廖原

(廣西政法管理干部學(xué)院，廣西南寧 530023)

行政權(quán)力的歷史維度

廖原

(廣西政法管理干部學(xué)院，廣西南寧 530023)

從人類建立了自足與互助的組織之后，行政權(quán)就開始萌生了。作為現(xiàn)代國家中的一種重要權(quán)力，從其誕生開始人們就在探索一條如何規(guī)范其運行的路徑，其差異主要體現(xiàn)于規(guī)范權(quán)力的目的不同而已。近現(xiàn)代憲法與行政法也將落腳在如何控制權(quán)力的濫用，使行政權(quán)定位在有限與有為之上。

行政權(quán)力;歷史維度;規(guī)制

行政權(quán)力的本質(zhì)特征體現(xiàn)為一元性、權(quán)威性、合法性和強制性，并具有直接性與主動性。其范圍極其廣泛，現(xiàn)代國家行政權(quán)力涉及國防、外交、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村等各個領(lǐng)域，還包括了一定的“立法”與“準(zhǔn)司法”職權(quán)，由此奠定了其重要的地位。由于當(dāng)代社會行政事務(wù)日益增多，行政權(quán)的范圍不斷擴展，因而對公民生活及社會的影響更大。在依法治國、建設(shè)社會主義政治文明中，對行政權(quán)力的規(guī)范及完善是極為重要的一環(huán)，也是行政法學(xué)界研究的重要課題。

一、行政權(quán)力的形態(tài)及歷史發(fā)展

行政權(quán)力作為一種國家權(quán)能，是歷史的產(chǎn)物，它最早起源于原始社會的管理權(quán)，在早期的人類社會中，氏族和部落的管理是依據(jù)風(fēng)俗習(xí)慣和首領(lǐng)的威信進行的。隨著國家的出現(xiàn)逐漸成型，在國家政治生活中起著舉足輕重的作用。

在古代中國，國家的權(quán)力由皇帝獨掌?；实圩鳛橐粐?，擁有著無與倫比的權(quán)力。中國皇帝制度是秦始皇于公元前221年創(chuàng)建直至1912年辛亥革命時被廢除。所以要了解中國行政權(quán)力歷史形態(tài)就不能不了解皇帝制度?；实蹞碛械幕蕶?quán)是典型的全能型權(quán)力，皇權(quán)可以干預(yù)國家的經(jīng)濟和社會事務(wù)以及社會各個領(lǐng)域?；实劭梢匀我鉀]收臣民的土地和其他財產(chǎn)，任意制定稅種滿足國家財政的需要或皇帝及皇族成員的個人消費，可以通過立法或其他法外手段，直接干預(yù)國內(nèi)的社會經(jīng)濟活動，可以通過命令壟斷與周邊國家或地區(qū)的貿(mào)易關(guān)系。皇帝還被看做意識形態(tài)的領(lǐng)袖，有權(quán)對思想文化活動進行干預(yù)，對意識形態(tài)內(nèi)部的分歧做出權(quán)威性裁決，以維護意識形態(tài)的統(tǒng)一。他可通過暴力手段確定國家宗教，可以任意對臣民行使生殺大權(quán)。從現(xiàn)代國家政治理念來看，皇帝既是國家元首，又是國家一切最高權(quán)力的擁有者。皇權(quán)集最高立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)于一身，還掌握著最高的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及國家最高軍事力量指揮權(quán)。雖然國家內(nèi)部也分設(shè)了許多機構(gòu)分管司法及行政和其他國家事務(wù)，但從制度的構(gòu)架來看，這些都只是辦事機構(gòu)，一切權(quán)力都操縱在皇帝手中。以血統(tǒng)關(guān)系維系的世襲制成為簡便易行的國家權(quán)力轉(zhuǎn)移形式?！爸袊糯?，國家一直有雙重性質(zhì)，一方面是皇帝的‘家’，另一方面又是臣民的‘國’，因而整個官僚體系——包括最高的官吏宰相在內(nèi)，都無法逃脫雙重身份，他們既是行使公共權(quán)力的官吏又是執(zhí)行皇帝個人意志、實現(xiàn)皇帝個人和家族利益的家奴?！薄?〕作為國家上層建筑的權(quán)力形態(tài)是由其存在基礎(chǔ)的經(jīng)濟關(guān)系所決定的，在中國長期存在的小農(nóng)自然經(jīng)濟，土地作為主要的生產(chǎn)資料，不僅成為封建生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)，而且也是社會矛盾的核心。中國封建時代國家的收入主要或大部分來源于地稅或地租，土地成為人們生存的依靠也成為社會權(quán)力的象征。對土地的依賴和小農(nóng)經(jīng)濟的根深蒂固，使中國社會長期處于封閉、內(nèi)向形態(tài)，人的社會化程度低下，因而無法孕育西方市民社會的形態(tài)。

有學(xué)者從地理環(huán)境的角度分析中西方差異，中國處于亞洲大陸的東部，東臨茫茫無際的太平洋，西部是高原地區(qū)，高山林立氣候寒冷，北部是遼闊寒冷的西伯利亞，從地理條件上阻隔了與外界的交往，這種地理條件下容易造成君主專制政治，而西方文明的起源地古希臘，三分之二以相對狹小的地中海為界，而另外三分之一以高山峻嶺為界，這樣他們和鄰國有海道可通，同時又不至于受到鄰國的侵犯，大部分的歐洲國家都有上述地理特點。由于有特別的地理環(huán)境，與環(huán)地中海區(qū)域的貿(mào)易往來，使得古希臘人的眼界十分開闊。通過商品的交換及海上貿(mào)易活動，生產(chǎn)的社會化程度與規(guī)模相應(yīng)增長，通過橫向比較與學(xué)習(xí)模仿，人們的心態(tài)是開放、進取、冒險、開拓的，商業(yè)的發(fā)展要求有必要的規(guī)則對商業(yè)活動予以規(guī)范。當(dāng)時人們便對國家形態(tài)及國家權(quán)力進行了研究和探討，并由此形成了國家與法的思想，古希臘的思想家認(rèn)識到從國家的本質(zhì)上看，權(quán)力的產(chǎn)生與權(quán)力的制約必然是國家的伴生物。國家權(quán)力是一個龐大的系統(tǒng)，并由多種權(quán)力的子系統(tǒng)構(gòu)成，如:屬于法制系統(tǒng)的立法權(quán)、提案權(quán)、討論權(quán)、表決權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、否決權(quán)、委托立法權(quán);司法系統(tǒng)的審判權(quán)，司法審查權(quán);監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)察權(quán)、彈劾權(quán);行政系統(tǒng)的行政權(quán)、外交權(quán)、軍隊統(tǒng)帥權(quán)等?？陀^上要求依據(jù)權(quán)力的性質(zhì)、范圍以及涉及的社會關(guān)系種類，設(shè)置行使權(quán)力的主體。權(quán)力結(jié)構(gòu)本身所具有的制約機制的嚴(yán)密、合理程度是國家權(quán)力沿著正向的軌道運行的制度保障。古代雅典城邦民主政治及其經(jīng)濟之所以能高度發(fā)展并能產(chǎn)生對后來歐洲有深遠(yuǎn)影響的政治文化，便是由古代雅典城邦民主權(quán)力制約思想的理論分析和歷史實踐而來的。亞里士多德在《雅典政體》中寫道:“在梭倫的憲法中，最具有民主特色的大概有以下三點:第一而且是最重要的是禁止以人身為擔(dān)保的借貸，第二是任何人都有自愿替被害人要求賠償?shù)淖杂桑谌窍蚺銓彿ㄍド暝V的權(quán)利，這一點據(jù)說便是群眾力量的基礎(chǔ)，因為人民有了投票的權(quán)利，就成為政府的主宰了。”〔2〕意大利的朱賽佩·格羅索在《羅馬法史》一書中描繪了羅馬共和國的憲制:在憲政體制中存在著元老院、執(zhí)政官、民眾會議等機構(gòu)。元老院是一個咨詢、監(jiān)督機構(gòu);民眾會議擁有選舉職能、立法職能，是一個權(quán)力機構(gòu);執(zhí)政官是行政機構(gòu)。在執(zhí)政官當(dāng)中，最高級別的執(zhí)政官是由百人團民眾會議選舉產(chǎn)生，下級執(zhí)政官是由部落民眾會議選舉產(chǎn)生，平民執(zhí)政官由平民部民會議選舉產(chǎn)生，執(zhí)政官實行限任制，元老院則保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，由許多已離職的執(zhí)政官組成，是社會中的顯貴階層。〔3〕由此可見早在古希臘、古羅馬時代權(quán)力分立、制衡的思想已破土而出，其中許多論述即使是放至今日也不失其價值。總的說來，權(quán)力分立的前提是在承認(rèn)國家與社會分立的基礎(chǔ)上，認(rèn)識到政府權(quán)力與民眾權(quán)利的對立，即“權(quán)力”與“權(quán)利”對立，才會產(chǎn)生制約政府行政權(quán)力、保障民眾權(quán)利的要求。在西方的歷史上，一直都存在著權(quán)力制約傳統(tǒng)，即便是在屬于封建時期的中世紀(jì)，教權(quán)與王權(quán)的斗爭，不僅沒有使古希臘、古羅馬的權(quán)力分立、制衡的思想被扼殺，反而在新的歷史條件下得到新的發(fā)展，教會與世俗統(tǒng)治者之間存在一個“二元”對立，形成教權(quán)對王權(quán)的制約。在中世紀(jì)西歐分封制中，無所謂中央集權(quán)，君主實際上的權(quán)力不出自己實際控制的領(lǐng)地，封建領(lǐng)主在一定程度上限制了君主權(quán)力實施的深度和廣度。我們在分析西方歷史的權(quán)力制約時應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其所謂的“民眾權(quán)利”，“主權(quán)在民”中的“民”多以財產(chǎn)擁有量為資格限制條件;經(jīng)選舉或世襲獲得這種政治地位。中世紀(jì)教會與君主“二元制”的對立也不是以保護公民的合法權(quán)利為出發(fā)點的，但這并不能否定它在當(dāng)時歷史條件下的進步性。

中國古代社會是人治社會，沒有也不可能有民主與憲政的因子。黑格爾認(rèn)為，中國社會純粹建筑在一種道德的結(jié)合上，而國家的特征便是客觀的“家庭孝敬”，“中國人自視為屬于他們的家庭，而同時為國家的兒女。在家庭之內(nèi)，他們不是人格，因為他們在其中生活的那個團結(jié)的單位乃是血統(tǒng)關(guān)系與天然義務(wù)。在國家之內(nèi)，他們一樣缺乏獨立的人格，因為國家內(nèi)大家長的關(guān)系最為顯著，皇帝猶如嚴(yán)父，為政府的基礎(chǔ)，治理國家的一切部門”?！捌仗熘?，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”就是中國古代社會專制與集權(quán)的寫照?；蕶?quán)的至高性就否定了分權(quán)與制約因子在這個社會和政治體制中存在，人民參與政權(quán)只不過是到了封建社會末期才從西方借來的口號，而實質(zhì)上在政治、法律、倫理、道德觀念中不允許“市民社會”與“政治國家”的分離。黑格爾說過:在中國傳統(tǒng)的集權(quán)式社會中，既無民主也無憲政，因為中國政治組織中是沒有個人權(quán)利的獨立，而憲法必須假定每一個個體或團體有它獨立的權(quán)利，所以整個中華帝國只不過是一個龐大的行政機構(gòu)。以集權(quán)形式出現(xiàn)的行政權(quán)被以君主為代表的統(tǒng)治階級所掌握，權(quán)力帶來的便利使任何享有集權(quán)的君主不愿受任何束縛，皇帝的意旨便是法律。國家中不存在能與君主權(quán)力抗衡的政治力量，也不允許產(chǎn)生這種力量。西方歷史上的分權(quán)與平等雖有一定的虛偽性和局限性，但至少存在相應(yīng)制度保障，隨著歷史的傳續(xù)，形成了現(xiàn)代憲政體制下的權(quán)力對權(quán)力、權(quán)利對權(quán)力的制約。

二、行政權(quán)力與公民權(quán)利的保障

西方法理學(xué)說認(rèn)為行政權(quán)力應(yīng)該以保障和增進社會公益為目的，公眾為了更好地保障和增進自身利益而以明示或默認(rèn)方式轉(zhuǎn)讓一部分自身權(quán)利才凝聚成行政權(quán)力這一公共產(chǎn)品。行政權(quán)力的公共性決定了其設(shè)定與行使不得以權(quán)力設(shè)定者和行使者的私利為目標(biāo)，必須以保障和增進社會公益為目標(biāo)。民主政治的基本原理是一切權(quán)力屬于國家的公民，公民有權(quán)參與國家管理，政府及工作人員只是公民的公仆。作為法治的原則，行政權(quán)力應(yīng)以確認(rèn)、保護和實現(xiàn)人民大眾的基本權(quán)利為目標(biāo)，不得妨礙和侵犯人民的權(quán)利。公共權(quán)力只能為人權(quán)而運作，人權(quán)即國家權(quán)力之源，也是國家權(quán)力配置和運作的目的和界限。人權(quán)的主流精神始終是防止和抵抗公權(quán)力走向暴政，當(dāng)人權(quán)萎縮之時往往就是公權(quán)力失控之時。行政權(quán)力與權(quán)利之間，是由平等主體之間的平位關(guān)系轉(zhuǎn)化為不對等主體存在為前提的上位關(guān)系，從而使行政權(quán)力以行使權(quán)力者的意志支配他人的意志和行為并使之服從，這種上位的關(guān)系與公共職能及職務(wù)相聯(lián)系。所以行政權(quán)力的存在隱含著若無制約便會被濫用以至導(dǎo)致腐敗的危險性，但任何社會結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力的存在又是必需的，行政權(quán)力成為社會政治結(jié)構(gòu)的中軸，政治運行的杠桿，國家政權(quán)的核心所在。人們及社會對行政權(quán)力的需求的重要意義在于，它既來自于權(quán)利，又是維護和保障主體權(quán)利的利益的工具。

三、行政權(quán)力的制約

現(xiàn)代憲政的制度設(shè)計是要確保權(quán)力的正當(dāng)運用，根本原則是“一切權(quán)力都是有限的，權(quán)利原則上是絕對無限的(特殊限制除外)”。美國著名憲法學(xué)者詹姆斯·麥迪遜有一段精彩的論述:“如果人們都是天使，那么也就沒有設(shè)置政府的必要了。如果如何治人是由天使來規(guī)定的，那么也就沒有對政府進行控制的必要了。正因為政府是由人來治人的，最大的問題就在于兩方面:首先使政府有能力控制被治者，其次，就是要求政府控制其自身了。控制政府無疑要依靠人民，但經(jīng)驗告訴我們?nèi)祟惐仨氂衅渌纻滢k法?！彼^的“其他防備辦法”就是通過自由立憲實現(xiàn)行政權(quán)力的有限性，要求行使行政權(quán)力的政府在某些領(lǐng)域永遠(yuǎn)無權(quán)做出決定，通過內(nèi)部和外部分權(quán)與制衡的機制達到權(quán)力的平衡狀態(tài)，并將其納入正確軌道，發(fā)揮保障民生與規(guī)范社會、經(jīng)濟秩序的功能。

(一)以立憲規(guī)范行政權(quán)力

近現(xiàn)代憲法和行政法價值功能的落腳點，是通過規(guī)范國家權(quán)力，來保障公民權(quán)利，即要保證國家行政管理權(quán)高效、得力地運轉(zhuǎn)和行使，也要更好地為人民服務(wù)，確保公民、法人和社會組織的合法權(quán)利和權(quán)益。法治的要求是一切權(quán)力由法律賦予、調(diào)控并規(guī)范，排除行政權(quán)力中任何形式的專斷、特權(quán)或?qū)挿旱淖杂刹昧繖?quán)的存在。立法是控制行政權(quán)的重要手段，其核心在于通過制定體現(xiàn)自然權(quán)利、政治平等、人民主權(quán)、自由選擇、權(quán)力制衡、依法行政、尊重他人權(quán)利和尊重約定程序等方面，高質(zhì)量的憲法為國家政治生活提供基本依據(jù)。法治行政之所以必要，正是基于所謂“政府是必要的邪惡”等對政府權(quán)力這一必要社會存在的另一方面的精道理解，且不說那些專制集權(quán)主義是如何奴役與壓迫社會大眾，即使是世界上一些民主國家的權(quán)力有時也難免傷害公民的利益，擠占社會的自由空間。

(二)以司法制約行政權(quán)力

英國法學(xué)家艾蘭對立法控權(quán)和司法控權(quán)進行比較后，認(rèn)為立法與司法雖然都發(fā)揮著控制行政權(quán)力的作用，但司法控權(quán)對公民權(quán)利的保護更為有效;他認(rèn)為，司法審查途徑可以彌補立法監(jiān)督措施不夠具體的缺陷。其次司法審查具有相當(dāng)?shù)哪軇有裕粌H僅是對議會立法目的和愿望的簡單估計，而且結(jié)合個人對它的理解、憲法規(guī)則、歷史背景、本國道德觀念和特定條件下對社會需要進行綜合考慮。但這是基于英國歷史的背景及傳統(tǒng)使人民對司法自由裁量的信任程度明顯高于對行政自由裁量的信任程度。反觀我國司法對行政權(quán)力的制約缺乏有效性，而行政權(quán)力對司法權(quán)的影響卻占了優(yōu)勢?！八痉ㄅc行政合一的體制決定了視審判為行政的一個環(huán)節(jié)的觀念，審判程序主要是按行政原理設(shè)計的。”〔4〕作為司法機關(guān)的法院、檢察院在設(shè)置、人員、經(jīng)費上很大程度上由政府予以安排，這樣的體制下，很難形成司法權(quán)對行政權(quán)的有效制約，因此必須在體制上予以變革。要建立一種保障司法權(quán)最大程度脫離行政權(quán)力干預(yù)的體制，當(dāng)然要做到完全不受影響，就是法治發(fā)達的國家也無法達到。

四、行政權(quán)力的發(fā)展趨勢

西方在相當(dāng)長一段時間里普遍認(rèn)為“管得最少的政府是最好的政府”，崇尚“大社會小政府”的政治理想。但20世紀(jì)以來，自由資本主義經(jīng)濟的弊端不斷暴露出來，眾多的社會事務(wù)需要政府出面管理，現(xiàn)代經(jīng)濟和社會的發(fā)展導(dǎo)致了大量的社會矛盾和社會問題涌現(xiàn)，市場調(diào)節(jié)不足以解決這些社會矛盾和問題，需要行政權(quán)力介入，由此出現(xiàn)了“行政國家”，行政權(quán)力逐步擴張。因此人們在維護行政機構(gòu)功能的同時需要設(shè)計控權(quán)制度將行政專制和濫用權(quán)力的危險降到最低程度。而中國的情況卻與西方的不同，由于長期以來受計劃經(jīng)濟體制及其政府萬能觀念的影響，政府管了許多不該管、不必管，管而無效、管而有害的事。政府管事太多，導(dǎo)致政府規(guī)模越來越大，人民負(fù)擔(dān)越來越重，市場交易障礙越來越多，行政相對人自由越來越少。顯然，這種公權(quán)力機制必須改變。其大方向為國家通過立法大幅度減少政府規(guī)制(包括審批、許可、審查、檢查、處罰、強制等)，政府的部分職能(如定價等)由市場調(diào)節(jié)取代，部分職能(如確認(rèn)資格、資質(zhì)等)由非政府社會自治組織取代，部分職能(如公用事業(yè)、公共道路管理等)承包給私人或私人組織。只有這樣，長時期舊體制形成的全能政府才能真正轉(zhuǎn)變成有限政府。在加入WTO后對政府行政提出了新的要求，行政權(quán)力的行使要透明，行政規(guī)則的制定要讓公眾參與，還包括管制性行政機構(gòu)與管制程序的中立性、對行政行為司法審查的體制和機制的改革，許可制度的規(guī)范化和合理化。

發(fā)揮非政府組織對行政權(quán)力的制約和規(guī)范的作用是當(dāng)前我國行政權(quán)力發(fā)展的一個重要趨勢。在市民社會的培育中，培養(yǎng)國家中公民的法律意識、維權(quán)意識，必將使行政權(quán)力的監(jiān)督更為廣泛和有效。市場經(jīng)濟造就了社會多元的利益主體，各種利益主體平等競爭，必然要求獲得平等的權(quán)利。法學(xué)家階層的產(chǎn)生也將對行政權(quán)力的發(fā)展起著積極的作用，他們?yōu)橛脵?quán)和控權(quán)提供各種研究成果及思路。公民及各種社會組織對行政權(quán)力的控制體現(xiàn)在社會政治、經(jīng)濟文化的各個領(lǐng)域和不同層次上，形成完整的社會控制網(wǎng)絡(luò)。主要表現(xiàn)為:1.通過社會輿論控制行政權(quán)力的行使，社會輿論是通過各種傳播媒體，通過社會各界反映公民和社會組織的要求及呼聲。如從廢止“收容遣送制度”到因“非典型肺炎”引起的政府公開信息制度中諸多法學(xué)家、各界專家們的呼吁成為規(guī)范政府權(quán)力的重要驅(qū)動力。2.社會議政、聽政，實現(xiàn)公民對國家政務(wù)和公共管理事務(wù)的知情權(quán)、評議權(quán)和建議權(quán)，公民對維護自身權(quán)利的表達權(quán)，通過正式或非正式的途徑來保持一種流暢、健康的循環(huán)渠道。

結(jié)語

行政權(quán)力的歷史，就是其從“無拘”到“有束”的歷史，讓它在憲法與法律框架內(nèi)活動，要公開透明，讓公民有條件了解政府信息并發(fā)表意見和建議，充分鼓勵并保障公民合乎法律規(guī)范的言論、學(xué)術(shù)、創(chuàng)作等方面的自由，保證社會參與通道的暢通。權(quán)力的杠桿是此消彼長的，國家權(quán)力與公民權(quán)利必須保持適度的平衡。歷史已告訴我們，權(quán)力過度集中，極權(quán)化必將導(dǎo)致社會、國家的不穩(wěn)定。防止國家權(quán)力的異化，必須對權(quán)力予以制約，對公民的權(quán)利予以保護，以多元化利益主體的培育促進民主與秩序之間，權(quán)力與權(quán)利之間良性循環(huán)。

〔1〕楊陽.中國政治制度史綱要〔M〕.北京:中國政法大學(xué)出版社，2001.160.

〔2〕劉連泰.我國憲法規(guī)范在審判中直接適用的實證分析與評述〔J〕.法學(xué)研究，1996，(6):14.

〔3〕張文顯，李步云.法理學(xué)論叢第二卷〔C〕.北京:法律出版社，2000.118.

〔4〕季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)〔M〕.北京:中國政法大學(xué)出版社，1999.58.

Development of Administrative Power in Historical Dimension

LIAO Yuan
(Guangxi Administrative Institute of Politics and Law，Nanning，Guangxi 530023)

Since the humanity established the self sufficient and cooperation organization，the administrative power started to sprout.As the important authority of the modern country，people start to explore how to standard its movement from its birth，the difference is just on the different aim.the modern constitution and the administrative law also pay attention to the control of the authority abusiveness，causes the administrative power to locate in being limited and promising.

administrative power;historical vein;restriction

DF31

A

1672－2663(2011) 01－0095－04

2010－11－23

廖原(1973－)，男，廣西南寧人，廣西政法管理干部學(xué)院法律系副教授、法學(xué)博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯王 勇)