陳獻(xiàn)耘

(水利部南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室,江蘇南京 210029)

墨西哥的水資源一體化管理研究

陳獻(xiàn)耘

(水利部南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室,江蘇南京 210029)

近些年來,墨西哥在水權(quán)管理、水資源監(jiān)測和評估、水資源規(guī)劃和流域機(jī)構(gòu)建設(shè)上都取得了重要進(jìn)展,同時也在供水和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域中得到了穩(wěn)步發(fā)展,在拉丁美洲達(dá)到了最高水平,為可持續(xù)發(fā)展管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。實施水資源一體化管理(IWRM)在墨西哥至關(guān)重要,因為它事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政、基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境可持續(xù)性和社會公正性。著重介紹了依據(jù) 2004年修正版的墨水哥國家水法(NWL),在流域?qū)用孢M(jìn)行的由利益相關(guān)者參與的水資源分權(quán)管理規(guī)劃和財務(wù)管理等一體化實踐與面臨的挑戰(zhàn)。流域?qū)用娴墓芾矸浅ｊP(guān)鍵,因為基于流域可利用水資源和財務(wù)數(shù)據(jù),可評估折衷和優(yōu)選方案。在水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)方面面臨的主要問題是縮小與貧困人群、農(nóng)村、土著社區(qū)的顯著差距、提高廢水處理覆蓋面和社區(qū)服務(wù)質(zhì)量以及操作的有效性。在缺水地區(qū),需減少低效高耗水農(nóng)作物的種植,并確認(rèn)可供水必須滿足當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

水資源管理;一體化;水法;墨西哥

1 水資源現(xiàn)狀

墨西哥北部和中部地區(qū)水資源超采,富裕的北部和中部水資源利用率低,而窮困的南部地區(qū)具有豐富的水資源。因此,有理由在南部發(fā)展和支持水資源的綜合利用。

當(dāng)環(huán)境用水不足時,地表水會被嚴(yán)重超采,超采的定義為物理提取率比水量補(bǔ)充率大,例如查帕拉(Chapala)湖。然而對于地下水來說,超采問題是最令人擔(dān)憂的。超采的含水層數(shù)量自 1970年以來增加了 5倍,達(dá)到了 2001年所有含水層的 16%。估計地下水開采達(dá) 30億 m3/a,或是地下水總量(2001年)的 21%。當(dāng)?shù)叵滤怀蓵r,水資源的利用將是不可持續(xù)的,因為被開采的部分是不可補(bǔ)充的。地下水過度開采的嚴(yán)重負(fù)面影響包括:①水資源耗盡;②水產(chǎn)品成本較高,例如較低的地下水位帶來的較高的抽取費(fèi)用等;③城市地區(qū)土地沉陷;④水質(zhì)惡化,如海岸含水層的鹽水入侵;⑤由于通往江河的地下水排泄量的減少引起的地表水流量下降。

墨西哥的水資源過度開發(fā)利用是由于缺水造成的,其中 77%主要是用于灌溉:灌溉主要集中在北部和中部的缺水地區(qū),用于低價值的農(nóng)作物生產(chǎn)。在過去的 15 a中,將地下水用于灌溉的現(xiàn)象持續(xù)增加,目前正面臨含水層過度開采的問題。

墨西哥至少有 94%的水體被污染,導(dǎo)致水質(zhì)惡化的主要原因有:

(1)不適當(dāng)?shù)膹U水處理(只對 35%的城市廢水和 15%的工業(yè)廢水進(jìn)行了處理);

(2)擴(kuò)散的污染主要源于農(nóng)業(yè)和家畜養(yǎng)殖業(yè);

(3)由于水資源過度開采而減小了對污染物的稀釋能力,并導(dǎo)致 17層含水層受到鹽水入侵。

2 實施 IWRM的重要性

2.1 水資源管理現(xiàn)狀

地下水的過度開采已經(jīng)威脅到了墨西哥的經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。75%的人口依賴于由飲用水設(shè)備提供的地下水,包括 100%的農(nóng)村居民。大多數(shù)工業(yè)和高價農(nóng)產(chǎn)品的出口卻建立在不可持續(xù)的地下水利用上。地下水提取持續(xù)增長的費(fèi)用和工業(yè)及服務(wù)業(yè)水利用效率低下,成為制約北部和中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。

水質(zhì)惡化嚴(yán)重影響人民的健康、漁業(yè)和環(huán)境。旅游業(yè)是墨西哥經(jīng)濟(jì)來源的重要部分,較大程度上依賴于優(yōu)良的水質(zhì)和原生態(tài)的環(huán)境。灌溉中使用低質(zhì)水會對糧食收成、終端用戶的健康產(chǎn)生負(fù)面影響。

盡管國家水資源委員會(CONAGUA)在分權(quán)化方面取得了一些進(jìn)步,但是仍以高度集權(quán)為主。中央管理了很多部門的供水和衛(wèi)生設(shè)備的項目,并通過中央部門進(jìn)行水資源項目管理。這些項目獲得了較大的投資,但不適當(dāng)?shù)乃Y源管理卻引發(fā)了持續(xù)的水資源狀況惡化。國際上已有的一些經(jīng)驗表明,在流域?qū)用嫔线M(jìn)行水資源一體化管理和規(guī)劃收到的效果最好。因為所有的水利用(包括環(huán)境)共享了同樣有限的水資源,因此需要所有的利益相關(guān)者共同參與,以便對水資源管理方案進(jìn)行評估和優(yōu)化。

2006年 3月,墨西哥舉辦了第四屆世界水論壇,此次論壇的主要議題是:水資源的管理、發(fā)展和利用等。討論的焦點為全球水資源危機(jī),并高度關(guān)注提高為水用戶(特別是貧困人群)在水供給和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)備方面合理投資的覆蓋面,明確了必須持續(xù)努力來滿足千年發(fā)展目標(biāo)的重要性。

2.2 需水規(guī)模

用水需求和供水服務(wù)來自 3個方面:生活、生產(chǎn)制造活動和環(huán)境。

(1)生活用水是每個人的基本權(quán)益。墨西哥的供水服務(wù)質(zhì)量在國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)要求的平均值以下,特別是對貧困人群,水質(zhì)通常達(dá)不到墨西哥國家制定的飲用水標(biāo)準(zhǔn)。在許多例子中,貧困人群為少量用水所付的費(fèi)用更多。

(2)為生產(chǎn)活動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展供水應(yīng)合理有效。實際上,甚至在缺水地區(qū),低效的水利用浪費(fèi)驚人。工業(yè)、商業(yè)水費(fèi)和稅費(fèi)高到足夠使水分配達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。但是,縱觀整個經(jīng)濟(jì),特別是對于農(nóng)業(yè)來說,用水一般得到補(bǔ)助,稅費(fèi)也很低。應(yīng)該禁止在缺水地區(qū)種植低效高耗水的農(nóng)作物。

(3)環(huán)境用水需求。墨西哥水法的確將環(huán)境作為水使用者,但在這點上很少有實踐經(jīng)驗,且國家政策也是首次提出這個問題。

3 IWRM實施辦法

3.1 提高用水效率及減少水污染

2004年修正版的國家水法(NWL)是把操作和執(zhí)行的責(zé)任從集權(quán)的 CONAGUA轉(zhuǎn)移到分散的實體。NWL的核心是提高水資源規(guī)劃與管理水平,因此必須在流域管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下和通過流域利益相關(guān)者的參與,制訂管理流域或含水層層面上的技術(shù)和財務(wù)計劃,以及年度預(yù)算與規(guī)劃等。傳統(tǒng)的水資源規(guī)劃方法是依據(jù)歷史趨勢來評估未來的用水需求,然后計劃投資以提高供水量來滿足未來需求。在缺水地區(qū),水資源必然被過度開采,增加供水量是不可能的,從其他流域調(diào)水也是不可行的。墨西哥北部和中部幾乎各地都缺乏水資源,調(diào)水耗資巨大,而且頗具爭議。因此水資源規(guī)劃將關(guān)注更好地利用水資源來保持環(huán)境用水并滿足社會和經(jīng)濟(jì)用水需求。這也意味著低價值高耗水的農(nóng)作物種植將被削減,在很多地方將有較大的削減量。

所有利益相關(guān)者參與制定水資源一體化管理規(guī)劃(IWRMP),重點在于公平與最優(yōu)化,并認(rèn)真考慮流域和含水層的水量不足與水質(zhì)問題。

3.2 對現(xiàn)狀和前景進(jìn)行評估

利用水平衡、水質(zhì)分析和水資源模型對現(xiàn)狀,包括環(huán)境和超采問題進(jìn)行評估;對實施方案和條件進(jìn)行評估,以確保為環(huán)境提供足夠的水量;對行動計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評估。

IWRM旨在實現(xiàn)可持續(xù)的水資源管理目標(biāo),在水平衡、水質(zhì)、模擬分析等方面進(jìn)行確認(rèn),并同時滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會目標(biāo),應(yīng)包括基于經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)的潛在行動的最優(yōu)化考慮,以及在有效的資金資源下的最佳計劃的選擇。

財務(wù)計劃包括機(jī)制的建立(例如信托基金)和完善,且必須具備透明的規(guī)章制度。

3.3 落實規(guī)章制度

流域委員會、流域管理機(jī)構(gòu)、國家政府、市政府、聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和私人實體都應(yīng)執(zhí)行國家頒布的相關(guān)規(guī)章制度。流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對以下幾個方面負(fù)責(zé):

(1)規(guī)劃并實施流域水資源管理和投資的所有事務(wù);

(2)發(fā)布、管理和加強(qiáng)用水權(quán)利和義務(wù),并監(jiān)控和評估流域或含層的水量和水質(zhì);

(3)設(shè)置征收比率并征收所有費(fèi)用,包括水污染處罰費(fèi);

(4)財政規(guī)劃和管理,包括基于 IWRMP的資金來源、使用和年度預(yù)算。

CONAGUA應(yīng)對以下幾個方面負(fù)責(zé):

(1)建立政策、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),通過監(jiān)管規(guī)劃和年度預(yù)算,將其列入國家計劃和年度預(yù)算;

(2)監(jiān)管、監(jiān)測并評價在國家和流域?qū)用嫔系乃邢嚓P(guān)行動。

3.4 提高水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

旨在創(chuàng)造更多的資源為 IWRMP提供資金保障,以提高水利用效率和減少污染。

提高水費(fèi)定額和水污染排放費(fèi)。2005年,實際征收污染排放費(fèi)大約為6.75億美元,水污染費(fèi)用估計為每年 60億美元。提高并執(zhí)行征收標(biāo)準(zhǔn)具有巨大的潛力,同時通過更好地執(zhí)行和實施征收排放費(fèi)可以減少污染和改善水質(zhì)。

制訂合適的排放費(fèi)比率來促進(jìn)對減少水污染的投資。排放費(fèi)對于 CONAGUA來說也是一個巨大的未使用的收入來源,例如在法國,流域管理機(jī)構(gòu)的大部分收入來源于污染罰金。在阿杜爾 -加龍河(Adour-Garonne)流域,72%的費(fèi)用來自于用戶的用水費(fèi)和污染罰金。應(yīng)該將污染罰金比例定的足夠高并被較好地強(qiáng)制執(zhí)行,以達(dá)到減小水污染的目的。將收取的水污染排放費(fèi)又返還到污染源地,作為對廢水處理、減少水體污染的投資。

3.5 實行水權(quán)登記

墨西哥水權(quán)登記已覆蓋了所有水用戶的 95%,這是一個很大的比例,將有助于控制耗水量至可持續(xù)發(fā)展的水平。為使水市場能正常運(yùn)轉(zhuǎn),將實現(xiàn)完全由管理系統(tǒng)來計量用水和控制耗水量,并設(shè)置透明的市場結(jié)算和執(zhí)行機(jī)制。

3.6 減少水污染

通過強(qiáng)制征收水污染費(fèi)并增加其比率,以促進(jìn)對工業(yè)廢水的處理。主要來自于農(nóng)用化肥和家畜產(chǎn)業(yè)的污染是水質(zhì)惡化的原因之一,這種類型的污染難以監(jiān)測和控制。因此必須制定和實施相應(yīng)的規(guī)章制度,以減少和控制這種污染物的數(shù)量及其擴(kuò)散。

4 IWRMP面臨的挑戰(zhàn)

(1)縝密規(guī)劃,制定聯(lián)合機(jī)制。政府應(yīng)將其重點從公共投資項目轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)略指導(dǎo)、地方分權(quán)、私有部門參與和財政支持。為建立更多較現(xiàn)實的目標(biāo),必須加強(qiáng)國家與州政府之間在規(guī)劃方面和年度預(yù)算方面的緊密聯(lián)系。

(2)提高各項用水指標(biāo)的可計量性,對信息系統(tǒng)和輸出性能進(jìn)行監(jiān)視和評估。

(3)擴(kuò)展 CONAGUA國家信息系統(tǒng),較好的性能跟蹤和信息公開將要求灌溉地區(qū)和灌溉單位提供性能標(biāo)準(zhǔn)化報告。

(4)致力于地區(qū)投資,改善制度環(huán)境,激勵私營部門參與。就水和衛(wèi)生設(shè)施方面的投資,應(yīng)關(guān)注以下 3個方面:①使水和衛(wèi)生設(shè)施惠及至貧困人群;②擴(kuò)展廢水處理覆蓋面;③提高水管理組織的執(zhí)行效率。較優(yōu)的投資計劃項目將會提高成效,應(yīng)鼓勵私營業(yè)主為水和衛(wèi)生等公共設(shè)施投資,增強(qiáng)聯(lián)邦信托從國內(nèi)外吸引更多的私募債券進(jìn)行地區(qū)性投資。

5 IWRMP實施狀況

2004年水法修正案實施后,加強(qiáng)了對水資源的監(jiān)測和評估,但仍存在很多問題。表 1對 2000年以后的法規(guī)和現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)。

表1 法規(guī)執(zhí)行狀況

6 IWRMP未來執(zhí)行路線

6.1 第 1階段

第 1階段為設(shè)計階段,時間為 6個月。

(1)總結(jié) CONAGUA中央和地方辦公機(jī)構(gòu)以及州辦公室、流域管理機(jī)構(gòu)、流域委員會和市政自來水公司制度的履行情況。

(2)根據(jù) 2004年修訂的水法,評估加強(qiáng)水資源分權(quán)管理的必要性。

(3)總結(jié)并完善水費(fèi)和水污染費(fèi)的征收措施。

(4)總結(jié)并完善水權(quán)監(jiān)督環(huán)節(jié)和規(guī)程,并在流域?qū)用嫔辖⑺袌觥?/p>

(5)建立州水資源委員會,并強(qiáng)化其作用。

(6)擴(kuò)建國家水信息系統(tǒng)。(7)研制新的計劃方案,以提高廢水處理效果。(8)研制并完善對廢水處理系統(tǒng)和灌溉系統(tǒng)的信貸機(jī)制。

(9)總結(jié)農(nóng)業(yè)灌溉定價和補(bǔ)貼政策的執(zhí)行情況并重新調(diào)整定位。

(10)鼓勵在有地下水的區(qū)域種植有較高價值的農(nóng)作物。

(11)激勵在潮濕的南方地區(qū)種植灌溉農(nóng)作物。

(12)研制向流域?qū)用娴膶嶓w投資和管理返回所有稅費(fèi)和罰款的方案。

(13)選擇 1或 2個流域用于開發(fā)和測試新機(jī)制的實驗。

(14)為了實施分權(quán)管理,開發(fā)和(或)修訂全套規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn),涉及①水資源一體化管理和規(guī)劃;②供水和衛(wèi)生設(shè)施;③灌溉和排水;④水權(quán)行政機(jī)構(gòu);⑤CONAGUA管轄下的其他領(lǐng)域。

(15)研制和(或)完善更加詳細(xì)的監(jiān)管和評估規(guī)劃。

6.2 第 2階段

第 2階段為在實驗流域和其他可行的地區(qū)進(jìn)行實驗的階段,時間為 2 a。

(1)為確保流域和含水層試驗基地,以及執(zhí)行規(guī)劃實施所需的資金,應(yīng)限定水的使用額度,使其達(dá)到可持續(xù)利用的水平,并確保其得到高效利用。

(2)研制水費(fèi)和水污染費(fèi)的征收辦法,提高征收標(biāo)準(zhǔn),以減少用水量和水污染;向流域管理機(jī)構(gòu)返還所有的稅費(fèi)和罰金以實施 IWRMP。

(3)將服務(wù)范圍擴(kuò)展至貧困人群,提高廢水處理和系統(tǒng)運(yùn)作的有效性。

(4)對稅率和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

(5)執(zhí)行廢水處理和灌溉系統(tǒng)的信貸計劃。

(6)完善水價制定和補(bǔ)助計劃的具體條款。

(7)在地下水地區(qū)及小部分陸地上實施種植高價值農(nóng)作物的計劃。

(8)在多雨的南部地區(qū)實施支持雨水灌溉農(nóng)作物的計劃。

(9)強(qiáng)化水權(quán)監(jiān)督。

(10)研制并貫徹與流域和含水層相關(guān)的規(guī)章制度,使水權(quán)可持續(xù)發(fā)展。

(11)依據(jù)流域規(guī)劃制訂年度預(yù)算。

(12)貫徹實施一系列規(guī)章、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),涉及①水資源一體化管理和規(guī)劃;②供水和衛(wèi)生設(shè)施;③灌溉和排水;④水權(quán)監(jiān)督;⑤CONAGUA的相關(guān)職責(zé)。

6.3 第 3階段

第 3階段為完全實施階段,時間為 6 a。

(1)全面貫徹水資源分權(quán)管理計劃。

(2)使水經(jīng)營者的財務(wù)和運(yùn)行自治規(guī)章化。

(3)提高用于抵抗風(fēng)險的信貸額度。

(4)擴(kuò)大各州水資源委員會的職能范圍。

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1006-0081(2011)08-0019-04

2011-02-18

陳獻(xiàn)耘,女,南京水利科學(xué)研究院,副研究員.