■浙江省社科院調(diào)研中心課題組

社會管理體制創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)

■浙江省社科院調(diào)研中心課題組

按照黨的“十七大”的戰(zhàn)略部署，社會管理體制創(chuàng)新的基本格局是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。明確了黨委、政府、社會和公眾在社會管理中的角色，有利于避免社會管理中出現(xiàn)越位、缺位和錯位現(xiàn)象。這也正是我們創(chuàng)新社會管理體制思考的出發(fā)點(diǎn)、著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

加強(qiáng)社會管理的成效與不足

浙江省委高度重視社會管理與體制創(chuàng)新，把加強(qiáng)和完善社會管理作為黨委和政府的重要職責(zé)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城市化、信息化、全球化深入發(fā)展，各種新的社會問題不斷出現(xiàn)。同社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求與人民群眾新期盼相比，浙江省社會管理面臨著一些亟待解決的新問題。從構(gòu)建社會管理基本格局的層面觀察，這些問題主要包括：

一些地方的黨組織核心、引領(lǐng)作用還不強(qiáng)。一些地方的黨委在社會管理格局中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心能力不強(qiáng)，管理社會事務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、處理人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的本領(lǐng)不高，黨政部門社會管理職責(zé)權(quán)限還不清晰，多頭管理、分散管理、難以形成有效合力的問題沒有解決。

體制改革相對滯后，政府的缺位、越位等現(xiàn)象并存。社會管理體制改革相對滯后，社會管理機(jī)構(gòu)龐雜，社會管理職能分割嚴(yán)重，政府對社會事務(wù)管理職能的履行上缺位、越位、錯位等現(xiàn)象并存，社會基本公共服務(wù)需求快速增長與政府基本公共服務(wù)供給不足的矛盾突出。

公共治理結(jié)構(gòu)尚不健全，社會管理載體不夠明確。社區(qū)是實(shí)施社會管理的基本單元和重要載體。浙江省社區(qū)建設(shè)雖然取得了一定成就，但社區(qū)在社會管理中的作用有限，城市居民對于社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感不強(qiáng)，大量的城市外來人口特別是農(nóng)民工基本上游離于社區(qū)之外。社會組織數(shù)量偏少，規(guī)模偏小，結(jié)構(gòu)不甚合理，現(xiàn)行管理體制與手段不能適應(yīng)培育發(fā)展要求，遠(yuǎn)不能滿足社會需求。

人民群眾社會參與渠道不多，參與程度不高。公民在社會管理中參與度不高。

公民缺乏應(yīng)有的知情權(quán)及參與載體，依法有序參與社會管理渠道不暢，社會規(guī)范體系不健全，社會信任度不高，守法意識薄弱。公民參與社會管理的志愿精神以及公共精神都還不成熟，公民自我管理、自我約束的自覺程度不盡如人意，社會管理成本巨大。

強(qiáng)化四個基本理念

強(qiáng)化公平正義理念，更加突出黨委核心與引領(lǐng)作用。在構(gòu)建社會管理基本格局中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是要強(qiáng)化公平正義理念，維護(hù)群眾利益，體現(xiàn)人民意志，努力使基層組織與廣大黨員成為公眾表率，促進(jìn)社會管理目的從追求效率與控制向追求社會公正、長治久安轉(zhuǎn)變。必須合理配置黨政部門社會管理職責(zé)權(quán)限，切實(shí)解決多頭管理、分散管理、難以形成有效合力等問題。

強(qiáng)化民主法治理念，更加突出政府公共服務(wù)與管理職能。政府負(fù)責(zé)是關(guān)鍵。政府負(fù)責(zé)，就是要強(qiáng)化責(zé)任與服務(wù)、民主與法治的理念，明確政府職責(zé)，履行好政府作為市場守夜人與公民守護(hù)人職能，努力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，依法行政，促進(jìn)社會管理方式從行政強(qiáng)制型向法治型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變；要強(qiáng)化政府的社會管理職能，做到職能到位，既不越位，也不缺位。要依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章，界定政府履行社會管理職能的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，合理劃分社會事務(wù)的管理權(quán)責(zé)，規(guī)范政府在實(shí)施社會管理中的行政行為，以提高政府效能。

強(qiáng)化公共治理理念，更加突出政社合作的協(xié)同式管理。社會協(xié)同是基礎(chǔ)。社會協(xié)同，就是要強(qiáng)化公共治理理念，凡是公民、法人和其他組織通過自律能夠解決的，行業(yè)和中介組織能夠解決的問題，政府一般不介入。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)與各類社會組織的作用，組織社會力量參與社會管理，利用社區(qū)與社會組織資源來幫助政府滿足不同利益群體的需要，促進(jìn)社會管理主體從“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化群眾路線理念，更加突出人民群眾的主體地位。公眾參與是根本。公眾參與，就是要強(qiáng)化人民群眾是社會管理主體的理念，真心實(shí)意地相信人民群眾，堅(jiān)定不移地依靠人民群眾，提高公民社會參與和自我管理水平，促進(jìn)社會管理從“善政”向“善治”的轉(zhuǎn)變。公民參與社會管理，最重要的是拓寬公眾參與渠道,規(guī)范公眾參與行為。要為人民群眾提供參與社會管理的各種機(jī)會，形成社會公共政策制定的公眾參與機(jī)制。

創(chuàng)新六大體制

為了構(gòu)建現(xiàn)代社會管理體制，一切與此相矛盾或背離的現(xiàn)行社會管理制度都應(yīng)被納入改革和完善之列。目前，尤其需要深化對社會服務(wù)體制、城鄉(xiāng)管理體制、社區(qū)管理體制、社會組織管理體制、社會工作體制、社會公共安全體制的改革創(chuàng)新。

著力創(chuàng)新社會服務(wù)體制，不斷滿足人民群眾新需求。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)和社會組織共同參與、人人共享的基本公共服務(wù)體系，同時促進(jìn)社會公共服務(wù)的市場化、社會化、分權(quán)化、專業(yè)化，滿足社會成員生存和發(fā)展的多層次、多方面的普遍需求。更加注重政府社會管理的公共服務(wù)職能，把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題上，構(gòu)建公共服務(wù)體系，基本滿足群眾多樣化的公共服務(wù)需求。突出對弱勢群體、困難人群的扶助關(guān)愛。健全完善合理配置公共資源機(jī)制。

著力創(chuàng)新社會保障體制，構(gòu)建覆蓋全民的基本社會保障體系。實(shí)施全民醫(yī)保，著力解決看病難、看病貴的問題。以非公有制企業(yè)和外來務(wù)工人員為重點(diǎn)，積極擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險覆蓋面，覆蓋范圍要擴(kuò)展到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員。提高農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障水平，進(jìn)一步加大各級財政對于合作醫(yī)療制度的投入，大幅度提高籌資水平。完善養(yǎng)老保險體系，探索建立長效機(jī)制。提高非公有制企業(yè)及其職工的失業(yè)保險參保率，妥善解決職工在不同經(jīng)濟(jì)類型單位之間轉(zhuǎn)換時的關(guān)系接續(xù)問題。進(jìn)一步完善流動人口服務(wù)保障。建立健全社會救助體系，重點(diǎn)完善社會救助工作機(jī)制。

著力創(chuàng)新社會工作體制，建設(shè)一支宏大的社會工作者隊(duì)伍。為了加強(qiáng)對社會工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，需要建立社會工作的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，以履行政策法規(guī)研究、組織協(xié)調(diào)、日常業(yè)務(wù)管理等職責(zé)。同時完善社會工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，為了給社會工作發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐，需要提出今后5到10年的社會工作立法規(guī)劃和人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃。健全社區(qū)社會工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。加大社會工作崗位開發(fā)力度，推進(jìn)社會工作職業(yè)化。

著力創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制，夯實(shí)社會管理基礎(chǔ)。積極推進(jìn)以城鄉(xiāng)社區(qū)為主要載體的基層社會管理體制改革，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)的建設(shè)、服務(wù)與管理，增強(qiáng)基層自治功能。所有社區(qū)都要把強(qiáng)化居民委員會自治功能與保障社區(qū)工作站的服務(wù)功能有機(jī)結(jié)合，發(fā)展社區(qū)民間組織，健全“四位一體”的社區(qū)管理體制及彼此互聯(lián)互通互補(bǔ)的管理機(jī)制，形成社區(qū)管理合力。在農(nóng)村，要逐步建立健全村黨組織、村民委員會、經(jīng)濟(jì)合作社、社區(qū)服務(wù)中心、基層民間組織“五位一體”的農(nóng)村社區(qū)管理體制。強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)保障功能。

著力創(chuàng)新社會組織管理體制，最大限度激發(fā)社會活力。為了促進(jìn)多元社會組織的發(fā)育成熟，可以“放開一大片，限制一小部分”。即放開服務(wù)類社會組織，讓它們在法律框架內(nèi)最大限度發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，配合政府提供更多的社會服務(wù)，以滿足人民日益增長的社會服務(wù)需求。同時限制有不良政治企圖或可能造成不良社會影響的社會組織的發(fā)展，保證社會有序，保持社會穩(wěn)定。加強(qiáng)立法，通過法律的手段，明確社會組織的法律地位、工作范圍、經(jīng)費(fèi)來源、管理手段、管理程序等。實(shí)行社會組織分類管理及社會組織管理社會組織。構(gòu)建社會組織的自律機(jī)制。

著力創(chuàng)新社會公共安全體制，保障人民群眾安居樂業(yè)。建立和完善基層社會治安綜合治理體制，深化基層平安創(chuàng)建活動。進(jìn)一步適應(yīng)新形勢與新任務(wù)的要求，發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，創(chuàng)新完善多元化社會矛盾調(diào)處機(jī)制，包括民意表達(dá)、利益訴求、利益協(xié)調(diào)、利益補(bǔ)償及解決社會糾紛機(jī)制，加強(qiáng)弱勢群體理性表達(dá)利益的空間與通道建設(shè)，建立化解社會矛盾的通道，直面矛盾，及時回應(yīng)。完善社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估機(jī)制。完善應(yīng)急管理體制，有效應(yīng)對各種社會風(fēng)險。

創(chuàng)新社會管理體制的八點(diǎn)建議

加強(qiáng)對社會建設(shè)與管理的領(lǐng)導(dǎo)，建立省一級的社會建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。建議在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上成立省一級的社會建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，如浙江省委社會工作委員會，作為省委領(lǐng)導(dǎo)社會建設(shè)和管理工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)省社會工作委員會辦公室，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會管理工作，研究提出社會管理工作規(guī)劃、政策措施和實(shí)施方案，承擔(dān)全省社會建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查和綜合管理工作，搭建宏觀管理平臺，研究制定全省社會建設(shè)的總體規(guī)劃，著力加強(qiáng)社會建設(shè)與管理的薄弱環(huán)節(jié)。以此強(qiáng)化黨和政府對社會工作的領(lǐng)導(dǎo)。

有組織、有計劃、大規(guī)模地培養(yǎng)社會管理人才，為社會管理創(chuàng)新提供人才保障支撐。要像建國初期大力培養(yǎng)城市管理與工業(yè)建設(shè)人才和改革開放初期大力培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)人才那樣，在各級黨校和各類高校開展各級干部社會管理知識教育培訓(xùn)工作，引導(dǎo)各級干部自覺加強(qiáng)社會學(xué)、政治學(xué)、社會管理理論的學(xué)習(xí)研究，更加深刻領(lǐng)會和掌握科學(xué)發(fā)展觀重大戰(zhàn)略思想，使各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部與時俱進(jìn)地更新理念，更新知識，努力提高管理社會事務(wù)的能力，增強(qiáng)應(yīng)對和處置群發(fā)性、突發(fā)性事件的能力，成為既懂經(jīng)濟(jì)建設(shè)、又懂社會管理的復(fù)合型人才。同時，還需要大力培養(yǎng)各類專業(yè)化的社會管理人才。

加快有關(guān)社會管理的法律法規(guī)建設(shè)，提高政府依法管理水平。目前有關(guān)社會管理的法制建設(shè)還比較滯后，有些領(lǐng)域還存在著一些法律空白，如在對于如何管理社會組織、規(guī)范信訪行為、引導(dǎo)社會輿論、運(yùn)用新興媒體等方面，都缺乏相應(yīng)的位階較高、法律效力較大的法律規(guī)定。因此，需要制定或修改涉及社會管理的法律法規(guī)和規(guī)章，使政府實(shí)施的所有社會管理事項(xiàng)都有法律依據(jù)。同時，為提高依法管理的權(quán)威性，對一些重大的社會管理事務(wù)，實(shí)施管理的依據(jù)應(yīng)由法規(guī)、規(guī)章層級上升到法律層級。

加快建立和完善政府購買社會公益服務(wù)的機(jī)制。逐步從政府直接提供社會服務(wù)向政府通過購買間接提供服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，不斷完善購買政策，逐步擴(kuò)大采購范圍，完善財政資金撥付和監(jiān)管方式。擴(kuò)大公共服務(wù)政府外包范圍，可委托一定的社會組織承擔(dān)公共服務(wù)，不斷提高政府購買社會公共服務(wù)的比重，調(diào)動企業(yè)、社會組織乃至公民個人提供社會服務(wù)的積極性和主動性。同時還可以制定土地使用、稅收、貸款等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本和社會力量投資公共服務(wù)業(yè)，鼓勵民辦非企業(yè)單位和國有事業(yè)單位展開公平競爭。

公共政策出臺與實(shí)施要進(jìn)行風(fēng)險評估，建議“五個不出臺”。與民爭利，損害多數(shù)群眾利益的不出臺；未經(jīng)充分醞釀，得不到多數(shù)群眾理解和支持的不出臺；違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的強(qiáng)制性規(guī)范措施不出臺；前期工作沒做好，可能引發(fā)社會震蕩的不出臺；具體方案不細(xì)致、配套措施不連貫，可能引發(fā)新矛盾的不出臺。

加快建設(shè)統(tǒng)一互聯(lián)的社會公共管理信息服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)社會管理信息化。把這項(xiàng)工作列入近期省政府的實(shí)事工程，納入“數(shù)字浙江”建設(shè)的大框架，抓緊制定方案，及早啟動實(shí)施，盡快投入使用，形成全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會管理綜合信息系統(tǒng)，最大限度發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體積極作用，為社會管理提供有力的科技與信息支撐。

以項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新。堅(jiān)持重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合，認(rèn)真組織開展社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作，及時總結(jié)、提煉各地取得的成功經(jīng)驗(yàn)，抓點(diǎn)帶面，形成示范，自上而下地推廣。為社會管理創(chuàng)新提供示范引領(lǐng)作用。研究推出一批社會管理體制創(chuàng)新項(xiàng)目，下大力氣抓好一批社會管理創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)，納入“十二五”社會發(fā)展規(guī)劃，力爭在解決影響社會和諧穩(wěn)定的重點(diǎn)難點(diǎn)問題上有新突破。

建立社會管理評價體系，提高社會管理科學(xué)化水平。研究制定社會管理績效評估體系，建立一套符合省情的科學(xué)、合理績效評估體系，其指導(dǎo)思想應(yīng)包含：發(fā)展與秩序兼顧，效率與公平兼顧，服務(wù)產(chǎn)出與社會滿意度兼顧，當(dāng)前顯性政績與未來發(fā)展?jié)摿骖櫍康闹笜?biāo)和質(zhì)的指標(biāo)兼顧。要形成各個評估主體功能互補(bǔ)、相互制約的績效評估體系，內(nèi)部評估與外部評估并舉，政府自身的評估與黨的評估、人大的評估、社會專業(yè)機(jī)構(gòu)的評估相結(jié)合，彌補(bǔ)政府內(nèi)部評估的片面性，還要重視績效評估中的公民參與。