單桔平

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

試論警務(wù)社會化的路徑選擇

單桔平

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

警務(wù)社會化是新時期有效供給安全社會秩序的科學(xué)合理的途徑選擇。當(dāng)前我國實行警務(wù)社會化很有必要。應(yīng)當(dāng)采取多種路徑加以推廣。

警務(wù)社會化；公共物品；政府職能；社區(qū)警務(wù)

一、警務(wù)社會化的現(xiàn)狀

警務(wù)，英文為“Policing”,指一切警察行為之和，譯為警察工作。目前我國法律尚未有對警務(wù)的規(guī)范定義，山東警院張兆瑞教授從“警政”與“警務(wù)”比較的視角，認(rèn)為警務(wù)是“警察履行治安行政管理和刑事司法職能之全部職務(wù)活動”[1]。英國著名的犯罪學(xué)研究專家羅伯特.雷納認(rèn)為“警務(wù)是指試圖通過監(jiān)控和對危險的制裁來保證社會安全，警務(wù)意味著通過一系列的行動確保特定社會秩序或一般社會秩序的安全”[2]。筆者比較認(rèn)同后一種觀點，警務(wù)的目的就是供給安全的社會秩序，由誰來供給及如何供給應(yīng)根據(jù)社會的發(fā)展而變化調(diào)整。

世界警察經(jīng)歷了職業(yè)化、專業(yè)化、現(xiàn)代化及社區(qū)警察四次革命，而隨著席卷全球的新公共管理運動的興起，政府治理理念向“小政府、大社會”發(fā)生轉(zhuǎn)變，警察權(quán)力作為公共權(quán)力的一部分，也面臨改革的挑戰(zhàn)。近幾年來，中外很多學(xué)者提出警務(wù)社會化是未來警察第五次改革的方向。警務(wù)社會化的英語原義是“private policing”，在英美兩國普遍稱為私人警務(wù)或警務(wù)私有化，由于國家制度的差別，我國的學(xué)者一般譯為警務(wù)社會化。警務(wù)社會化的定義學(xué)術(shù)界眾說紛紜，但核心卻非常明顯，即通過動員社會公眾參與警務(wù)工作，實現(xiàn)公安機(jī)關(guān)和社會各種防范資源的良性互動，以實現(xiàn)最大限度供給安全社會秩序的目標(biāo)。因為相對于人口數(shù)量眾多、情況復(fù)雜多變的社會而言，警察的數(shù)量和監(jiān)控制裁的作用總是有限的，要提高警務(wù)工作的效率必須動員社會力量的參與，而警務(wù)社會化打破了傳統(tǒng)上安全的社會秩序由警方單一供給的現(xiàn)狀，通過建立多元化的供給機(jī)制以提高安全社會秩序的供給效率。

早在20世紀(jì)80年代，警務(wù)社會化就在英國提出，英國政府采用私營化的改革戰(zhàn)略將市場機(jī)制引入警務(wù)工作以提高工作效率和公眾滿意度。在美國，80年代中期，私人警察的數(shù)量是公共警察的3倍[3]，在提高安全服務(wù)和控制社會犯罪方面起到了越來越重要的作用。我國警務(wù)社會化還處于起步摸索階段，主要形式有發(fā)展保安服務(wù)公司、治安承包、建立社區(qū)警務(wù)機(jī)制等等，但是由于我國國情的特殊性、立法滯后性及社會化管理發(fā)展緩慢等多方面的原因，我國警務(wù)社會化與西方發(fā)達(dá)國家警務(wù)社會化的差距明顯。

二、實行警務(wù)社會化的必要性

警務(wù)社會化不僅是世界警務(wù)改革的方向，也是我國警務(wù)變革的趨勢。根據(jù)前文的觀點，警務(wù)的目的就是供給安全的社會秩序，筆者從供給的主體、供給的客體及供給的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以闡述我國警務(wù)社會化的必要性。

（一）從供給主體來看。目前普遍認(rèn)為，安全社會秩序的供給主體是政府，更直接的是公安機(jī)關(guān)，以至于從警察到民眾都已接受公安機(jī)關(guān)是安全社會秩序供給的唯一主體。在西方國家成功實踐的新公共管理運動的核心理論之一——公共選擇理論認(rèn)為，亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域適用，在公共領(lǐng)域同樣適用，公共領(lǐng)域中政治家、官僚和選民在公共選擇過程中就像在市場交易過程中一樣，都是追求個人利益的最大化。公共選擇理論以此為出發(fā)點重新審視政府與社會的關(guān)系，重估政府的價值，認(rèn)為政府不是萬能的，政府存在自身難以克服的如公共政策失誤、運行效率低下及官員的尋租腐敗等等方面的缺陷。因此公共選擇理論認(rèn)為克服政府缺陷的有效途徑是，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中普遍適用的理論、規(guī)則、方法運用于公共領(lǐng)域，在公共物品過程中打破壟斷，除公共組織外，私營企業(yè)、第三部門等都可以提供公共物品，由公眾自由選擇供給的主體，通過引入這種競爭機(jī)制促進(jìn)公共物品提供部門改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，提高公共物品的供給效率。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為市場主體的私營企業(yè)無論從數(shù)量還是質(zhì)量都獲得極大的提高，此外我國第三部門也在快速成長，私營企業(yè)、第三部門與政府組織構(gòu)成社會的三大支柱，成為政府組織外公共服務(wù)供給主體的最合理選擇，安全的社會秩序供給可以打破主體單一的傳統(tǒng)，建立政府供給、市場供給和社會供給多元化的供給機(jī)制，以促進(jìn)安全社會秩序供給效率的提高。

（二）從供給客體來看。警務(wù)工作的客體就是供給安全的社會秩序。安全的社會秩序?qū)儆诠参锲贩懂?，因此用公共物品理論來分析安全的社會秩序的屬性以確定合適的供給方式。公共物品理論的核心就是對公共物品的屬性進(jìn)行分析從而確定科學(xué)合理的公共物品的供給方式。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜于1954年在《公共支出的純理論》一文中給出：“公共物品是這樣一種物品，個人消費這種物品不會導(dǎo)致別人對該物品消費的減少”[4]。之后眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家遵循薩繆爾遜的分析思路，認(rèn)為公共物品的核心屬性特征是消費的非競爭性和消費的非排他性。所謂消費的非競爭性是指新加入的消費者的消費不會減少原有消費者從該物品中所獲得的效用；所謂消費的非排他性是指在技術(shù)上無法將那些拒絕為其消費行為付費的人排除在其受益范圍之外，或者技術(shù)上可行但成本過高而使這種排他行為不值當(dāng)。這是公共物品區(qū)別于私人物品的兩個本質(zhì)屬性。根據(jù)這兩個屬性，大致可以分為三種物品：第一，純公共物品。指完全符合這兩種屬性的物品，在現(xiàn)實中純公共產(chǎn)品少之又少，通常采用政府供給的方式；第二，準(zhǔn)公共產(chǎn)品。指只具有消費的非競爭性和非排他性某一特征或特征不充分的產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品大量存在，因其利益外溢性和消費的私人性特征，通常可采用混合提供的方式；第三，私人物品。指同時具有消費的競爭性和排他性的物品。私人物品毋庸置疑采用市場供給的方式。

在我國，傳統(tǒng)上一直把安全的社會秩序作為純粹公共物品來看待，相應(yīng)的采用政府供給的單一模式,但安全的社會秩序則是一個較為復(fù)雜、抽象的概念，它包含為創(chuàng)造安全的社會秩序所具有的決策力和執(zhí)行力，還包括民眾心理上對社會秩序的安全感等。依據(jù)物品特性我們可以把安全的社會秩序具體化為三類產(chǎn)品：1.純公共物品，如治安行政執(zhí)法活動、刑事偵查活動等；2.準(zhǔn)公共物品,如居民社區(qū)和單位內(nèi)部安全服務(wù)、大型社會文體活動的安全保衛(wèi)工作、娛樂行業(yè)的安全服務(wù)工作等；3.私人物品，如私人保鏢服務(wù)等[5]。因此,除純粹公共物品必須直接由公安機(jī)關(guān)供給外,其他物品都可以采用市場供給和社會供給的方式。公共物品理論為警務(wù)社會化多主體的制度安排提供了理論支持。

（三）從供給現(xiàn)狀分析。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果之一是多元化社會結(jié)構(gòu)的形成，因為利益、需求的不同，勢必引發(fā)更多的社會矛盾和社會沖突，導(dǎo)致犯罪率上升；與此同時，隨著市民社會的成長，民眾自治能力的提高，國家對社會的控制能力也將減弱；此外，根據(jù)以往犯罪的實踐表明，犯罪的行為在社會的每一個角落都可能存在，如果為了預(yù)防打擊犯罪就把國家權(quán)力的觸角伸到社會每一個地方，那樣不但會抑制社會的積極性，而且浪費國家資源，顯然是得不償失的。目前，從我國警察的執(zhí)行力來看也存在幾個不足：第一，從警察本身來看。我國警力數(shù)量，警察與民眾的數(shù)量比遠(yuǎn)未達(dá)到公安部提出的標(biāo)準(zhǔn)；第二，警察巡邏防控能力有限，試圖通過增加警察巡邏人數(shù)和巡邏的范圍來減少犯罪率也是收效甚微；第三，警察快速反應(yīng)能力有限，警察達(dá)到案發(fā)現(xiàn)場時間的長短直接關(guān)系破案率的高低，而從報警到警察到達(dá)案發(fā)現(xiàn)場具有一定的滯后性；第四，警察打擊犯罪的能力有限，控制犯罪是全社會的責(zé)任，而警察只是其中的一支力量而已。因此無論從警察主觀因素的不足還是警察工作的客觀環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)的單一警務(wù)供應(yīng)模式已經(jīng)難以應(yīng)對復(fù)雜而多變的社會安全的需要，實行警務(wù)社會化是社會發(fā)展的必然結(jié)果。

三、實現(xiàn)警務(wù)社會化的路徑選擇

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，實行社會化管理

轉(zhuǎn)變政府職能，是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。“為什么我們需要政府”這是人來社會一直都關(guān)心的問題，政府的角色經(jīng)歷了從亞當(dāng)·斯密的“守夜人”到全能政府到現(xiàn)在有限政府的轉(zhuǎn)變，不論政府職能如何調(diào)整都應(yīng)體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步服務(wù)。在我國，轉(zhuǎn)變政府職能的核心就是權(quán)力下放，重新塑造政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把政府不該管管不好的事情下放給市場和社會，以服務(wù)型政府為理念，實行社會化管理。

公安機(jī)關(guān)作為行政性質(zhì)的組織之一，它的觀念轉(zhuǎn)變無疑受整個行政系統(tǒng)的影響，公安機(jī)關(guān)實行社會管理是警務(wù)社會化的前提。如在治安管理方面,可實施治安社會承包的方式，推動治安服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，如將居民小區(qū)安全服務(wù)需求可由私人如開發(fā)商或物業(yè)管理公司提供,由這些私人單位組建小區(qū)內(nèi)部保安隊,通過建設(shè)硬件環(huán)境和加強(qiáng)安全巡邏、24小時值班及為必要的安全教育宣傳等服務(wù)工作，創(chuàng)建安全的小區(qū)治安環(huán)境。在交通管理方面,將車輛安全的檢測工作、駕駛員交通安全宣傳教育工作等工作推向市場，公安交管部門重點交通事故的調(diào)查,責(zé)任認(rèn)定、裁決以及事故賠償調(diào)解應(yīng)由人民法院負(fù)責(zé)等。在消防管理方面,引入市場的主體如保險公司到消防服務(wù)的供給機(jī)制中來,使投保收益與投保成本緊密聯(lián)系起來,以促使投保單位自覺改善消防安全條件，形成相互促進(jìn)的良性互動機(jī)制。[6]

（二）夯實群眾基礎(chǔ)，和諧警民關(guān)系

首先密切警民關(guān)系是夯實警民關(guān)系的基礎(chǔ)。服務(wù)社會是人民警察的主要職能之一，人民警察不是居高臨下的管理者而應(yīng)以平等的姿態(tài)與群眾交流溝通，了解民眾的意愿和需求，從而寓管理于服務(wù)之中；其次就是要走專門機(jī)關(guān)與廣大群眾相結(jié)合的路線。警力有限,民力無窮,人民群眾是維護(hù)治安穩(wěn)定最直接、最普遍、最廣泛的社會力量,善于運用社會資源以拓展警力，從而形成以民眾的力量為基礎(chǔ)的社會治安供給模式，改善治安環(huán)境，提高居民生活質(zhì)量的目的。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)成了社會的基本單元，廣義的社區(qū)如村莊、城鎮(zhèn)、城市、郊區(qū)等等，社區(qū)成為現(xiàn)代警務(wù)工作的重要對象，也是警察聯(lián)系群眾的最主要最便捷的方式。所謂社區(qū)警務(wù)是警察立足于群眾之中,扎根于社區(qū)，首先開展各項宣傳工作，動員群眾,摸底清查,增強(qiáng)社區(qū)民眾、預(yù)防違法犯罪的意識；其次放手組織社區(qū)群眾，聯(lián)防自衛(wèi)，實行警民合作，參與社區(qū)各項治安管理,建立全面、系統(tǒng)、長效的社區(qū)公共安全的思想，活動和方式方法體系。其理論出發(fā)點認(rèn)為社會是產(chǎn)生違法犯罪的根源，因而預(yù)防和減少乃至根治違法犯罪也必須依靠社會。對此，有研究人員認(rèn)為社區(qū)警務(wù)就是警察鼻祖羅伯特·皮爾在19世紀(jì)20年代提出的“警察就是公眾，公眾就是警察”的理念。發(fā)展社區(qū)警務(wù)應(yīng)該加大以下幾個方面的工作力度：警察在社區(qū)內(nèi)依法實施的治安行政管理措施和刑事執(zhí)法活動；警方與社區(qū)組織、駐區(qū)各單位、團(tuán)體及居民等建立打、防、控一體化治安防控網(wǎng)絡(luò)；設(shè)立社區(qū)警務(wù)室和社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解中心；在社區(qū)內(nèi)開展法制宣傳教育；依靠社區(qū)建立社區(qū)治安管理委員會；加強(qiáng)對社區(qū)流動人口的管理；加強(qiáng)社區(qū)精神文明建設(shè)；利用并發(fā)展社區(qū)志愿組織和志愿者的力量扶助社區(qū)弱勢群體。

（三）健全相關(guān)法律制度，發(fā)展保安服務(wù)公司。

目前關(guān)于警務(wù)社會化的行為在法律規(guī)定方面仍存在立法的滯后性，這無疑阻礙了警務(wù)社會化發(fā)展的廣度和深度。以保安服務(wù)公司的發(fā)展現(xiàn)狀來看，保安服務(wù)公司是我國公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安，實現(xiàn)警民合作與聯(lián)防的重要輔助力量，特別是我國人多地廣，保安從業(yè)人員是供給我國社會秩序安全的重要力量。但在僅有的部門法規(guī)《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》中,也未能對保安服務(wù)業(yè)的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和管理模式有明確的法律法規(guī)規(guī)定。據(jù)報道，全球私人安保業(yè)正迅速發(fā)展，全球安保從業(yè)人員數(shù)量達(dá)2，000萬人，保安人員數(shù)量是警察的兩倍，意味著在過去20-30年中增加了兩至三倍，英國的警察與保安人員的比例約為1:2.5，美國的警察與保安人員的比例更是高達(dá)近1:3。在我國，2007年年底公安部提供給《瞭望》新聞周刊的統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國保安人員總數(shù)已達(dá)到230萬人，超過了我國現(xiàn)有公安警力的總?cè)藬?shù)，最近幾年來這個數(shù)據(jù)還在不斷攀升，保安從業(yè)隊伍不斷壯大。由于我國保安業(yè)起步晚，發(fā)展時間短，加之國情和地域的差異性，我國對保安服務(wù)業(yè)的法制建設(shè)顯得滯后,在保安數(shù)量最多,制度比較健全的廣東省,其制訂的《廣東省保安服務(wù)管理條例》[7]，也不盡人意,說明我國的保安業(yè)目前還處在探索、討論、實驗的過程中。雖有專家認(rèn)為目前制定一部全國性的保安法時機(jī)還未成熟，但是隨著我國保安業(yè)的發(fā)展，醞釀全國性的有關(guān)保安服務(wù)業(yè)的法律勢在必行。在今后與社會警務(wù)化相關(guān)的立法中，筆者認(rèn)為需要重視的問題有：首先需在法律上明確警務(wù)社會化中的各種社會輔助警察力量的地位；其次需通過專門法律規(guī)定各類輔助警察力量的成立條件；最后需在法律上明確警務(wù)社會化中的各種社會輔助警察力量的工作職責(zé)及服務(wù)范圍。

[1]張兆瑞.警察哲學(xué)——哲學(xué)視閾中的警察學(xué)原理[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2008.540.

[2]羅伯特·雷納.警察與政治[M].益繼蒼，朱俊瑞譯.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.4.

[3]曾忠恕.美國警務(wù)熱點研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2005.445-457.

[4]趙成根.新公共管理改革——不斷塑造新的平衡[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.57.

[5]方圓.我國警務(wù)社會化的制度分析[J].福建警察學(xué)院學(xué)報,2010，(4).

[6]薛典武.警務(wù)社會化探析[J].公安研究,2010，(1).

[7]張成.警務(wù)社會化的模式分析及法律制度構(gòu)建[J].廣西社會科學(xué)，2010，(1).

Key works：policing socialization;public goods;government functions;community police.

A Tentative Discussion on the Way of Policing Socialization

SHAN Ju-ping
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Policing socialization is a scientific and reasonable way to offer secure social order in the new era.In this paper,based on the premise that the target of police work is to supply secure social order,the author tends to analyse from the insufficiency of supply subject,the property of supplying objects,and the current situation of supply to come to the conclusion that policing socialization is a trend of policy reform in the future in our country.In addition,some measure are to be taken from the aspects of transformating government functions,consolidating mass base and improving the legal system.

D631.12

A

2095-1140（2011）06-0136-04

2011-10-21

單桔平（1980- ），女，湖南衡陽人，湖南警察學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，主要從事公安管理學(xué)研究。

王道春）