□ 王義娜 田 群

建黨九十年來黨管干部原則的發(fā)展演變

□ 王義娜 田 群

一、革命戰(zhàn)爭三十年：集中統(tǒng)一的運行模式

革命戰(zhàn)爭時期，黨對干部的管理經(jīng)歷了一個從感性認識到理性認識、從不成熟到成熟的過程，初步形成了一套適應革命戰(zhàn)爭需要的黨管干部機制。

建黨之初，在干部管理的體制和制度上，黨為了保持干部隊伍的純潔性，根據(jù)戰(zhàn)爭的需要，對干部采取統(tǒng)一調配、集中管理的方式，初步形成了一套集中統(tǒng)一管理干部的體制。黨管干部具體實行的標志是1927年9月三灣改編決定在部隊中建立共產(chǎn)黨的各級組織，將支部建在連上，連以上設黨代表，確立了黨對軍隊的絕對領導。

1935年，遵義會議形成了以毛澤東為核心的強有力的黨中央領導集體。這一時期，黨中央和有關部門制定了50多個關于干部工作的文件、制度，使黨管干部的原則進一步確立起來，并逐步實現(xiàn)了干部工作的制度化?？梢哉f，這一時期黨的干部工作為整個中國共產(chǎn)黨的干部工作奠定了基礎，在黨的干部工作史和人才工作史上都具有重要位置。

1938年，中央決定在敵后方的各中央分局、區(qū)、地、縣、分區(qū)的黨委設立組織部，集中管理干部的考察、征調和分配工作，并開始了地方與軍隊干部在管理上的分工。1941年10月，中共中央進一步明確規(guī)定，除了軍隊干部由中央軍委總政治部管理外，黨的干部都在中央和各級黨委的領導下，由中央和各級黨委的組織部統(tǒng)一管理。解放戰(zhàn)爭時期，特別是解放戰(zhàn)爭后期，形勢的發(fā)展十分迅速，黨的干部工作主要是集中精力大批調配干部。1947年下半年，中共中央做出干部跨省大規(guī)模調動的決定，這一調動發(fā)揮了解放區(qū)干部的傳、幫、帶作用，加快了干部培養(yǎng)力度，也從此確立了干部統(tǒng)一管理的格局。

1948年11月，中央組織部發(fā)出的《關于組織部門業(yè)務與報告請示制度的通知》指出，中央組織部的11項經(jīng)常性任務之一，便是挑選、配備、調整及重新訓練干部。

在選拔任用干部的程序上，雖然在嚴酷的戰(zhàn)爭環(huán)境中，黨不可能制定非常系統(tǒng)、規(guī)范的干部選拔任用程序，但不論在任何情況下，干部的任用都需經(jīng)過嚴格審查后由相應的領導機關批準，這是各級黨組織在任用干部方面始終堅持的一條重要原則。

二、建國三十年：高度集權的管理方式

建國后，隨著政黨角色和社會形勢的變遷，隨著計劃經(jīng)濟體制從探索到形成，與之相適應的干部人才管理制度也逐步建立起來，使黨管干部原則的實現(xiàn)形式變成了管所有干部的所有方面的“大一統(tǒng)”管理體制。1950年11月，政務院成立人事部，協(xié)助黨委尤其是組織部做些管理干部的工作，形成共同管理干部的機制。這是一項與以往不同的機制，其對干部分類、分部管理進行了成功的嘗試。在上述嘗試以及過去分級管理的成功經(jīng)驗基礎之上，中共中央借鑒蘇聯(lián)選拔任用干部經(jīng)驗，提出改革原有黨組織“一攬子”管理干部的方式與體制，建立起在中央及各級黨委統(tǒng)一領導下，在中央及各級黨委的組織部統(tǒng)一管理下的分部分級管理干部的制度，拓展了黨管干部的內涵和外延。1953年11月，中央下發(fā)《關于加強干部管理工作的決定》，逐步建立了在中央和各級黨委組織部統(tǒng)一管理下分級分部管理干部的制度。所謂“分級”，主要是按照干部所擔任的職務和干部的級別，由不同層次的中共黨委有關部門、企事業(yè)單位黨委、部門黨組管理。所謂“分部”，就是將干部劃分為軍隊、文教、計劃與工業(yè)、財政貿易、交通運輸、農林水、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、黨群工作等9類干部，由中央和地方黨委管理。分部分級管理方式實施是干部管理體制的重大變化，它向干部的職級定位、分門別類邁出了重要一步，但前提仍是在中央及各級黨委的統(tǒng)一領導下，典型特征是高度集權。由于這種管理制度是與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應的，對干部的吸收、分配、提拔、任命、調轉等一系列管理，都必須服從國家統(tǒng)一計劃的需要，都必須像物質資源一樣，采用行政命令的方式進行統(tǒng)一調配和單一的任命制。再加上黨的一元化領導體制的日益強化，使得黨委管理干部的權限越來越集中到少數(shù)人甚至個別人手中。

1963年，中共中央進一步簡化了干部分級分部管理制度，在分級管理的同時，在組織部統(tǒng)一管理下，具體由宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部和組織部等黨的職能部門分部管理。1964年決定對科技干部，依據(jù)科技水平、職稱和級別，也實行分級分部管理制度。從中央到地方再到基層，層層實行了分級分部管理，管理對象上下高度一致、管理內容上下高度一致，解決了統(tǒng)一干部管理的要求與現(xiàn)實分散的問題，“大一統(tǒng)”的管理體制全面形成。之后，這種制度一直貫徹執(zhí)行，直到“文化大革命”爆發(fā)。

“文化大革命”中，由于黨在指導思想上犯了嚴重的、全局性的、長期的“左”傾錯誤，加上林彪、“四人幫”兩個反革命集團的干擾和破壞，造反派組織“踢開黨委鬧革命”，絕大多數(shù)黨組織一度癱瘓，黨管干部原則也遭受了極大的踐踏。

建國三十年，高度集權的干部管理體制把“黨管干部”變成了直接任免各級黨政機關干部。這一體制是與社會主義計劃經(jīng)濟和高度集權的政治體制等特殊條件相適應的，為我國社會主義革命和建設事業(yè)造就了大批干部。但弊端也較明顯：論資排輩的習慣勢力比較嚴重，缺少優(yōu)秀人才脫穎而出的機制；權力過分集中在個人或少數(shù)幾個人的手中，往往造成干部上下級之間的人身依附關系，“文化大革命”中令人啼笑皆非的現(xiàn)象就是其弊端的極端表現(xiàn)。

三、改革開放二十年：科學民主的發(fā)展機制

黨管干部原則是中共在長期的革命和建設中形成的保證其對全黨全軍全國進行組織領導的核心機制。在“文革”中遭到破壞的同時，又演化成以一元化領導為標志的極端形式。為適應黨領導干部隊伍，從而領導全黨全軍全國進行現(xiàn)代化建設的歷史重任，十一屆三中全會后陸續(xù)恢復黨管干部的原則：重申黨要管黨，各級黨組織要管理黨員和干部；恢復正確的組織路線和干部路線——任人唯賢，德才兼?zhèn)洌恢匦麓_立民主集中制為黨建和組織工作的根本原則；恢復集體領導和個人分工負責制；為大量含冤蒙屈的干部平反。這一時期，市場經(jīng)濟賦予了干部一個新的名詞——人才，我國開始了從人口大國向人力資源強國發(fā)展的歷史，黨管干部原則也開始了向黨管人才原則轉變的歷程，該時期對于黨管人才原則的提出和實現(xiàn)具有創(chuàng)新意義的實踐主要有：

管理權限上，科學民主的宏觀管理。1983年10月中組部頒布《關于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》，提出：要本著管少、管活、管好的精神，在黨委統(tǒng)一領導下，實行組織部門統(tǒng)一管理和分級分部管理相結合的原則。各級黨委要適當縮小管理干部的范圍，下放管理干部的范圍。1984年7月中共中組部印發(fā)《關于修訂中共中央管理的干部職務名稱表的通知》，規(guī)定目前干部管理權限由過去的各級下管兩級改為下管一級。1989年8月的《關于加強黨的建設的通知》指出：要堅持黨管干部的原則，改進干部管理的方法。黨要加強對干部管理工作的領導，制定干部工作的方針、政策，推薦和管理好重要干部，指導干部人事制度改革，做好對干部人事工作的宏觀管理和監(jiān)督。這是對黨管干部原則新內涵的初步闡述，否認了以往黨組織直接任命管理一切干部的狹窄含義，反映了黨管干部原則“科學民主”時代內涵。

管理方法上，能上能下的“四化”方針。鄧小平等中央領導將黨的“德才兼?zhèn)洹备刹繕藴示唧w表述為“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”，并以此作為新時期選拔任用干部的方針，這一方針于1982年被載入黨章。隨著“四化”方針的貫徹落實，實現(xiàn)干部隊伍整體性新老合作與交替，加強“第三梯隊”建設的戰(zhàn)略任務提到全黨面前。經(jīng)過幾年努力，一大批老干部按規(guī)定辦了離退休手續(xù)，與此同時，一大批年富力強、德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀中、青年干部相繼走上了領導崗位?？梢哉f，改革開放二十年的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟快速發(fā)展，無不得益于“四化”方針的貫徹落實，得益于黨管干部體制為改革開放提供的強有力的組織保證。

干部分流上，分類式管理創(chuàng)新。十三大會議提出：改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特點的人事管理制度；改變缺乏民主法制的現(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。2000年中共中央印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》指出：必須堅持黨管干部的原則，同時適應新的情況積極改進黨管干部的方法，堅持群眾公認和公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則。在“堅持黨管干部的原則”的前提下，把干部分解為黨政干部、國有企業(yè)人員和事業(yè)單位人員三個部分，并開始三項制度改革，形成符合黨政機關、國有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點的、科學的分類管理體制，建立各具特色的管理制度。顯然，這次分解國家干部、采取分類管理干部的措施，在對干部分類分解基礎上，采取不同的管理機制，適應市場經(jīng)濟的需求，是黨加強干部和人才資源管理整合的嘗試，但本質上還是黨管干部原則的延伸和繼續(xù)。

四、新世紀新發(fā)展：法治規(guī)范的時代特征

黨管干部原則曾經(jīng)在戰(zhàn)爭、革命和現(xiàn)代化建設中發(fā)揮了積極的作用，但隨著社會轉型和社會生活日益全球化，尤其是進入新世紀改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，我國社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關系和分配方式日益多樣化，這種變化對黨的活動方式、執(zhí)政方式提出了新的挑戰(zhàn)和與時俱進的新要求，同時黨管干部原則逐漸顯現(xiàn)出整合干部資源尤其是人才資源的乏力。因此，新世紀黨管干部原則不僅向黨管人才方向發(fā)生了轉折性變遷，而且做出了理論上的新闡釋和實踐上的新探索。

新世紀之初，十六大會議提出努力加強黨的執(zhí)政能力建設，對黨管干部原則內容進行時代性的豐富和發(fā)展。2002年中共中央頒發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》在總結各地經(jīng)驗和完善原來一系列黨管干部條例的基礎上進行了體制性的創(chuàng)新。從明確干部選拔任用工作的指導思想、基本原則和選拔任用條件，到規(guī)范民主推薦、考察、醞釀、討論決定、任職，依法推薦、提名和民主協(xié)商，公開選拔和競爭上崗，交流、回避，免職、辭職、降職，紀律和監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)，對黨政領導干部選拔任用工作做出了全方位的實體性和程序性規(guī)定，形成了干部選拔任用工作的完整體系。較之過去的干部選拔任用機制，新機制在堅持與時俱進、擴大民主的基本方向下，完善選拔任用程序，在推進干部選撥任用科學化、規(guī)范化方面有新進展，黨管干部原則在干部選拔任用體系得到了充分的貫徹和體現(xiàn)。伴隨2006年，我國第一部干部人事工作的重要法律《中華人民共和國公務員法》開始施行，標志著我國干部人事制度開始走上科學化、民主化、法治化軌道。其對于干部人事工作指明了方向，又賦予了黨管干部原則“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的新內容，黨管干部原則又向法治化邁出了劃時代的一步。

2003年全國人才工作會議中提出了黨管人才原則，確定黨要管宏觀、管政策、管協(xié)調、管服務的“四管”方針，黨管干部原則的法治化進程得到了快速推動。十七大報告中明確指出要“支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。這就要求黨內的干部選拔任用體系與現(xiàn)有的人大及常委會的法定任免體系相銜接，黨管干部原則要與人大依法任免原則相協(xié)調，不斷推進黨管干部原則法治化的深入。

21世紀以來，黨管干部原則的政策數(shù)量創(chuàng)歷史之最，且內容上得到了不斷的發(fā)展深化，許多以往“試行”、“暫行”的政策法規(guī)，經(jīng)過一段時間的實踐實施后，在補充與完善的基礎上，又以正式文件重新頒布固定下來。黨管干部原則的大量配套政策的頒布推行也是這一時期改革的重點，伴隨2000年、2010年兩個《深化干部人事制度改革綱要》的頒布實施，干部選拔任用、考核評價、監(jiān)督管理、激勵保障等相關機制也得到了完善，2004年《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》等五個法規(guī)文件，2006年《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》、《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》等相關配套執(zhí)行文件的出臺，正是使黨管干部原則向法治化邁進的重要環(huán)節(jié)。

黨管干部作為我們黨干部選拔任用的根本原則，在建黨九十年的歷程中經(jīng)歷從革命戰(zhàn)爭到社會主義經(jīng)濟建設再到新世紀和諧社會的構建一系列嬗變，無論是干部的選拔任用，還是干部的日常管理監(jiān)督工作，都體現(xiàn)出與時俱進的馬克思主義本質要求，在黨管干部內涵的不斷豐富中，其改革創(chuàng)新的精神體現(xiàn)為干部人事制度改革的累積性變化。主要體現(xiàn)在從“依靠少數(shù)人選少數(shù)人”到“依靠科學機制選人用人”、“單一的委任制”到“多元化、規(guī)范化、制度化的干部選拔任用管理體制”、“職務終身制”到“能上能下機制”及從“人治色彩很濃”到“依法辦事”等方面與時俱進的發(fā)展變遷。但當前干部工作中仍存在的種種問題，除了對黨管干部原則本身內涵認識不清外，主要是干部管理的一些方式方法與新的形勢、任務和情況不相適應造成的。因此，改進干部管理方法，重點便是擴大民主，增強開放性、競爭性，推進制度化。黨的十七大報告指出，堅持黨管干部原則，堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學機制，強調要不斷推進黨管干部科學化、民主化和制度化。

王義娜，中共煙臺市委黨校；田群，武漢市珞珈街道辦事處。

黨管干部原則是鞏固黨的執(zhí)政地位的一個重要保證，是黨和國家干部管理制度的根本原則。值此建黨九十周年之際，回顧黨管干部原則的發(fā)展演變，考察研究其運行機制，對于建設一支高素質的干部隊伍，改善黨的領導方式與執(zhí)政方式具有重要的歷史和現(xiàn)實意義。

徐建秋