范晏崗 李銘杰

（新疆額爾齊斯河流域開(kāi)發(fā)工程建設(shè)管理局 新疆 烏魯木齊 832000）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)代化建設(shè)的步伐也逐漸加快。我國(guó)的現(xiàn)代化必須要有水利的現(xiàn)代化作為支撐，而水利現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又依托于水利工程管理的現(xiàn)代化。這不僅是物質(zhì)基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，技術(shù)手段的現(xiàn)代化，更是思維方式、思想方法的現(xiàn)代化，需要利用現(xiàn)代化的思維方式和思想方法來(lái)解決問(wèn)題。但是由于“重建輕管”思想的存在，水利工程管理機(jī)構(gòu)不健全、職責(zé)不明確等嚴(yán)重影響了管理工作的開(kāi)展。這些問(wèn)題不及時(shí)解決，將直接影響水利工程效益的充分發(fā)揮。

1 水利工程管理體制

我國(guó)目前實(shí)行從中央到地方分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制，并分為水行政主管部門(mén)及業(yè)務(wù)管理部門(mén)兩個(gè)體系。各體系的上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)下級(jí)部門(mén)的有關(guān)工作，而業(yè)務(wù)管理部門(mén)是受同級(jí)水行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)行使有關(guān)水利工程管理職能的。這樣，水行政主管部門(mén)主要從事宏觀及方針政策和法規(guī)方面的管理，而具體業(yè)務(wù)管理則由同級(jí)的業(yè)務(wù)管理部門(mén)負(fù)責(zé)。同時(shí)，我國(guó)先后頒布了《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等等。在各種法規(guī)的指導(dǎo)下，各級(jí)水行政和業(yè)務(wù)管理部門(mén)廣泛地開(kāi)展了水利工程安全鑒定、大壩注冊(cè)登記、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、水利投入政策和水利項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)以及人員培訓(xùn)和技術(shù)交流等工作，加之積極開(kāi)展的水利工程安全監(jiān)測(cè)及安全評(píng)價(jià)工作，使得水利工程管理逐步走上良性發(fā)展的軌道。但是這些工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，管理中仍然存在著許多問(wèn)題，還需要長(zhǎng)期艱苦的努力。

2 我國(guó)水利工程管理的普遍問(wèn)題

（1）觀念陳舊，管理模式落后。

建國(guó)之初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制雖然在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了巨大的作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水利工程管理所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，面臨的管理問(wèn)題都發(fā)生了較大的改變，這就需要更新水利管理的理念、方法。而許多基層水管單位卻仍在沿用之前的管理模式，人員思維觀念滯后，習(xí)慣于依賴上級(jí)命令，且缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，管理中管理粗放、效率低、效益低、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了水利工程效益的正常發(fā)揮。

（2）運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)不足，職工缺乏經(jīng)濟(jì)保障。

水利工程的大多都具有公益性質(zhì)，有些水利工程諸如灌區(qū)的灌溉工程，由于考慮到農(nóng)民的接受能力和保證糧食生產(chǎn)，其水價(jià)制定的偏低，水費(fèi)收入微薄，同時(shí)國(guó)家公益性支出也比較有限，使得此類工程管理經(jīng)費(fèi)十分短缺，這就導(dǎo)致了人員福利待遇偏低，工程維修養(yǎng)護(hù)的困難的狀況。而缺乏經(jīng)濟(jì)保障使得水管人員流動(dòng)頻繁，整體素質(zhì)不高，這又進(jìn)一步加劇了工程管理的困難，這一問(wèn)題在基層管理單位尤為突出。

（3）單位性質(zhì)的劃定。

水管單位性質(zhì)的劃定歷經(jīng)了“事業(yè)單位、企業(yè)單位”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過(guò)程，長(zhǎng)期“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理使得水管單位長(zhǎng)期虧損。就全國(guó)水管單位1995年新財(cái)會(huì)制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來(lái)看，再過(guò)一段時(shí)期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字。水利工程既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，又是社會(huì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，具有巨大的社會(huì)效益，因此國(guó)家應(yīng)該適當(dāng)給予扶持和財(cái)力支撐，保障水管單位的良性運(yùn)行。同時(shí)，水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此結(jié)合實(shí)際界定單位性質(zhì)就尤其必要。僅靠水管單位的經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)補(bǔ)償公益性和經(jīng)營(yíng)性的支出是不合理的，也是無(wú)法做到的，這些問(wèn)題都是由于水管單位的性質(zhì)錯(cuò)位和補(bǔ)償缺位所造成的。

（4）管理體制不配套。

目前，大批水利工程的興建，我國(guó)已經(jīng)初步形成了一個(gè)兼有防洪、灌溉、發(fā)電、養(yǎng)殖等功能的水利工程體系，根據(jù)其功能可將其劃分為社會(huì)公益性水利工程如防洪工程，和經(jīng)營(yíng)性水利工程如發(fā)電工程。而水利工程的管理體制可分為中央管理和地方管理，地方水管單位行政管理權(quán)屬地方各級(jí)人民政府的水行政主管部門(mén)，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門(mén)或跨行政區(qū)域的共同的上一級(jí)灌區(qū)管理部門(mén)。由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了政企不分、政事交叉、各自為政、職責(zé)不清的管理體制。并且，在水利工程的統(tǒng)一管理、維修養(yǎng)護(hù)、效益分配方面還存在許多問(wèn)題。另外，在進(jìn)行水資源統(tǒng)一調(diào)配、整體規(guī)劃以及上游水土保持等工作時(shí)，協(xié)調(diào)困難。由此所帶來(lái)的的影響是長(zhǎng)期的，危害是致命的。

3 管理改革目標(biāo)及原則

3.1 水利工程管理改革目標(biāo)

通過(guò)深化改革，力爭(zhēng)在3年～5年內(nèi)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，初步建立適合我國(guó)水情的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。具體目標(biāo)為：其管理體制應(yīng)職能清晰、權(quán)責(zé)明確，運(yùn)行機(jī)制應(yīng)科學(xué)、規(guī)范，使維修養(yǎng)護(hù)體系市場(chǎng)化、專業(yè)化和社會(huì)化，合理調(diào)整水價(jià)，建立并實(shí)行有效的水費(fèi)計(jì)收方式，規(guī)范資金投入使用、管理與監(jiān)督機(jī)制，并完善政策、法律支撐體系。

3.2 水利工程管理改革的原則

為了我國(guó)水利工程管理改革的順利進(jìn)行，必須遵循以下原則：①在保障水利工程社會(huì)效益充分發(fā)揮的同時(shí)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低水管單位管理成本，盡可能提高經(jīng)濟(jì)效益；②摒棄“重建輕管”的思想，在工程建設(shè)后加大對(duì)工程管理的投入，建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，明確責(zé)權(quán)，落實(shí)到人；③正確處理近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)的關(guān)系，在近期改革發(fā)展的同時(shí)，要考慮到水資源的可持續(xù)利用，并協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境的需求和發(fā)展。

4 加強(qiáng)水利工程管理改革措施

（1）按類型劃分水管單位性質(zhì)。

由于水利工程是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)措施，它的作用和影響面比較廣泛，其效益很大一部分都體現(xiàn)在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)，保障居民生活，維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定等方面，水費(fèi)收入只是其效益的部分體現(xiàn)，因此，對(duì)水管單位性質(zhì)的界定應(yīng)該更加貼近公益性單位的標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，考慮將其部分或者全部納入國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的范圍，避免出現(xiàn)由于長(zhǎng)期虧損造成投巨資興建的水利工程帶病運(yùn)行，難于發(fā)揮效益的局面。按水利工程的功能，水管單位可分為三類：純公益性水管單位、綜合性水管單位和經(jīng)營(yíng)性水管單位。純公益性水管單位因其主要承擔(dān)防洪、排澇等純公益性任務(wù)，自身無(wú)創(chuàng)收能力，所以建議將其全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算；綜合性水管單位既有防洪等公益性功能，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能，具有一定的經(jīng)濟(jì)效益，可將其部分納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算；對(duì)只承擔(dān)城市供水、發(fā)電等任務(wù)的經(jīng)營(yíng)性水管單位，由于其經(jīng)濟(jì)效益較好，適當(dāng)補(bǔ)貼，予以扶持即可。

（2）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。

加強(qiáng)水利工程管理，領(lǐng)導(dǎo)觀念的更新起著重要作用。領(lǐng)導(dǎo)工作的注意力和主要精力要轉(zhuǎn)移到依法加強(qiáng)水工程管理上來(lái)，從根本上轉(zhuǎn)變那些不適應(yīng)依法行政、依法管水等要求的工作習(xí)慣、工作方法。從過(guò)去只重視工程建設(shè)轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)管理、建管并重；從過(guò)去主要對(duì)水利行業(yè)內(nèi)部的管理轉(zhuǎn)變到對(duì)全社會(huì)水事活動(dòng)的管理；從主要依靠行政手段進(jìn)行管理轉(zhuǎn)變到運(yùn)用法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)手段等。著力研究和探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下管理工作新機(jī)制、新格局，為管理工作提供一個(gè)良好的思想基礎(chǔ)和組織保證。

（3）深化管養(yǎng)分離改革措施。

從管理機(jī)構(gòu)中將維護(hù)人員剝離出來(lái)，組成維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)濟(jì)實(shí)體（如水利物業(yè)公司），按照標(biāo)準(zhǔn)簽訂合同進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)。鼓勵(lì)此類組織的成立，待其逐步走向社會(huì)并形成了一定市場(chǎng)后，通過(guò)招標(biāo)形式進(jìn)行優(yōu)選。目前新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)改革試點(diǎn)已經(jīng)取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)這些地區(qū)試點(diǎn)情況的分析認(rèn)為：“管養(yǎng)分離”確實(shí)有利于管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，能有效提高管理水平，降低成本。

（4）全面提高水利工程管理水平。

①效率機(jī)制。對(duì)以公益性效益為主的水利工程管理單位（如防洪工程），應(yīng)該大力減員增效。通過(guò)嚴(yán)格定崗、定編，建立能力素質(zhì)強(qiáng)、技術(shù)水平高的管理隊(duì)伍，分流其他人員，實(shí)行企業(yè)化管理，提高管理水平。②激勵(lì)機(jī)制。健全各項(xiàng)規(guī)章制度，完善相關(guān)的管理操作規(guī)程，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)懲措施調(diào)動(dòng)管理人員的積極性，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新。③競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?？蛇m當(dāng)引入水管單位人員的聘用制制度，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，根據(jù)業(yè)務(wù)水平?jīng)Q定相關(guān)崗位的最優(yōu)人選，增強(qiáng)水管人員的危機(jī)感和緊迫感，給有能力的人發(fā)揮才能的空間。④應(yīng)面向市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)規(guī)律，把握機(jī)會(huì)吸收資金、人才、項(xiàng)目等生產(chǎn)要素，增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，謀求發(fā)展出路。

（5）明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

根據(jù)前述水管單位性質(zhì)的劃分，公益性水管單位其人員工資、機(jī)構(gòu)費(fèi)用應(yīng)該由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，納入財(cái)政計(jì)劃經(jīng)過(guò)有關(guān)程序批準(zhǔn)執(zhí)行。日常的維護(hù)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)，或者通過(guò)劃定專項(xiàng)費(fèi)用予以解決。綜合性水管單位可根據(jù)具體情況明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源，對(duì)于創(chuàng)收能力強(qiáng)，實(shí)際等收入能滿足各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的單位，不予補(bǔ)貼；對(duì)于創(chuàng)收能力差、實(shí)際等收入不能滿足其經(jīng)費(fèi)支出的單位，應(yīng)定性為事業(yè)單位，財(cái)政給予適當(dāng)定額補(bǔ)貼，其日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)也可來(lái)自于堤防修建維護(hù)管理費(fèi)和水利建設(shè)基金中的專門(mén)費(fèi)用。定額補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)數(shù)額由水管單位的上級(jí)財(cái)政主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)水行政主管部門(mén)依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定測(cè)算，列入財(cái)政預(yù)算。

5 結(jié)論

因此，水利管理改革關(guān)鍵在于體制改革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)總體思路和目標(biāo)，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，科學(xué)界定水管單位的性質(zhì)。實(shí)行嚴(yán)格的定崗、定編，落實(shí)運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。建立水價(jià)體系，創(chuàng)新內(nèi)部人事管理機(jī)制，建立高效、精干的管理隊(duì)伍，實(shí)行事權(quán)分開(kāi)，建立管養(yǎng)分離的運(yùn)行管理新機(jī)制，充分發(fā)揮水利工程的綜合效益，確保工程安全，實(shí)現(xiàn)水利管理的良性運(yùn)行和發(fā)展。同時(shí)發(fā)動(dòng)全社會(huì)對(duì)水利部門(mén)工作進(jìn)行全方位監(jiān)督，通過(guò)舉報(bào)、評(píng)議等手段，真正使水利部門(mén)走向依法治水、依法管水，提高執(zhí)法管理水平，保障水資源持續(xù)利用和水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。陜西水利

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