◎ 北京大學(xué)房地產(chǎn)發(fā)展研究基金中心 劉 艷

近幾年來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)，特別是住宅產(chǎn)業(yè)在我國(guó)始終是備受矚目的熱點(diǎn)話(huà)題。然而住房?jī)r(jià)格節(jié)節(jié)攀升及中低收入者住房困難等問(wèn)題并非中國(guó)獨(dú)有，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，解決中低收入家庭的基本住房問(wèn)題都是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中必不可少的發(fā)展環(huán)節(jié)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，住房問(wèn)題不再僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，相比較如美國(guó)、英國(guó)、日本、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家近百年的住房保障制度發(fā)展，我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的制度建設(shè)實(shí)屬年輕，我們有必要站在前人發(fā)展的基礎(chǔ)上取人之長(zhǎng)，補(bǔ)己之短。

美國(guó)：以法律為制度基礎(chǔ)，以金融為保障工具

美國(guó)作為目前世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，崇尚市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典型國(guó)家，其住房產(chǎn)業(yè)在二戰(zhàn)以后得到大規(guī)模的發(fā)展，居民的住房消費(fèi)水平非常高。政府積極利用市場(chǎng)杠桿和法律手段大力扶持本國(guó)的住房產(chǎn)業(yè)，基本形成了住房供求以市場(chǎng)機(jī)制為主，政府參與為輔的住房制度。

美國(guó)住房政策制度的階段性強(qiáng)，主要體現(xiàn)在不同時(shí)期制定的法律法規(guī)上，1933年頒布的全國(guó)工業(yè)復(fù)興法標(biāo)志著美國(guó)公共住房計(jì)劃的啟動(dòng)，該法包括授權(quán)使用聯(lián)邦資金解決低費(fèi)用住房、清理貧民窟住房和生存房基地。隨后，1934年通過(guò)了國(guó)民住宅法，建立住房管理署； 1937年國(guó)會(huì)通過(guò)了第一個(gè)合眾國(guó)住房法。

縱觀(guān)美國(guó)主要住房政策的歷史演變，美國(guó)政府在解決中低收入家庭的住房問(wèn)題上，主要手段體現(xiàn)為：政府直接投資或?yàn)槠髽I(yè)提供優(yōu)惠條件鼓勵(lì)其建設(shè)公共住房、對(duì)低收入者進(jìn)行租金補(bǔ)貼、租金優(yōu)惠券、發(fā)展購(gòu)房信貸保險(xiǎn)制度等等。在實(shí)行機(jī)制上也通過(guò)科學(xué)精確的設(shè)計(jì)，在政府負(fù)擔(dān)、開(kāi)發(fā)商及銀行利益、住房保障對(duì)象的權(quán)益三者之間達(dá)成了相對(duì)的利益平衡。特別值得一提的是，美國(guó)高度發(fā)達(dá)的金融產(chǎn)業(yè)也為政府解決住房問(wèn)題提供了新的途徑，利用發(fā)達(dá)的金融機(jī)構(gòu)，采用先進(jìn)的抵押貸款方式，解決中低收入者的住房資金問(wèn)題。但是，我們也要看到其中金融風(fēng)險(xiǎn)的存在，過(guò)度開(kāi)發(fā)住房消費(fèi)信貸市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致一系列的金融危機(jī)出現(xiàn)，2007年8月爆發(fā)的對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響的美國(guó)次級(jí)債危機(jī)就是最典型的例子。

英國(guó)：在住宅產(chǎn)權(quán)私有化進(jìn)程中不斷平衡政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)

英國(guó)是最早建立資本主義制度和實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，其住房政策和制度的歷史演變過(guò)程也最長(zhǎng)。英國(guó)對(duì)住房的關(guān)注可以追溯至十九世紀(jì)中期，1868年的勞工住房法規(guī)定了政府清理貧民窟的責(zé)任，但是直到1914年以前，英國(guó)所有住房都是由市場(chǎng)供給。1979年撒切爾夫人執(zhí)政后，開(kāi)始大力推行住房私有化政策，相繼頒布了1980年的《住房法》、1984年的《住房與建筑法》、1986年的《住房與規(guī)劃法》，為地方政府出售公房和居民購(gòu)買(mǎi)公房提供了法律依據(jù)，同時(shí)將過(guò)去抑制私房出租的政策改為適度鼓勵(lì)私房出租，以此緩解住房緊張。到二十世紀(jì)末，英國(guó)私人擁有住房的比例達(dá)到67%，20%的居民租賃公共住房，另有10%的居民租賃私人住房，可見(jiàn)，英國(guó)的住房政策，特別是公共住房制度的建立和實(shí)施已經(jīng)取得非常良好的效果。

英國(guó)涉及住房產(chǎn)業(yè)的政府機(jī)構(gòu)主要有財(cái)政部、環(huán)境交通部門(mén)、社會(huì)福利保障部，并且扶持發(fā)展非營(yíng)利性組織，如：住房協(xié)會(huì)、住房金融互助會(huì)。各公共部門(mén)和社會(huì)組織的協(xié)調(diào)合作，以及中央與地方政府在財(cái)政、具體管理問(wèn)題上的規(guī)范合作都為英國(guó)住房產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)住房保障福利起到極其重要的組織作用。實(shí)行針對(duì)低收入群體低租金政策、針對(duì)部分中等收入的公平租金策略、配合其他社會(huì)福利種類(lèi)追加貧困家庭住房補(bǔ)貼，運(yùn)用金融信貸工具為福利群體提供住房資金?？傮w上，英國(guó)住房福利經(jīng)過(guò)了從“普遍補(bǔ)貼”到“針對(duì)性補(bǔ)貼”的分化過(guò)程，在維持房屋產(chǎn)權(quán)私有化趨勢(shì)中，合理運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)工具，科學(xué)規(guī)劃住房“自有—租賃”結(jié)構(gòu)格局。

瑞典：堅(jiān)持普惠原則，追求高品質(zhì)的住宅保障

瑞典是典型的高福利國(guó)家，被譽(yù)為“福利國(guó)家之窗”，推行高福利、高消費(fèi)、高工資的“三高”政策。瑞典獨(dú)特的混合經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)保障制度發(fā)展基礎(chǔ)，使得該國(guó)的住房保障制度獨(dú)具特色。瑞典的住房保障不主張區(qū)別對(duì)待而是堅(jiān)持普惠原則。瑞典政府住房保障政策的致力于給每個(gè)人提供一所足夠?qū)挸ê褪孢m而且環(huán)境優(yōu)美的住所；強(qiáng)調(diào)居住質(zhì)量力求達(dá)到現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，把獲得符合標(biāo)準(zhǔn)的住房看作人們的社會(huì)權(quán)利。住房補(bǔ)貼是瑞典住房保障制度方面最主要的政策措施，大體包括房租補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款利息補(bǔ)貼等方式。

瑞典早在十九世紀(jì)就出現(xiàn)了針對(duì)農(nóng)民的抵押貸款利息免稅，后來(lái)在國(guó)家的支持下建立了抵押銀行。在二戰(zhàn)結(jié)束后，瑞典住房保障制度發(fā)生戰(zhàn)略性的變革，政府通過(guò)貸款補(bǔ)貼和“第三”貸款(利率3.5%)等金融工具，使政府國(guó)有企業(yè)代替私有企業(yè)在住房供應(yīng)中的主導(dǎo)地位，在此階段政府對(duì)市場(chǎng)的全面干預(yù)最為突出，政府作用的擴(kuò)大首先表現(xiàn)在新機(jī)構(gòu)的設(shè)置上對(duì)中央和地方政府住房機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化。在政策手段等方面也都達(dá)到了新的高度。1945年，瑞典提出了“低資金和低租金計(jì)劃”住房政策，形成了瑞典二十多年住房政策的框架，明確提出消滅住房短缺，改善存量住房，進(jìn)行城市更新；提高建筑面積標(biāo)準(zhǔn)；改善住房設(shè)備；運(yùn)用政府行為降低租金，使寬敞、現(xiàn)代的兩居室住房的租金保持在占工人平均工業(yè)工資收入的20%以?xún)?nèi)；鼓勵(lì)住房建設(shè)的公共金融；加強(qiáng)地方政府在社會(huì)保障中的作用；向住戶(hù)、住房協(xié)會(huì)和地方政府提供貸款以抑制住房建設(shè)的投機(jī)行為。二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，瑞典住房保障政策不斷朝向市場(chǎng)化方向發(fā)展，但在減少住房補(bǔ)貼的同時(shí)也使得瑞典經(jīng)歷著住房高成本和住房低建設(shè)量的困難階段。

日本：明晰中央和地方政府的住房保障行政責(zé)任關(guān)系

與很多西方國(guó)家相比，日本可居住土地上人口密度較大，在人口結(jié)構(gòu)方面與我國(guó)有類(lèi)似地方。日本在發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)非常重視住房產(chǎn)業(yè)以及保障性住房的建設(shè)與發(fā)展，如何在有限的可居住土地面積上實(shí)現(xiàn)“人人有房住”成為制定相關(guān)政策的基本目標(biāo)。

二戰(zhàn)后的日本為彌補(bǔ)由于戰(zhàn)爭(zhēng)損耗而造成的住房短缺，通過(guò)立法方式引進(jìn)公有資金，大量建設(shè)住房，二十世紀(jì)六十年代開(kāi)始執(zhí)行住房產(chǎn)業(yè)化政策，自1955年到1990年，日本經(jīng)歷了35年的地價(jià)連續(xù)上漲，當(dāng)九十年代中后期房地產(chǎn)泡沫開(kāi)始破滅時(shí)，日本住房政策展開(kāi)調(diào)整。就在整個(gè)住房產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，地價(jià)、房?jī)r(jià)連續(xù)攀升的背景下，日本并沒(méi)有忽視普通居民，特別是中低收入家庭的住房保障問(wèn)題。日本運(yùn)用財(cái)政和金融手段創(chuàng)造出獨(dú)特的住房金融公庫(kù)模式，向低收入家庭提供長(zhǎng)期低息的住房消費(fèi)金融支持，其貸款的年利率通常是4.1%～4.6%，平均利率要比商業(yè)銀行貸款低30%左右，貼息部分則由公共財(cái)政部門(mén)承擔(dān)。近五十年來(lái)，此項(xiàng)貸款已經(jīng)惠及近2000萬(wàn)家庭。另外，日本通過(guò)頒布住房建設(shè)規(guī)劃法、公營(yíng)住房法等法律法規(guī)，明確中央和地方政府在住房保障方面的行政責(zé)任。隸屬于中央的都市基盤(pán)整備公團(tuán)主要負(fù)責(zé)中心城市的住房保障，隸屬于地方政府的住房供應(yīng)公社則主要針對(duì)本地區(qū)情況開(kāi)展相關(guān)建設(shè)和管理工作，同時(shí)，國(guó)家在必要的時(shí)候要對(duì)地方政府給與財(cái)政、金融等技術(shù)援助和政策援助。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，日本基本形成了以上述“公社”、“公團(tuán)”、“公庫(kù)”共同構(gòu)成的住房保障制度。

啟示與借鑒

盡管上述國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景各不相同，但通過(guò)總結(jié)和比較各國(guó)典型住房保障制度，我們不難發(fā)現(xiàn)在面對(duì)解決住房保障問(wèn)題時(shí)，各國(guó)在政策理念、制度構(gòu)想、內(nèi)容和方法等方面上都具有若干共同特征：

1.在政策理念方面，各國(guó)在住房保障體系的建構(gòu)初衷都在于實(shí)現(xiàn)本國(guó)居民“居者有其屋”的基本目標(biāo)，都認(rèn)識(shí)到住房的商品性和公共性?xún)纱蟊举|(zhì)屬性，明確了政府對(duì)這類(lèi)特殊“商品”市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)具有必要性與合法性。

2.在方法工具層面呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。在解決工具方面，綜合運(yùn)用公共管理工具和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段已成為各國(guó)解決住房問(wèn)題的共識(shí)，通過(guò)立法和成立專(zhuān)門(mén)的公共部門(mén)保證中低收入者的住房福利。特別是充分利用金融工具在住房保障過(guò)程中的應(yīng)用，住房保障是一個(gè)需要大規(guī)模資金投入的公共事務(wù)，局限于依靠政府財(cái)政支持必定會(huì)自縛手腳。

我國(guó)2010年中央財(cái)政安排的保障性住房建設(shè)資金為792億元，2010年保障房的總體投資高達(dá)8000億元，剩下的7000多億元的資金均需要地方政府投入。

2011年中央明確提出計(jì)劃建設(shè)保障性安居工程任務(wù)是1000萬(wàn)套。相比2010年的580萬(wàn)套，增長(zhǎng)72.4%。如果明年的保障房計(jì)劃可以順利實(shí)施，商品住宅與保障房的比例幾乎達(dá)到1∶1，同樣體量的保障房所需的投資資金高達(dá)1.4萬(wàn)億元。如此龐大的資金需求由地方政府自己獨(dú)自支撐幾無(wú)可能，1.4萬(wàn)億元已相當(dāng)于地方政府全年的土地出讓收入，而且前提是土地市場(chǎng)價(jià)格維持在2009年、2010年的高峰期。

因此，只有建立起適度靈活的住房保障投融資平臺(tái)，并且銀行、基金、保險(xiǎn)等資金和民營(yíng)企業(yè)資金都可通過(guò)投融資平臺(tái)參與進(jìn)來(lái)，才能給我國(guó)住房保障制度的全面建立與完善提供扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。