、黃墩湖為攔洪水庫，對沂河洪水的安排方案是自劉家道口開分沂入沭水道向沭河分流1000 m3/s，自江風口向武河分流1500 m3/s入中運河，其余3500 m3/s由新沂河下泄。

1951年2 月，華東水利部召開沂沭汶泗河會議，將導沭經(jīng)沙入海河道定名為新沭河，分泄沭河洪水流量調(diào)整為2800 m3/s，老沭河承泄沭河洪水流量調(diào)整為1700 m3/s。

通過上述歷次的規(guī)劃和研究，逐步形成了“導沭整沂”與“導沂整沭”的總體部署。

2.1954 年沂沭汶泗洪水處理意見

1953年底，沂沭汶泗治理工作歸淮委統(tǒng)一領(lǐng)導，雖然“導沭整沂”與“導沂整沭”工程即將完成，但是沂沭汶泗地區(qū)洪水安排仍有不少問題，需要進一步研究、處理。1954年編制完成沂沭汶泗洪水處理意見，通過研究和多方案比較，提出了南四湖洪水和沂沭運地區(qū)洪水的處理方案。

3.泗河地區(qū)治理規(guī)劃

初期，泗河地區(qū)的治理規(guī)劃未全面進行，僅對泗河（局部封堵、退堤、修堤建分洪口門開辟新河）、南四湖（培修湖西堤、湖內(nèi)清除蘆葦、開辟行洪通道、老運河扒口）和韓莊運河、中運河開展了一些應急的局部治理規(guī)劃工作，對洪澇災害較重的湖東、湖西諸河也僅僅只是考慮了一些局部治理措施。

4.實施情況

按規(guī)劃要求，山東省切開馬陵山，開辟新沭河，按分洪1500 m3/s擴挖分沂入沭水道，興建江風口分洪閘，完成“導沭整沂”工程；江蘇省切開嶂山嶺，按設(shè)計流量3500 m3/s開辟新沂河，完成“導沂整沭”工程，這兩條戰(zhàn)略性洪水入海出路，為今后沂沭泗的治理奠定了基礎(chǔ)。此外，兩省分別修建了分洪、排洪工程，培修加固了部分堤防；完成泗河、南四湖、韓莊運河、中運河等一批局部應急工程；初步治理了湖東、湖西諸河。

實踐證明，上述規(guī)劃的付諸實施完成，不僅在沂沭河中下游地區(qū)歷年防洪除澇減災中收到了不同程度的效果，而且在戰(zhàn)勝1957年特大洪水中所起的作用尤為顯著。

（二）1957年沂沭泗河流域規(guī)劃

1.規(guī)劃情況

該規(guī)劃于1955年11月開始編制，參加編制的有淮委勘測設(shè)計院，交通部，江蘇、山東、河南三省水利和交通部門。1957年3月提出了《沂沭泗流域規(guī)劃報告（初稿）》，主要內(nèi)容包括防治水災的措施和綜合利用樞紐工程規(guī)劃，灌溉、航運、水力發(fā)電、水土保持等方面的規(guī)劃。由于蘇魯兩省對修建龍門水庫與南四湖分級蓄水等問題的意見分歧，規(guī)劃未能定案。

2.實施情況

1958年淮委被撤銷，規(guī)劃所列工程由各省分別負責。1958～1970年實施的主要工程有：

山東省工程：修建會寶嶺等15座大型水庫和32座中型水庫，增修塘壩灌區(qū)面積13萬hm2；修筑邳蒼分洪道堤防工程；修筑湖西大堤，堤頂高程39.0m，堤頂寬6.0m；修建韓莊閘、伊家河閘，擴大南四湖泄洪能力，在微山湖水位33.5m時下泄1000m3/s；調(diào)整湖西水系，疏浚河道、開挖新河，初步形成高低水分排、洪澇分治的格局，提高了防洪排澇標準；修建二級壩，將南四湖分成上下兩級湖泊，壩上先后修建了一閘、二閘，利用湖泊蓄水發(fā)展灌溉；修建平原水庫灌區(qū)，引黃灌溉。

江蘇省工程：修建石梁河等3座大型水庫，10座中型水庫，水庫塘壩灌溉面積增加約7萬hm2；完成邳蒼分洪道工程；1958年開始，按照交通部和淮委規(guī)劃的要求，對京杭運河徐（州）宿（遷）段，按二級航道標準治理了不牢河和中運河，建成劉山、解臺、藺家壩、宿遷、泗陽5座節(jié)制閘和船閘，使蘇北運河能通行500t級船隊，為江水北調(diào)創(chuàng)造了條件；建成駱馬湖湖泊工程，擴大中運河、新沂河的排洪能力，在宿遷閘基礎(chǔ)上，陸續(xù)建成六塘河閘、嶂山閘、駱馬湖宿遷控制線，使駱馬湖由滯洪區(qū)變成一座常年蓄水湖泊，防洪標準當時定為300年一遇設(shè)計，1000年一遇校核，防洪水位25.1m，蓄水位22.5m，灌溉水稻面積20萬hm2；退建中運河西堤，使中運河泄洪能力在運河鎮(zhèn)水位26.5m時，擴大到5000m3/s；加固新沂河堤防，使沭陽以下泄洪能力由3500m3/s增加到6000m3/s。

（三）1971年治淮戰(zhàn)略性骨干工程規(guī)劃

1.規(guī)劃情況

1969年10月，國務院成立治淮規(guī)劃小組，1971年2月，治淮規(guī)劃小組正式向國務院上報了《關(guān)于貫徹執(zhí)行毛主席“一定要把淮河修好”指示的情況報告》及其附件《治淮戰(zhàn)略性骨干工程說明》、《關(guān)于治淮工程若干問題的討論情況》。此即“1971年淮河流域規(guī)劃報告”。

《治淮戰(zhàn)略性骨干工程說明》將“東調(diào)南下”工程作為處理沂沭泗河洪水的戰(zhàn)略性工程。規(guī)劃的總體部署是擴大沂沭河洪水東調(diào)和南四湖洪水南下的出路，通過河道擴大和建閘控制等方式，使沂沭河上游大部分洪水通過新沭河直接東調(diào)入海；同時，騰出駱馬湖部分蓄洪和新沂河部分泄洪能力，接納南四湖和邳蒼地區(qū)南下洪水。

根據(jù)保護區(qū)的面積和經(jīng)濟地位的重要性，規(guī)劃的防洪標準是南四湖可防御1957年洪水，沂、沭河可防御50～100年一遇洪水，駱馬湖、新沂河可防御100年一遇洪水。主要內(nèi)容包括：增建山區(qū)水庫，擴大沂沭河出路，治理南四湖和駱馬湖，提高韓莊運河、中運河和新沂河的行洪能力。

2.實施情況

根據(jù)規(guī)劃，至1980年，主要圍繞擴大沂沭泗河洪水東調(diào)南下進行。

山東省工程：建成大官莊新沭河泄洪閘，按6000m3/s設(shè)計、7000m3/s校核標準擴挖了新沭河閘下6.4km新沭河；建成彭道口分洪閘，按4000m3/s標準，加深拓寬分沂入沭上段8.5km河道；增建二級壩三閘、四閘，開挖了三閘下游西股引河中段9.4km和二閘下游東股引河23.3km；擴建韓莊閘，擴挖閘下9km河道；實施病險水庫加固工程；修建部分排澇灌溉工程。

江蘇省工程：開挖部分新沭河中泓，加固兩岸堤防，建太平莊擋潮閘；加固新沂河堤防；加固石梁河、小塔山水庫；完成淮沭新河土方工程；調(diào)整湖西水系，全面治理復新河，疏浚河道54km、筑堤108km；開挖了順堤河和蘇北堤河；先后興建泗陽、劉老澗、皂河、劉山、解臺、鄭集抽水站，使長江水可調(diào)入下級湖。

（四）20世紀80年代規(guī)劃

1.規(guī)劃情況

規(guī)劃主要從水文水利計算、工程造價和經(jīng)濟效益等方面，對1971年的規(guī)劃做進一步的分析補充，研究結(jié)果再次證明沂沭泗河洪水東調(diào)南下工程的總體布局是科學、合理的，是解決魯南、蘇北洪水出路，提高防洪標準的正確途徑。

規(guī)劃中除蘇魯邊界龍門水庫暫不考慮外，其他各項工程的總體布局仍維持1971年規(guī)劃不變，主要對部分工程規(guī)模、范圍和措施做了必要的補充和調(diào)整。

1984年，提出東調(diào)南下近期防洪規(guī)劃，其目標是服從總體規(guī)劃前提下，建設(shè)配套部分工程和措施，先行達到安全防御20年一遇洪水的標準。1991年、1992年國務院分別召開治淮會議，1993年批復東調(diào)南下一期工程建設(shè)。2003年編制沂沭泗河洪水東調(diào)南下續(xù)建工程總體建設(shè)規(guī)劃，把整體項目劃分為9個單項分別立項報批。

2.實施情況

（1）東調(diào)工程

按設(shè)計流量2500m3/s興建人民勝利堰閘；按分洪2500m3/s擴建分沂入沭水道，并將尾部改由人民勝利堰閘上入沭河（也稱調(diào)尾工程）；新沭河按行洪5000m3/s規(guī)模擴大和除險；加固和擴建石梁河水庫泄洪閘；沂河河～劉家道口～江風口～駱馬湖段按12000m3/s、10000m3/s、7000m3/s標準培修加固堤防；沭河湯河口～大官莊段按行洪5750m3/s、大官莊以下按行洪2500m3/s除險加固；邳蒼分洪道按東氵加河以上行洪3000m3/s、以下按4500m3/s加固堤防；加固江風口分洪閘。

（2）南下工程

開挖南四湖西股引河上段；湖西大堤大沙河至藺家壩，大沙河以上濟寧城防段約3km按防御1957年洪水標準加固，其余段20年一遇洪水標準加固；擴大韓莊運河和中運河；加固新沂河堤防。

上述東調(diào)工程和南下工程完成，沂沭泗河骨干河道的防洪標準僅達20年一遇。

（3）續(xù)建工程

從2005年底開始，續(xù)建工程9個單項陸續(xù)開工建設(shè)。目前，9個單項主體工程已全面完成，其中東調(diào)關(guān)鍵工程——劉家道口工程已通過竣工驗收，其他單項工程陸續(xù)進入驗收階段。劉家道口工程竣工驗收，標志著沂河洪水可控可調(diào)的“東調(diào)”成為現(xiàn)實，韓中駱省界段310橋段土石方開挖全部完成，實現(xiàn)了洪水順暢“南下”的目標。至此，沂沭泗河總體防洪標準將達到50年一遇，20世紀70年代確立的“東調(diào)南下”戰(zhàn)略性藍圖終成現(xiàn)實。

三、思考與建議

隨著沂沭泗流域歷年規(guī)劃的實施及東調(diào)南下續(xù)建工程的陸續(xù)建成，流域總體防洪標準將達到50年一遇，為區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了保障。但是，流域防洪標準仍然偏低；防洪體系尚需完善；滯洪區(qū)的運用越來越困難；防洪管理體系不完備；水資源管理矛盾突出；非防洪項目建設(shè)繁雜等。在今后的規(guī)劃及其實施中應逐步加以完善。

（一）關(guān)于防洪標準問題

國務院辦公廳以國辦發(fā)［2011］15號轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于切實做好進一步治理淮河工作的指導意見》指出要加固沂沭泗河上游堤防；《淮河流域防洪規(guī)劃》近期防洪目標是到2015年“沂沭泗河中下游地區(qū)主要防洪保護區(qū)的防洪標準達50年一遇”，遠期防洪目標是到2025年“鞏固沂沭泗河水系重要防洪保護區(qū)的防洪標準，使防洪體系整體上更加協(xié)調(diào)”?！皷|調(diào)”達到了規(guī)劃目標，而“南下”尚未達到100年一遇的防洪標準。考慮到地形地貌條件、防洪保護的重要性、區(qū)間來水情況、上下游左右岸的關(guān)系等自然和社會因素，宜將“南下”工程防洪標準提高到100年一遇，并研究同一條河流自上而下分段采用不同的防洪標準問題，下游防洪標準高于上游；駱馬湖防洪標準的提高對沂沭泗洪水調(diào)度意義重大，但采取什么措施，需要深入研究。根據(jù)實際情況提高防洪標準，節(jié)省投資的可能性大，更有利于洪水及時安全下泄和超標準洪水的應急處理。

（二）關(guān)于防洪管理體系建設(shè)問題

防汛調(diào)度會商系統(tǒng)、洪水預報模型、水情自動測報系統(tǒng)、防汛通信及信息傳輸系統(tǒng)、應急搶險機動隊伍建設(shè)等非工程措施作為防洪體系的重要組成部分在防汛工作中不可或缺，而這些措施在沂沭泗流域仍十分薄弱。建議上級有關(guān)部門加大專項經(jīng)費投入，進一步加強、完善防洪管理體系建設(shè)。

（三）關(guān)于滯洪區(qū)的運用問題

1957年7 月沂沭泗流域洪水，黃墩湖被迫滯洪，此后50多年未曾用過；南四湖湖東堤建成，湖東滯洪區(qū)改由滯洪閘滯洪，改變了原自然滯洪的運用條件。目前，黃墩湖滯洪區(qū)內(nèi)和湖東洼地內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)和人口也不能與往日相比，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，啟用滯洪區(qū)來防御洪水，會越來越難以實現(xiàn)；黃墩湖滯洪區(qū)采取破口行洪，由于口門斷面不足、行洪不及時等原因，往往只滯蓄部分洪水，行洪效果不明顯。因此，應堅持以人為本，研究滯洪區(qū)的科學合理運用，逐步妥善解決群眾的安全居住和生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)問題，做到人與水和諧相處。

（四）關(guān)于攔河閘壩統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度和運行管理問題

沂河、沭河等河道上陸續(xù)建成數(shù)座橡膠壩，蓄水總量上億立方米，改善了區(qū)域環(huán)境，提高了水資源利用率。但這些橡膠壩的運行管理混亂、隨意性強，極易產(chǎn)生人造洪峰，給流域洪水預報、調(diào)度增加了難度和不可預見的風險。地方有關(guān)部門應抓緊制定統(tǒng)一的聯(lián)合調(diào)度和運行管理方案，與沂沭泗河洪水調(diào)度方案相適應，服從沂沭泗流域洪水總體安排；有關(guān)部門和單位應從沂沭泗流域的防洪保安、水資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面，研究梯級橡膠壩建設(shè)的科學性、合理性，并進行風險評估。

（五）關(guān)于非防洪建設(shè)項目問題

根據(jù)《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價報告編制導則》中防洪綜合評價的主要內(nèi)容，對違規(guī)涉河非防洪建設(shè)項目來說，可歸納為三大方面的危害，即危及防洪工程安全、危及項目自身安全和危及公共安全。因此，對于這些項目，建設(shè)單位應嚴格按有關(guān)程序報批外，作為水行政主管部門應盡快出臺河流岸線利用專項規(guī)劃，明確利用區(qū)、限制利用區(qū)和禁止利用區(qū)，進一步嚴格規(guī)范涉河建設(shè)行為，減少其對防洪的影響。

（六）關(guān)于河道強迫行洪問題

經(jīng)過歷年的治理和除險加固，險工險段情況得到大大改善，研究表明，骨干河道的行洪能力有一定的富余，河道強迫行洪可以減少蓄滯洪區(qū)的使用機率和防洪保護區(qū)的進水機率。但是，沂沭泗地區(qū)新建和除險加固后的工程均未經(jīng)過標準洪水的檢驗；堤防多為沙性基礎(chǔ)，潰決的風險很大；駱馬湖調(diào)洪庫容僅7.5億m3，調(diào)洪能力不足；強迫行洪對下游城市的防洪排澇影響重大。因而，河道強迫行洪實為不得已而為之的非常措施。

（七）關(guān)于水資源管理問題

水資源是沂沭泗流域經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的最基本要素，實行最嚴格的水資源管理制度，應該從體制、機制、手段和措施方面入手，加快研究建立水資源開發(fā)利用制度、用水效率控制制度和水功能區(qū)限制納污制度，抓好水資源保護規(guī)劃和水資源開發(fā)利用規(guī)劃的實施，逐步實現(xiàn)法律框架下“一龍管水”，流域機構(gòu)牽頭下共建水權(quán)市場，市場機制下合理補償和利益分配，統(tǒng)一調(diào)度下水資源優(yōu)化配置等。

（八）關(guān)于水土保持問題

沂沭泗河上游的沂蒙山區(qū)是淮河流域水土流失的重點治理區(qū)，水土流失面積約占淮河流域的30%，應按照既定的淮河流域水土保持規(guī)劃，因地制宜地采取工程措施、植物措施和保護性耕作等措施，進行坡耕地和溝道水土流失綜合治理；對于重點預防區(qū)應采取封育保護、自然修復等措施，植樹種草，擴大林草覆蓋面積，涵養(yǎng)水源；同時，流域管理機構(gòu)和各級水行政主管部門依法加強監(jiān)督檢查，預防和減輕水土流失。從而減少泥沙淤積河道，保障河道防洪、輸水、蓄水功能正常發(fā)揮