張嬌東

（江津區(qū)人民法院，重慶 402260）

非訴行政執(zhí)行案件審理的反思與突破

張嬌東

（江津區(qū)人民法院，重慶 402260）

我國《行政訴訟法》及《〈關于執(zhí)行行政訴訟法〉若干問題解釋》是法院審理非訴行政執(zhí)行案件的主要依據(jù)，但上述法律規(guī)定較為原則，實踐中存在諸多問題。伴隨國務院《房屋征收與補償條例》的頒布施行，涉及房屋征收與補償?shù)姆窃V行政執(zhí)行案件將大量涌入法院，使法院在審理非訴行政執(zhí)行案件面臨諸多新問題。規(guī)則之失下，應積極探索司法裁判、行政執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，細化合法性及合理性審查標準，妥善處理違法建筑強拆案件，積極應對新規(guī)挑戰(zhàn)。

規(guī)則；非訴行政執(zhí)行；裁執(zhí)分離模式

一、現(xiàn)狀與瓶頸：現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行案件審理的規(guī)范制度

（一）非訴行政執(zhí)行案件審理的現(xiàn)狀

非訴行政執(zhí)行案件是指公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的具體行政行為既不申請行政復議，也不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為確定的義務，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關或者具體行政行為確定的權利人依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行的案件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》以及2000年3月10日頒布實施的最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）具體規(guī)定了對非訴行政執(zhí)行案件的審理與執(zhí)行，是法院審理非訴行政執(zhí)行案件的主要依據(jù)。但《若干解釋》的有關規(guī)定較為原則，在實踐中存在諸多問題，規(guī)則缺失下如何受理、審理和執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件是當前人民法院行政審判工作的一項重要任務。

近年法院審理的非訴行政執(zhí)行案件主要有計劃生育類、司法強拆類、行政處罰類、農(nóng)業(yè)類。據(jù)筆者統(tǒng)計，計劃生育類、行政處罰類案件在非訴行政執(zhí)行案件中所占的比例較大。因《城市房屋拆遷管理條例》所確立的“行政強拆”與“司法強拆”并行的機制，司法強拆類占非訴行政執(zhí)行案件的比例較小。伴隨國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收與補償條例》）的頒布施行，涉及房屋征收與補償?shù)姆窃V行政執(zhí)行案件將大量涌入法院，而《若干解釋》在實踐中存在的一系列問題，使得法院審理非訴行政執(zhí)行案件將面臨諸多新情況、新問題?！墩魇张c補償條例》第二十八條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行”。這種改“行政強拆”與“司法強拆”并行的機制為“司法強制”的強制執(zhí)行制度，給法院的非訴行政案件的審理和執(zhí)行提出嚴峻挑戰(zhàn)。[1]

（二）現(xiàn)行規(guī)則下非訴行政執(zhí)行案件審理存在的問題

1.關于非訴行政執(zhí)行案件的承辦機構問題。目前各法院承辦該類案件的部門還存在不一致。首先，關于非訴行政執(zhí)行案件的立案審查，《若干解釋》對此未作具體規(guī)定，實踐中存在不同做法，有的法院由立案庭負責立案，有的法院由行政庭負責立案，有的法院在立案前先讓行政庭審查，如果符合立案執(zhí)行條件的，立案庭才予以立案，如何不符合立案執(zhí)行條件，再由立案庭裁定不予受理；其次，在行政庭與執(zhí)行局辦理非訴行政執(zhí)行案件銜接的具體作法上各個法院也有不同，有的法院行政庭裁定準予執(zhí)行后，直接移交執(zhí)行局執(zhí)行，有的法院在行政庭裁定準予執(zhí)行后，需由申請人向立案庭遞交申請執(zhí)行的申請。最后，關于案件的執(zhí)行，《若干解釋》第九十三條規(guī)定：“需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行。”對案件執(zhí)行的具體承辦部門并沒有明確規(guī)定由執(zhí)行局負責，對該問題的規(guī)定留有一定的靈活性，實踐中很多法院采取了對非訴行政執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行由行政庭統(tǒng)一辦理的模式。

2.關于立案審查標準問題?！度舾山忉尅返诎耸鶙l規(guī)定：“行政機關根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備以下條件：（一）具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；（二）具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；（三）申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織；（四）被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；（五）被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機關另行指定的期限內(nèi)未履行義務；（六）申請人在法定期限內(nèi)提出申請；（七）被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄”。但實踐中許多法院都未根據(jù)該規(guī)定進行嚴格的審查，很多法院為了配合行政機關行使行政權，對行政機關申請執(zhí)行的從未作出過不予受理的裁定，一些由行政庭負責審查立案的法院對不符合受理條件的申請卻作出了不準予執(zhí)行的裁定。法院在非訴行政執(zhí)行案件的審理中，擔負對行政機關的行政行為進行司法審查和執(zhí)行的職責，而不僅僅是為行政機關執(zhí)行具體行政行為。因此，對于申請需要執(zhí)行的行政行為必須嚴格依照《若干解釋》的規(guī)定予以審查。

3.關于非訴行政執(zhí)行案件的實體審查問題?！度舾山忉尅返诰攀龡l規(guī)定：“人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行”。那么，非訴行政執(zhí)行應按照該規(guī)定審查行政行為是否合法，但在實踐中，法院對非訴行政執(zhí)行具體行政行為的審查主要為程序上，如送達、聽證、處罰前的告知等程序是否履行完畢，而對于實體上的審查比較缺失。即使合議庭進行實體審查，所依據(jù)的審查標準是《若干解釋》第九十五條的規(guī)定，該條規(guī)定可操作性不強，審查標準有一定抽象性和自由裁量幅度，實踐中對于該條第三項“其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的”的審查標準更是不易確定、認識不一、缺乏可操作性經(jīng)驗。

4.關于非訴行政執(zhí)行案件結案方式問題。法律對于非訴行政執(zhí)行案件規(guī)定的審查結果只有三種：裁定準予執(zhí)行、裁定不準予執(zhí)行和裁定不予受理，而這三種方式無法滿足實踐的需要，對于行政機關在審查過程中撤回申請的案件，在行政訴訟法以及《若干解釋》中找不到可直接適用的法律，依據(jù)為《若干解釋》第六十三條第十二項終結執(zhí)行的規(guī)定及民事訴訟法第二百三十五條規(guī)定，申請人撤銷申請的，人民法院裁定終結執(zhí)行。如果參照行政訴訟的規(guī)定，可以裁定準予撤回申請，也有法院因為裁定沒有法律依據(jù)，就直接到立案庭終結案件，未作書面裁定。

二、探索與回應：《征收與補償條例》帶來的制度挑戰(zhàn)

國務院《征收與補償條例》的頒布實施，在諸多方面體現(xiàn)了制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，帶來了我國行政審判工作的重大變革，特別是它所確立的司法強制搬遷的單一模式，將給法院非訴行政執(zhí)行案件的審理工作提出更高的要求，以《征收與補償條例》所帶來的制度變革為視角來分析法院在非訴行政執(zhí)行案件的審理中所面臨的新挑戰(zhàn)，以備未雨綢繆，為依法做好非訴行政執(zhí)行案件的審理工作提供可行的思路

（一）取消行政強拆，確立司法強制搬遷單一模式

按照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，被拆遷人未在房屋拆遷確定的期限內(nèi)搬遷的，或由市、縣人民政府責成有關部門拆遷，或由有關部門申請人民法院強制拆遷，確立的是行政強拆與司法強拆并行的模式。由于行政機關有權自行強拆，且具有高效快捷的特點，因此行政強拆在城市房屋拆遷中被廣泛運用，司法強拆類非訴執(zhí)行案件在法院所占的比例不多，法院在審理該類案件時未感太大壓力。而《征收與補償條例》規(guī)定，被征收人在補償決定確定的期限內(nèi)不搬遷的，只能由作出房屋征收決定的市、縣人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。在我國城市化建設正如火如荼發(fā)展的現(xiàn)階段，司法強制搬遷類非訴執(zhí)行案件將大量涌入法院，以行使審判權為主的法院如何合理地對行政機關大量的強制搬遷申請作出正確判斷，又如何正確處理在強制執(zhí)行中遇到的諸多新情況，都將面臨嚴峻的考驗。

（二）明確以公共利益為征收前提

《城市房屋拆遷管理條例》未明確規(guī)定房屋拆遷的前提，使得大量的房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)摻雜在城市房屋的強制拆遷中，導致被拆遷人與行政機關的激烈對抗，惡性事件屢屢發(fā)生。《征收與補償條例》落實了《憲法》第十三條、《物權法》第四十二條、《城市房地產(chǎn)管理法》第六條對公益征收的原則性要求，[2]明確規(guī)定公共利益是征收的唯一前提，這給相關案件的司法審查帶來重點變化。根據(jù)《若干解釋》的規(guī)定，法院在對司法強制搬遷的非訴行政執(zhí)行案件的審理中只對合法性進行審查，并未進行合理性審查。而《征收與補償條例》規(guī)定的公共利益標準，以及公平補償原則的引進，將給法院對非訴行政執(zhí)行案件進行審查時提出合理性審查的要求，法院不僅要繼續(xù)堅持合法性審查，更要關注公益以及補償?shù)暮侠硇浴?/p>

（三）合法性審查標準提出新要求

《征收與補償條例》規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。據(jù)此，法院在對司法強制搬遷進行審理時必須將政府建設活動是否符合政府規(guī)劃納入審查，特別是一直以來存在詬病的舊城區(qū)改造是否納入了市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃都進入了被審查的范圍，這對法院法官素質提出更高的要求，因為很多行政決定是否納入規(guī)劃都涉及專業(yè)性、技術性和行政裁量等問題，要求法院應具備相應的專業(yè)素養(yǎng)，針對涉及司法強制搬遷類非訴行政執(zhí)行案件的審查須在提升法官專業(yè)素養(yǎng)上加以改進。

（四）司法強拆下違法建筑不予補償?shù)脑俅_定

在行政強拆與司法強拆并行的模式下，由于在涉及違法建筑案件中與被拆遷人的沖突更為激烈，行政機關一般不申請法院強制執(zhí)行，而由行政機關實施行政強拆，以確保行政效率。司法強制搬遷模式下，將有大量對違法建筑申請強制搬遷的案件涌入法院，法院對《征收與補償條例》第二十四條規(guī)定的認定為違法建筑而不予補償?shù)陌讣绾螌彶楹蛨?zhí)行將面臨新的壓力，不予補償?shù)膶彶閼罁?jù)什么標準以及在準予執(zhí)行案件中法院將如何應對涉及違法建筑的群體性和暴力性事件都將對法院非訴行政執(zhí)行案件的審理提出新的挑戰(zhàn)。

三、構建與突破：《征收與補償條例》下非訴行政執(zhí)行案件審理的新思路

《征收與補償條例》的頒布實施給法院非訴行政執(zhí)行案件的審理帶來新的挑戰(zhàn)，如何以新的思路來應對這一新情況，為法院非訴行政執(zhí)行案件的審理開辟蹊徑是亟待解決的問題。筆者從構建司法裁判、行政執(zhí)行的強制搬遷模式、確立以立案庭立案、行政庭審查、執(zhí)行局執(zhí)行的審執(zhí)分離模式、制定合法性審查與合理性審查的審查依據(jù)以及對強制拆遷中涉及違法建筑的審理進行了突破性的制度構建。

（一）構建司法裁判、行政執(zhí)行的強制拆遷模式

《征收與補償條例》將強制搬遷的執(zhí)行權完全賦予了法院，這種權力配置模式并不合理，按照規(guī)定，在法院審理強制搬遷的非訴行政執(zhí)行案件時要對征收決定和補償決定進行全面審查和實體審查，作出客觀準確的判斷，如果法院稍有不慎，或者受法官業(yè)務素質的限制，將符合政府規(guī)劃，但政府規(guī)劃本身并不具備合理性的強制搬遷進行審查，作出了準予執(zhí)行的裁定，法院據(jù)此進行了強制搬遷，那么被強制搬遷的當事人將陷入無法救濟的困境，法院的形象和權威都將受到質疑。正處于起草中的《行政強制法》試圖取消法院對行政決定的執(zhí)行權，將對行政決定的執(zhí)行權統(tǒng)一收歸行政機關，對行政機關申請法院執(zhí)行的的案件，法院僅行使審查權，作出裁定后交由行政機關組織執(zhí)行，這種裁執(zhí)分離模式才真正符合“被動司法”的基本理念。最高法院《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》（以下簡稱《緊急通知》）也明確提出，鑒于目前有關征地拆遷的具體強制執(zhí)行模式尚待有關國家機關協(xié)商后確定，各級人民法院在審理時應慎處理，爭取各方理解與支持，應積極探索“裁執(zhí)分離”即由法院審查、政府組織實施的模式，為有效化解矛盾營造良好環(huán)境。①參見最高人民法院《關于堅決防止土地征收，房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》第六條。

（二）現(xiàn)行規(guī)則下確立以立案庭立案、行政庭審查、執(zhí)行局執(zhí)行的審執(zhí)分離模式

《若干解釋》對非訴行政執(zhí)行案件的立案審查規(guī)定了明確的標準，行政機關向人民法院提出執(zhí)行申請首先應由立案庭進行立案審查，此時立案庭應僅作形式審查，特別是僅依據(jù)《若干解釋》第九十一條的規(guī)定，只對行政機關應當提交的相關法律文書是否齊備進行審查，不宜進行實體審查。根據(jù)《征收與補償條例》第二十八條規(guī)定，強制執(zhí)行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權調(diào)換房屋和周轉用房的地點和面積等材料，立案庭在審查涉及強拆的非訴行政執(zhí)行案件時應僅審查行政機關是否提供了補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權調(diào)換房屋和周轉用房的地點和面積材料，不應對補償金額、產(chǎn)權調(diào)換房屋、周轉用房面積等進行實體審查。法院對符合形式要件的申請應裁定予以受理，對不符合形式要求或者提交的法律文書不齊備的應裁定不予受理。立案庭對受理的非訴行政執(zhí)行案件應移交行政審判庭進行實體審查，由行政庭作出是否準予執(zhí)行的裁定，然后由申請人持準予執(zhí)行的裁定書向執(zhí)行局申請強制執(zhí)行。上述模式符合“立審分離、審執(zhí)分離”的基本原則，因為人民法院對生效具體行政行為是否可以進入強制執(zhí)行程序的司法審查權與行政訴訟法授權法院實施的強制執(zhí)行權，是兩個性質不同的司法權力，應對兩者予以區(qū)分，以真正落實“審執(zhí)分離”的基本原則。

（三）制定合法性審查與合理性審查的審查依據(jù)

依照《若干解釋》的規(guī)定，非訴行政執(zhí)行案件的的審查范圍包含程序性審查和具體行政行為的合法性審查，但對于非訴具體行政行為的合法性審查，《若干解釋》并沒有明確的規(guī)定。同時《征收與補償條例》確立了公益征收與公平補償原則，根據(jù)該項原則，法院對行政機關申請強制搬遷的，不但要對補償決定的合法性進行審查，還應對作為征收決定與補償決定構成前提的“公益征收”、“公平補償”作出合理性判斷，最高院《緊急通知》也明確說明凡是補償安置不到位或者具體行政行為雖然合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行情形的，不得作出準予執(zhí)行裁定，這需要建構相應的司法審查機制，制定審查依據(jù)。在規(guī)制缺失下，對征收決定的合法性審查應從事實的認定、法律的適用、程序的操作、行政機關的權源依據(jù)作為審查的具體內(nèi)容?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第七條規(guī)定的申請領取房屋拆遷許可證應當提交“建設項目批準文件、建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權批準文件等”仍然是政府作出征收決定時應當具備的文件，[3]法院仍應對其予以審查。對補償決定的審查，要堅持以保護被征收人的合法權益為出發(fā)點，嚴格按照《征收與補償條例》規(guī)定的補償標準進行核實，并統(tǒng)籌公共利益與個人利益作出合理性判斷。

（四）對違法建筑強制拆遷的應對方式

《征收與補償條例》第二十四條規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。[4]根據(jù)此條規(guī)定，針對行政機關申請對違法建筑進行強制搬遷，法院應如何處理的問題，筆者認為首先應當按照一般強制搬遷案件進行立案審查，其與一般強制搬遷案件的審查標準沒有區(qū)別，只是在行政庭進行實體審查時缺少了對補償決定的合法性與合理性審查，因為行政機關根據(jù)調(diào)查認定，對認定為違法建筑的作出不予補償決定書，法院僅對不予補償決定進行合法性審查。但是如果被拆遷人對認定為違法建筑而不予補償?shù)臎Q定不服的，可以根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定對行政機關的不予補償決定提起行政訴訟來維護自己的合法權利。

[1]楊建順.司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補償《國有土地上房屋征收與補償條例》的博弈論[J].法律適用，2011，（6）：71.

[2]朱建新.制度變革的司法應對與思維更新——析房屋征收行政審判的新形勢與新思路[J].法律適用，2011(6).

[3]危輝星.從行政審判的視角對國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》的若干解讀與思考[J].法律適用，2011，(6)：32.

[4]宋山榮.房屋征收行政訴訟立案受理三題[J].法律適用，2011，（6）：28

Key works：rules;the Non-lawsuit Administrative Execution;the separation mode

Reflection and Breakthrough of Trials on The Non-lawsuit Administrative Execution Cases

ZHANG Jiao-dong
(People's Court of Jiangjin District,Jiangjin,Chongqing,402260)

China's"Administrative Procedure Law"and"Interpretations of the Administrative Procedure Law"are the main bases for the court to trial the non-lawsuit administrative execution cases.But the above two laws mainly provide some principles,which have caused many problems in practice.Since the"Housing Levy and Compensation Ordinance"has been promulgated by the State Council,there will be many non-lawsuit administrative execution cases in the court.With the lack of rules,more attention should be paid to explore the separation mode between legal judgement and administrative execution,make detailed checking standardization of legality and rationality and properly handle the cases of illegal building demolitions.

D915.182

A

2095-1140（2011）06-0082-04

2011-11-08

張嬌東（1985－ ），女，山東濟寧人，重慶市江津區(qū)人民法院研究室，西南政法大學民商法學碩士，主要從事商法學研。

王道春）