王建康，魏 雯，汪祥松

(1.陜西省社會科學院，陜西 西安 710065;2.吉林大學，吉林 長春 130026)

農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化進程的重要推動者和參與者，也是城市新移民的主要來源。推動農(nóng)民工順利融入城市，已經(jīng)成為影響我國城鎮(zhèn)化建設和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要課題。長期以來，我國普遍存在著封閉式推進城鎮(zhèn)化的傾向，導致城鎮(zhèn)內(nèi)部形成新的二元結(jié)構(gòu)，大量農(nóng)民工及其子女雖然生活在城鎮(zhèn)，但在義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面無法享受城鎮(zhèn)居民待遇;也使得人口城鎮(zhèn)化進程遠遠滯后于工業(yè)化和土地城鎮(zhèn)化進程。既制約了城鎮(zhèn)自身發(fā)展，也造成了嚴重的社會問題。目前學界普遍認為戶籍身份的轉(zhuǎn)換是制約農(nóng)民工順利融入城市的關(guān)鍵因素。針對農(nóng)民工城市融入狀態(tài)的研究，有學者認為農(nóng)民工在城市融入中遭遇到了工資收入低、工資拖欠、工作時間長、勞動環(huán)境惡化、社會福利與社會保障缺失、就業(yè)存在歧視以及政治參與度低等種種問題(王洪春、阮宜勝，2006;王桂新、羅恩立，2007;梁波等，2008)。目前，學界主要提出了三種農(nóng)民工城市融入的選擇路徑，首先是要完善、改革相關(guān)制度，例如打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、建立針對農(nóng)民工的社會保障制度、完善農(nóng)民工就業(yè)服務體系等(陳豐，2007;許慧英、鞏志娟，2007);其次是建立健全組織化機制，例如充分發(fā)揮工會作用、發(fā)揮社區(qū)組織作用等(鐘水映、李魁，2007;黃達安，2008);第三種路徑以提升農(nóng)民工適應社會能力為主要目的，包括加強農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(張國勝，2007)等等。

榆林是典型的能源化工城市，作為近年來經(jīng)濟高速增長、城市快速擴張的能源新都，正在加快建設陜甘寧蒙晉毗鄰區(qū)域中心城市，吸納了大批的農(nóng)民工進城務工。伴隨著能源重化工產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，地方財政收入快速增長，社會財富迅速積累，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)吸納能力不足，嚴重制約了當?shù)厝丝诔擎?zhèn)化進程，也制約了能源化工基地非能化產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展能力不足的問題相當突出。因此，積極推動農(nóng)民工融入城市，直接關(guān)系到城市規(guī)模的擴張、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和主導產(chǎn)業(yè)用工需求的有效滿足，更直接關(guān)系到農(nóng)民工群體的生存和發(fā)展權(quán)益。我們采取隨機抽樣的方式和座談的方式在榆林開展了相關(guān)調(diào)查。向不同行業(yè)的農(nóng)民工發(fā)放問卷1000份，有效回收問卷920份。

一、榆林市城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工進城意愿

榆林市全市總?cè)丝?37萬，城鎮(zhèn)人口50.5萬人，僅占15%，農(nóng)業(yè)人口286.5萬，占85%，與陜西省大約40%的城市化率相比，榆林的城市化水平很低。在榆林工作的農(nóng)民工大約有61萬人，大多是周邊地區(qū)的農(nóng)民，30%左右是陜南、四川等省市的農(nóng)民。由于城市明顯的比較優(yōu)勢，農(nóng)民工的絕大多數(shù)愿意留在城市而不愿返鄉(xiāng)，部分勞動力呈現(xiàn)不可逆的流向。

(一)榆林城鎮(zhèn)化需要吸納大量農(nóng)民工

作為陜西省最具活力的發(fā)展板塊，近年來榆林經(jīng)濟總量高速增長，城市規(guī)模不斷擴張，形成了龐大并迅速增長的勞動力需求。農(nóng)民工已經(jīng)成為榆林經(jīng)濟建設和城市居民生活的重要支撐力量。

首先，調(diào)查顯示，榆林市農(nóng)民工初高中文化以上的占到90%以上(見表1)，這樣一批具有相對較高文化水平的勞動者有利于榆林市城鎮(zhèn)化建設。

表1 榆林市農(nóng)民工文化程度 單位:(%)

其次，農(nóng)民工中新生代群體占主流。榆林調(diào)查顯示，20歲以下的農(nóng)民工所占比例為15%，20到30歲的農(nóng)民工所占比例為56%，30歲以上農(nóng)民工所占比例為29%。

可以看出，榆林市的農(nóng)民工以新生代為主，他們絕大多數(shù)正處在身強力壯、精力旺盛的最佳勞動年齡段，是勞動密集型產(chǎn)業(yè)最需要的勞動力。而榆林市是資源大市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)屬勞動密集型，因此這樣的年齡構(gòu)成有助于推動榆林市的經(jīng)濟加速發(fā)展。

(二)農(nóng)民工愿意進城為榆林發(fā)展做貢獻

問卷調(diào)查顯示，只有8.7%的農(nóng)民工表示他們“掙錢和學到技術(shù)后回家鄉(xiāng)發(fā)展”。而選擇“希望找一份穩(wěn)定的工作，以后留在榆林”或“向往城市生活，出來開開眼界”的人數(shù)共有704人，占總?cè)藬?shù)的76.5%。

此外，根據(jù)我們對農(nóng)民工未來希望的居住地調(diào)查，有64.2%的農(nóng)民工期望生活在榆林，另有12.4%和15.1%的農(nóng)民工期望生活在家鄉(xiāng)縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有7.7%的農(nóng)民工選擇回農(nóng)村老家(見表2)。

表2 未來希望的居住地 單位:(%)

調(diào)查顯示，大部分農(nóng)民工已逐步適應了城市生活。33%的農(nóng)民工全年都在城市工作生活不回農(nóng)村老家，50.4%的人大部分時間在城市工作生活，節(jié)假日時偶爾回農(nóng)村老家。由此可見，83.4%的農(nóng)民工的工作和生活重心已經(jīng)轉(zhuǎn)入城市。而且有57.2%的農(nóng)民工表示他們已經(jīng)不習慣農(nóng)村生活，58%的農(nóng)民工表示他們已經(jīng)適應了城市生活。

在對農(nóng)民工未來追求和愿望的調(diào)查中，有27.8%的農(nóng)民工選擇了“盡快成為城市人”，而選擇“有了積累回老家發(fā)展”的比例僅為7%。

榆林城市化進程需要農(nóng)民工群體，農(nóng)民工也愿意融入城市生活，成為城里人。然而，農(nóng)民工在城市遇到種種困難和問題，真正融入城市有多方面的壁壘，需要認真研究解決。

二、農(nóng)民工融入城市影響因素

在身份認同的問卷中，多數(shù)農(nóng)民工認為自己是農(nóng)村人而不是城市人。920份問卷中僅有13%的農(nóng)民工認同自己已經(jīng)是城市人，高達87%的農(nóng)民工不認為自己是城市人，根本原因是他們與城市人有很大區(qū)別，在工作和生活上遇到了城市人不曾遇到的困難。

(一)就業(yè)不穩(wěn)定，工作沒保證

座談發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工最煩心的事就是工作不穩(wěn)定。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，42.6%的農(nóng)民工換工作2－5次，12.2%的農(nóng)民工換過5－10次工作，一半以上的農(nóng)民工換工作次數(shù)超過2次，而只有7.8%的農(nóng)民工表示沒有換過工作。根本原因是企業(yè)不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，沒有與農(nóng)民工建立規(guī)范的勞動關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示半數(shù)以上用人單位沒有與農(nóng)民工簽訂勞動合同。

對于不簽訂勞動合同的農(nóng)民工，單位當臨時人員看，農(nóng)民工本人也沒有長遠打算，因此在技能培訓方面，單位不愿意給他們更多的投入，本人也沒有積極性。數(shù)據(jù)顯示，73%的農(nóng)民工沒有參加過技能培訓，而在受過技能培訓的農(nóng)民工中，政府組織的免費培訓僅占培訓總數(shù)的19.1%，單位組織的培訓占12.9%，自己出錢培訓的占到參加過培訓總數(shù)的67.8%，另有56.6%的農(nóng)民工有參加技能培訓的意愿，但是由于費用太高無力承擔而放棄。農(nóng)民工缺乏從事職業(yè)的相關(guān)專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗，因此在城市就業(yè)中處于劣勢。33%的農(nóng)民工認為自己在這方面“條件不足”，成為他們?nèi)谌氤鞘械闹饕щy。

(二)工資收入低，生活費用高

在神木縣四個企業(yè)的調(diào)查，農(nóng)民工都說工作累。問卷顯示，有超過一半的人每周工作7天，工作6天的比例也達到33.9%，而每周工作五天的僅有13.9%。另外，有高達53%的農(nóng)民工回答他們每天工作的時間超過10小時。農(nóng)民工的工作時間長、工作量大，而他們的收入遠遠低于當?shù)芈毠さ钠骄杖胨??！?009年榆林市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》公布榆林市2009年在崗職工的年平均工資為36494元，也就是說月平均工資3041元。而調(diào)查顯示，農(nóng)民工的每月收入達到1500以上的比例僅為19.1%，而絕大多數(shù)的農(nóng)民工收入低于1500元，7.8%的農(nóng)民工每月收入達不到1000元(見表3)。此外，還有拖欠工資的現(xiàn)象。

表3 工資收入狀況 單位:%

“工資低、花費大，”這是農(nóng)民工反映最多的一個問題。在對農(nóng)民工融入城市的主要困難的調(diào)查中，920份問卷中有54%的農(nóng)民工填寫“居無定所，住房問題難解決”，43.8%的農(nóng)民工選擇了“生活成本太高”。這是在所給出的選項中比例最高的兩個選項。有65%的人表示，他們每月的收入除吃穿用基本生活和房租外所剩無幾，不能給家寄錢和存錢。在回收的920份問卷中，僅有17.4%的人回答可以給家寄錢，12.2%的人有存款。

農(nóng)民工最大的消費支出就是吃穿住，如果食宿問題能夠順利解決，對于穩(wěn)定農(nóng)民工、增強歸屬感、提高工作積極性和主動性都是很重要的。

(三)社會保險不落實，公共服務難享受

調(diào)查顯示，920份問卷中，農(nóng)民工辦理一項社會保險以上的人數(shù)比例為32.2%，大部分未辦理社會保險。在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、計劃生育五大社會保險中，辦理失業(yè)保險只有16人，參加率不足2%，其中，計劃生育險參保率為零。農(nóng)民工更多地感到城市生活有危機感。

我們通過對個別企業(yè)負責人的訪問尋找企業(yè)不為農(nóng)民工辦理基本社會保險的主要原因，一是企業(yè)方認為為農(nóng)民工辦理基本社會保險會大大增加成本，減少企業(yè)的利潤;二是農(nóng)民工自己不愿辦，這主要是農(nóng)民工怕麻煩，怕交了錢以后在異地無法轉(zhuǎn)接，個人繳納的錢打了水漂。

在農(nóng)民工享受公共服務方面，反映最多的是子女入學難，高額的贊助費和借讀費，使農(nóng)民工難以承受。在子女入托或入學的農(nóng)民工中，有48.9%的農(nóng)民工子女無法進入公立學校就讀，而只能選擇民辦學校，民辦學校收費比較高。調(diào)查顯示:41.1%的農(nóng)民工子女仍然留在老家由父母或其他親屬照顧，選擇農(nóng)村老家或縣城上學，只有19.2%的農(nóng)民工子女跟隨自己在城市生活和上學。此外，座談反映農(nóng)民工普遍沒有住房公積金，不能享受城市最低生活保障等。

(四)維權(quán)制度不完善，合法權(quán)益沒保障

調(diào)查顯示，榆林市農(nóng)民工參加工會的比例較高，參加率達到68.4%。且參加工會的意愿也較強烈，46.1%的農(nóng)民工表示很希望加入工會組織。但當權(quán)益受侵害和遇到困難時，只有極少數(shù)農(nóng)民工向單位、政府或工會組織尋求幫助，這三項加起來只占20.6%，而半數(shù)以上農(nóng)民工選擇自己解決，24.2%的農(nóng)民工會求助于打工的朋友或同鄉(xiāng)(見表4)。這一方面反映了農(nóng)民工鄉(xiāng)土觀念重，通過組織依法維權(quán)的意識淡薄，另一方面也反映了政府和社會組織給予農(nóng)民工的支持不夠。

表4 權(quán)益受侵害和遇到困難的求助途徑 單位:(%)

在與十多個非公有制企業(yè)座談時發(fā)現(xiàn)，各級工會為農(nóng)民工做了大量工作，但當自身權(quán)益受侵害需要工會維權(quán)時，他們說企業(yè)工會的作用不大。分析原因，主要是多數(shù)非公有制企業(yè)的工會組織依附于企業(yè)。工會主席作為企業(yè)管理人員的雙重身份，決定了他們主要向經(jīng)營者負責而不是向職工負責，甚至一些工會主席當農(nóng)民工權(quán)益受侵害時不為工人說話而替老板說話。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等基層以上的工會組織由于缺少編制，缺乏人員，特別缺少熟悉法律和有關(guān)知識的專業(yè)工作人員，不能很好地維護廣大農(nóng)民工在內(nèi)的職工切身利益。

調(diào)查反映，一些企業(yè)長期不執(zhí)行勞動法、勞動合同法的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)侵犯了勞動者的合法權(quán)益得不到追究的問題。農(nóng)民工大多數(shù)不知如何運用法律武器，當遇到權(quán)益受侵犯時，只有25.2%的農(nóng)民工表示要通過法律途徑解決，而半數(shù)以上的農(nóng)民工則表示能忍就忍。

(五)社會交往少，存在社會歧視

農(nóng)民工平時交往的人大多數(shù)為一起出來打工的同鄉(xiāng)或在城市結(jié)交的打工朋友，調(diào)查顯示，只有10%的農(nóng)民工與城市本地人有交往。調(diào)查顯示，認為自己在城市很受歧視的農(nóng)民工比例占33.3%，28.6%的農(nóng)民工對自己是否在城市很受歧視“說不清”。歧視的存在是農(nóng)民工融入城市的心理障礙，妨礙了農(nóng)民工與城市人的交往和接觸，妨礙了他們在文化層面上與城市文明的融合。

綜上，農(nóng)民工遇到的就業(yè)問題、收入問題、社會保險和公共服務問題、權(quán)益保障問題以及社會歧視問題是影響農(nóng)民工順利融入城市的五大障礙。在諸多因素中，最重要的影響因素是工作問題，第二位是必需的社會保障，第三位是農(nóng)民工權(quán)益維護和人文關(guān)懷。工作和社會保障問題直接影響農(nóng)民工的生存，而權(quán)益維護和人文關(guān)懷是關(guān)乎這一群體如何能活得更有尊嚴、更有幸福感。為了更好地推動榆林市城鎮(zhèn)化發(fā)展，我們要積極采取措施，促進農(nóng)民工更好、更快地融入城市。

三、農(nóng)民工順利融入城市的思路和對策

為更好地發(fā)揮農(nóng)民工對經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的積極作用，要切實解決農(nóng)民工在城市遇到的實際問題，消除農(nóng)民工在城市生活的后顧之憂。

(一)試行城市戶口登記積分準入制度

借鑒外地的經(jīng)驗，結(jié)合榆林實際，可以試行建立戶口遷移準入制，批準符合條件、達到一定積分的農(nóng)民工成為城市居民。

具體做法是，在榆林市務工的農(nóng)村勞動力，凡已辦理榆林市《居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會保險費的，均可申請積分登記。積分實行百分制，按個人文化技術(shù)素質(zhì)、參保情況、社會貢獻及減分設分值。各縣可自定指標，包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況，具體指標和分值根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動力需求等來設定。

符合入戶條件的農(nóng)民工，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)(街)或產(chǎn)權(quán)房屋所在地鎮(zhèn)(街)申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。榆林的突出優(yōu)勢在于擁有極為豐富的煤、天然氣等自然礦產(chǎn)，具有發(fā)展能源化工重工業(yè)的先天優(yōu)勢，從人力資源的需求和配置角度來看，農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)積分指標應當側(cè)重于能源化工等人力資源的引進，對于具有相關(guān)知識水平和技能的農(nóng)民工可以適當提高分值和權(quán)重，確保榆林跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的實施。同時為了扶持南部縣域發(fā)展，對于在特色農(nóng)業(yè)、鹽氣煤化工業(yè)以及農(nóng)副產(chǎn)品加工、旅游商貿(mào)等行業(yè)具有突出貢獻的個人適當放松入戶城鎮(zhèn)的條件，鼓勵他們繼續(xù)為南部縣域的發(fā)展做出貢獻。登記積分實行公開，按城市吸納勞動力的能力，由高到低核準。

(二)建立適合不同類型農(nóng)民工的社會保障制度

首先應考慮，將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工(和用人單位建立三年以上事實勞動關(guān)系的農(nóng)民工)納入城鎮(zhèn)社會保障制度，采取措施落實企業(yè)應承擔的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險以及城市最低生活保障，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受和城市居民平等的待遇。對不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工(指只簽訂短期勞動合同或勞務合同流動較為頻繁或從事各種靈活就業(yè)的農(nóng)民工)考慮實行過渡性社會保障，除工傷、失業(yè)保險按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行外，養(yǎng)老保險先建個人賬戶，不建社會統(tǒng)籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權(quán)益直接記入個人賬戶。

根據(jù)榆林經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，我們建議試行土地股份制，即以股份的形式把土地權(quán)益界定給農(nóng)戶，在此基礎上，由農(nóng)戶自主、自愿地選擇他們是否以土地股份交換城市社會保障。這些土地股份將轉(zhuǎn)讓給土地股份公司，或城市政府，或政府所指定的專門機構(gòu)，進行市場化運作。后者把土地股份得來的收益作為這些進城農(nóng)戶的基本社會保障基金，在他們失業(yè)或處于貧困狀態(tài)時給予救濟。

(三)構(gòu)建可租可售的農(nóng)民工住房保障體系

這種保障性住房產(chǎn)權(quán)歸地方政府，但居者可在一次性繳納租金后擁有長期使用權(quán)，即整交租金的公房。這種住房以65平方米左右為宜，30萬元上下，租期30年左右、可轉(zhuǎn)租為售，主要面向中低收入者包括農(nóng)民工。建設主體為地方政府，由政府組織招投標，選擇和委托資質(zhì)好的開發(fā)商，按要求進行建設和物業(yè)管理。所需資金可以通過發(fā)行具有資產(chǎn)支持證券性質(zhì)的地方債券，依靠所收取的整交租金，政府能實現(xiàn)平衡運作。同時允許在居者經(jīng)濟條件具備時轉(zhuǎn)租為售，進而獲得差價收入，租、售所得均進入財政預算管理。

同時配套建立農(nóng)民工住房公積金制度。規(guī)定農(nóng)民工只要繳納住房公積金滿若干年，就允許申請住房公積金貸款在城里購買上述的保障性住房。這種住房首期付款相對較低，分期還款的數(shù)量相對較少，適合農(nóng)民工。農(nóng)民工公積金的轉(zhuǎn)移，接轉(zhuǎn)關(guān)系時，其個人公積金賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移;回鄉(xiāng)務農(nóng)的，可保留公積金賬戶，作為接續(xù)公積金關(guān)系的依據(jù)，待其重新就業(yè)后，再憑證辦理接續(xù)或轉(zhuǎn)移手續(xù)，或者也可根據(jù)其自身要求，一次性取出。

此外，應鼓勵社會資本利用閑置房屋建設農(nóng)民工公寓低價出租給農(nóng)民工，并在城市規(guī)劃中予以優(yōu)先考慮。

(四)支持工會切實發(fā)揮作用

政府要把支持工會為職工說話辦事、履行維權(quán)職責，作為關(guān)注民生、構(gòu)建和諧社會的內(nèi)容和要求。確定一名副縣(區(qū))長建立與工會經(jīng)常的聯(lián)系，幫助工會解決困難。按照省政府的要求，所有縣(區(qū))都要建立政府與工會每年舉行一次的聯(lián)席會議制度，研究解決職工普遍關(guān)心急需解決的問題。鑒于榆林非公企業(yè)數(shù)量多，大多規(guī)模較小、職工流動性大的特點，要在建立企業(yè)工會和開展工資集體協(xié)商的同時，應大力推進區(qū)域性、行業(yè)性基層工會聯(lián)合會，建立區(qū)域性、行業(yè)性工資集體協(xié)商制度和區(qū)域性、行業(yè)性職工代表大會制度。為解決工會在這個層面人員特別是具有一定的專業(yè)知識的人員不足的問題，建議政府從公益性崗位指標中給工會劃撥名額，通過公開招聘擇優(yōu)錄取，使全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都有一名專職工會工作者。

各級工會要切實加強自身建設，提高工會干部素質(zhì)，轉(zhuǎn)變工作作風，把工會建成職工信賴的“職工之家”，不辜負黨和政府及廣大職工群眾的信賴。為此要求工會在加強工會干部的培訓教育、密切聯(lián)系職工群眾的同時，要按照工會法的要求完善工會干部的選任制度。企事業(yè)工會主要負責人逐步實行由會員群眾無記名投票直接選舉。區(qū)域性行業(yè)性的工會負責人試行社會化選任，工作一段時間后由職工代表投信任票。

(五)加大勞動執(zhí)法力度

首先，設立勞動關(guān)系問題投訴專線，實行勞動部門、工會聯(lián)合辦公接待日制度，方便農(nóng)民工反映問題，必要時給予農(nóng)民工以法律幫助。其次，開展專項檢查。勞動執(zhí)法部門每年組織一次《勞動法》、《勞動合同法》以及《工會法》的執(zhí)法檢查。年初重點檢查簽訂勞動合同、工資集體協(xié)商情況，年終重點檢查工資等農(nóng)民工權(quán)益落實情況，特別是有沒有拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。第三，將企業(yè)與農(nóng)民工簽訂勞動合同和工資支付等情況作為企業(yè)執(zhí)行勞動法規(guī)的主要考核指標納入企業(yè)誠信等級評定范圍。對列入信用不良檔案的企業(yè)通過媒體曝光，并及時向相關(guān)部門通報，對其市場準入進行限制。

總之，加快農(nóng)民工融入城市既是加快榆林經(jīng)濟社會發(fā)展，擴大城市規(guī)模，建設區(qū)域中心城市的需要，也是廣大農(nóng)民工的殷切期盼。作為一項繁重的社會工程，全社會都要高度關(guān)注，多方協(xié)作，多措并舉，以求循序漸進，取得實效。

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