張英洪

（北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100192）

強制拆遷、財產(chǎn)權(quán)保護與地方憲政構(gòu)建

張英洪

（北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100192）

近年來，在全國不少地方出現(xiàn)了以侵占農(nóng)民宅基地和強拆民房為主要標志的拆村并居、強制農(nóng)民上樓的運動，掀起了對農(nóng)民權(quán)益的新一輪掠奪，引發(fā)了不少自焚抗爭現(xiàn)象。農(nóng)民被迫自焚，充分體現(xiàn)了地方權(quán)力的濫用與失控。在中央以行政手段制止地方濫用權(quán)力的同時，自焚抗爭現(xiàn)象也對學(xué)界提出了如何加強地方憲政建設(shè)的理論課題。加強地方憲政建設(shè)，將地方權(quán)力納入憲政框架和法治軌道，是堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、保障農(nóng)民基本權(quán)利和自由、實現(xiàn)國家長治久安的重大任務(wù)。

強拆；財產(chǎn)權(quán)；地方權(quán)力；憲政；農(nóng)民問題

一、掠奪農(nóng)民第三波

當前，在不少地方，出現(xiàn)了以侵占農(nóng)民宅基地和強拆民房為主要標志的新一輪掠奪農(nóng)民的現(xiàn)象，掀起了改革以來掠奪農(nóng)民的第三波。

1980年代中期以后，中國出現(xiàn)了以加重農(nóng)民負擔為突出特征的掠奪農(nóng)民第一波。在掠奪農(nóng)民第一波中，地方政府組織各種收繳稅費小分隊到農(nóng)民家里強行收費，造成了一系列干群沖突事件，甚至接連出現(xiàn)農(nóng)民被逼服毒自殺的惡性事件。據(jù)中辦、國辦通報，僅1996年全國被鄉(xiāng)村干部逼死、打死的農(nóng)民26人。[1]中央為從根本上解決農(nóng)民負擔問題，2006年全部取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民稅費負擔問題得到了明顯緩解。

1990年代以后，中國出現(xiàn)了以圈占農(nóng)民承包土地為突出特征的掠奪農(nóng)民第二波。在掠奪農(nóng)民第二波中，地方政府大辦開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，掀起了侵占農(nóng)民土地的圈地運動，造成了大量的失地農(nóng)民。據(jù)研究，在2004年后，土地問題開始取代稅費問題成為社會的焦點問題，每年發(fā)生的土地沖突事件約占全國發(fā)生的群體性事件的25%，占農(nóng)村群體性突發(fā)事件的65%左右。全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民，目前累計失地農(nóng)民在5000萬到6000萬人。[2]地方政府大規(guī)模圈占土地，既侵害了農(nóng)民利益，又威脅到耕地保護，影響糧食安全。為此，中央實行最嚴格的土地管理制度，設(shè)定了一個18億畝的耕地紅線，地方政府圈占耕地的勢頭得到了一定程度的遏制。

2004年以后，特別是近年來，中國出現(xiàn)了以侵占農(nóng)民宅基地和強拆民房為突出特征的掠奪農(nóng)民第三波。在掠奪農(nóng)民第三波中，地方政府大肆推行拆村并居和村莊土地整理，強迫農(nóng)民集中上樓，掀起了以侵占農(nóng)民宅基地和強拆民房為主要標志的拆村運動，造成了此起彼伏的農(nóng)民自焚等惡性事件。

掠奪農(nóng)民宅基地和強拆民房的重要背景是，在國家嚴格土地管理中，地方政府的建設(shè)用地饑渴癥爆發(fā)。在發(fā)展主義驅(qū)使下的地方政府，無法克制追求GDP增長的政績沖動，換言之，在工業(yè)化、城市化快速推進中，地方政府不能沒有建設(shè)用地指標，就像一頭彪悍的野獸不能沒有食物一樣。中央政府顯然看到了這一點，因而在嚴格控制地方政府圈占耕地的同時，也給地方政府用地開了一個新的小口子，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。2004年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，該《決定》在強調(diào)實行“最嚴格的土地管理制度”的同時，提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！?005年10月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，在天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等省（市）進行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點。2008年6月，國土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，進一步擴大和規(guī)范“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策成為地方政府增加建設(shè)用地的最新途徑。

中央政府也許沒有預(yù)料到的是，只要給地方政府用地松開一寸寬的口子，用地饑餓的地方政府就能群起將之撕裂到一丈寬。“增減掛鉤”的用地政策出臺后，各地紛紛以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)等名義，突破試點范圍和政策規(guī)定，大規(guī)模實行村莊拆遷，推行農(nóng)民集中上樓。侵奪農(nóng)民宅基地和強拆民房的第三波浪潮開始了。

被陳錫文稱之為“史無前例的拆村造城運動”，使地方政府攫取了屬于農(nóng)民的大量的農(nóng)村建設(shè)用地，以此換取城市建設(shè)用地指標，核心是獲取巨額的土地收益。近年來，山東、河北、江蘇、重慶等20多個省市都掀起了拆村并居、讓農(nóng)民集中上樓的風(fēng)潮。2010年6月，山東省諸城將1249個建制村合并成208個農(nóng)村社區(qū)。有一位地方執(zhí)政者則理性地算計說，他將用三至五年時間將其管轄下的100萬戶農(nóng)民居住的村莊全部拆除，讓農(nóng)民集中上樓，原農(nóng)民所占有的100萬畝建設(shè)用地可節(jié)約70萬畝，以50萬元一畝的價格就能獲取3500億元。

在掠奪農(nóng)民宅基地的同時，各地暴力拆遷事件頻頻上演。農(nóng)民的房屋與宅基地不可分，地方政府要農(nóng)民的宅基地，就必須拆除建筑于宅基地上的房屋。在農(nóng)民被集中上樓的過程中，農(nóng)民世代居住享有的宅基地被輕易地拿出了，“風(fēng)能進、雨能進、國王不能進”的農(nóng)民私宅被強拆了。地方政府組織、授權(quán)或默認的龐大的拆遷隊伍開拔了，農(nóng)民被逼自焚的惡性事件頻頻發(fā)生。

二、自焚抗爭

農(nóng)民在權(quán)益受到地方政府侵害后，出現(xiàn)了多種形式的維權(quán)抗爭。在掠奪農(nóng)民第一波中，農(nóng)民進行“依法抗爭”；在掠奪農(nóng)民第二波中，農(nóng)民進行“以法抗爭”；在掠奪農(nóng)民第三波中，農(nóng)民被迫進行“自焚抗爭”。

1997年，著名農(nóng)村問題研究學(xué)者李連江和歐博文（O’Brien）對當代中國農(nóng)民的維權(quán)抗爭作了重要分析，他們最早將農(nóng)民的抗爭行動稱之“依法抗爭”（Law-based resistance）。依法抗爭的特點是，農(nóng)民在抵制各種各樣的“土政策”和農(nóng)村干部的獨斷專制和腐敗行為時，援引有關(guān)的政策或法律條文，并經(jīng)常有組織地向上級直至中央政府施加壓力，以促使政府官員遵守有關(guān)的中央政策或法律。依法抗爭是農(nóng)民積極運用國家法律和中央政策維護其政治權(quán)利和經(jīng)濟利益不受地方官員侵害的政治活動，它兼具政治參與和政治抗爭的特點。進行依法抗爭的農(nóng)民，開始在思想意識和行為方式上從傳統(tǒng)的臣民向具有政治權(quán)利意識的公民轉(zhuǎn)化。[3]

2003年，著名農(nóng)村問題研究學(xué)者于建嶸在對湖南省衡陽縣的調(diào)查后提出農(nóng)民“有組織抗爭”和“以法抗爭”概念。在于建嶸看來，1992年以前的農(nóng)民抗爭可歸之為“弱者的武器”的“日常抵抗”形式，1992至1998年農(nóng)民的抗爭屬于“依法抗爭”；1998年以后農(nóng)民的抗爭進入“有組織抗爭”或“以法抗爭”階段。農(nóng)民以法抗爭，是以具有明確政治信仰的農(nóng)民利益代言人為核心，通過各種方式建立了相對穩(wěn)定的社會動員網(wǎng)絡(luò)，以中央或上級政策為依據(jù)，以縣鄉(xiāng)兩級政府制定的土政策為抗爭對象、以直接動員農(nóng)民抵制為手段、以宣示和確立農(nóng)民合法權(quán)益或公民權(quán)利為目標的一種政治性抗爭。[4]

最近幾年來，特別是2009年以來，農(nóng)民為維護自己的住宅權(quán)益，在強大的地方政府壓迫下，紛紛以自焚的形式抗擊地方強權(quán)，出現(xiàn)了一種自焚抗爭現(xiàn)象。①2010年11月9日，筆者在鄭州大學(xué)中國土地法律研究中心、天則經(jīng)濟研究所主辦的“土地制度的歷史、理論、價值與原則研討會”上，首次提出掠奪農(nóng)民第三波以及自焚抗爭這一觀點。自焚抗爭是農(nóng)民（或市民）在面對地方政府強拆自己住宅時被迫采取的汽油焚燒自身的極端抗爭形式。自焚者往往是在自己住宅遭到地方政府的公然侵害后，既不能通過上訪維護其財產(chǎn)權(quán)利，又不能通過法院進行權(quán)利救濟，從而選擇以死抗爭的方式，表達對個人住宅權(quán)利的維護和對地方濫用公權(quán)力的悲壯抗議。

早在幾年前，就發(fā)生過以自焚反抗強制拆遷的事件。2003年8月22日，江蘇南京市翁彪抗議暴力拆遷，在當?shù)夭疬w辦公室用汽油自焚身亡，拆遷辦6名工作人員被燒傷。翁彪自焚成為暴力拆遷造成公民自焚的第一人。2009年以來，以自焚反抗強拆的惡性事件頻繁發(fā)生：

——2009年11月13日，四川省成都市金牛區(qū)天回鄉(xiāng)金華村唐福珍抗議強制拆遷自焚。

——2009年12月14日，北京海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)北塢村席新柱自焚抗議拆遷。

——2010年1月26日，江蘇鹽城市曾煥抗議強遷自焚。

——2010年3月27日，江蘇連云港市東?？h黃川鎮(zhèn)一戶村民為阻攔鎮(zhèn)政府強拆自家的養(yǎng)豬場自焚。

——2010年9月10日，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生強拆自焚事件。

——2010年9月16日安徽寧國市西津街道潘村孫某戶因強拆自焚。

——2010年10月30日，黑龍江省密山市崔德喜因強拆自焚。

……

在強拆運動中，2010年還發(fā)生了兩起涉及名牌大學(xué)博士生老家被強拆而引起關(guān)注的事件。2010年10月30日，復(fù)旦大學(xué)博士生孟建偉的老家——山西省太原市晉源區(qū)金勝鎮(zhèn)古寨村的房屋被強拆，其父被強拆人員活活打死。2010年11月17日，清華大學(xué)博士研究生王進文老家——山東省濰坊市濰城區(qū)西關(guān)街道北三里村的房屋被強拆，這位法學(xué)博士在給工學(xué)博士濰坊市長許立全發(fā)的公開信中說：“推土機推不出政治，推不出和諧社會，也推不出真正的城市化，反而可能推出不和諧，推出不穩(wěn)定，推出上訪，推出流血，推出官民對立，推出對政府尤其是基層工作人員的不信任，推出濰坊市數(shù)十年來苦心孤詣慘淡經(jīng)營出來的良好的形象毀于囂囂眾口。您可以認為推出了新濰坊乃至新中國，但卻把我的家推沒了！老百姓的聲音作為個體固然無足重輕，可以輕易過濾乃至封殺，但是對立與仇怨的種子一旦生根，便會迅速彌漫……濰坊古稱濰縣，自明迄清凡五百余年，所歷知縣凡以百數(shù)，而至今為鄉(xiāng)民所念所稱道者，為鄭燮鄭板橋，‘衙齋臥聽瀟瀟竹，疑是民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關(guān)情。’迄今為止，尚未有任何一位守土官長在聲望上超越板橋先生。我們是不是需要反思一下呢？”[5]

暴力強拆已使天怒人怨。有網(wǎng)友繪制了“血拆地圖”，將公開報道的發(fā)生強拆導(dǎo)致流血沖突等悲劇事件的地區(qū)在中國地圖上一一標明。遍布各地的血拆，充分展現(xiàn)了沒有約束的地方權(quán)力的專橫性。

三、權(quán)力失控

在第三波掠奪農(nóng)民的浪潮中出現(xiàn)的以自焚抵抗地方強權(quán)的悲慘景象，是地方政府公然侵奪農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)而又全面圍攻農(nóng)民行使公民權(quán)的必然產(chǎn)物。

掠奪農(nóng)民的第三波沖破了農(nóng)民安身立命的最后底線——住宅。善良的農(nóng)民在地方強權(quán)的掠奪中，從第一波中的服毒，到第二波中的集體上訪，再到第三波中的自焚，農(nóng)民的境遇一波比一波悲慘。那些肆無忌憚的地方執(zhí)政者，腦子里裝有的只是“沒有強拆就沒有新中國”、“為了發(fā)展就得拆”、“第一次上訪罰款、第二次拘留，第三次勞教”等暴力觀念，法治和人權(quán)在他們的腦袋里幾乎沒有任何位置。一些地方政府開足馬力駕駛的推土機，不僅推倒了公民的個人住宅，也推掉了國家和諧穩(wěn)定的根基。地方權(quán)力的失控，既是對公民個人權(quán)利和尊嚴的最大威脅，也是對國家和諧穩(wěn)定的最大破壞。地方權(quán)力的濫用是最大的不穩(wěn)定因素。

當前地方權(quán)力的失控主要有以下幾個特點：

一是以發(fā)展的名義侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)利。一些地方政府往往打著新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、城市化等旗號，侵占農(nóng)民的宅基地，強拆農(nóng)民住宅，直接侵害農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民的住房權(quán)利。山東省諸城市以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的名義，將1249個行政村合并為208個萬人社區(qū)，農(nóng)民宅基地被掠奪，農(nóng)民被“打上樓”，政府從這項名為農(nóng)民造福實為土地財政的并村運動中賺得預(yù)計每年兩三億元的土地收益。這種違背農(nóng)民意愿、強拆民居、讓農(nóng)民“上樓”的行動，已迅速演變?yōu)橐粓鲂碌娜Φ剡\動，地方權(quán)力和資本“合謀”拿走農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益，農(nóng)民則住進了被選擇的“新農(nóng)村”、過著被產(chǎn)生的“新生活”。[6]

二是以維護穩(wěn)定的名義侵犯公民的人身權(quán)和信訪權(quán)。農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)受到侵害后，一般會選擇上訪尋求上級政府主持公道，以維護權(quán)益。面對上訪，地方政府常常以維護穩(wěn)定的名義（實質(zhì)上是維護其既得利益）對上訪人進行圍追堵截，甚至對上訪人進行勞教，從而在侵害公民財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進一步擴展為侵害公民的人身權(quán)和信訪權(quán)等基本權(quán)利和自由。2010年9月16日，江西宜黃自焚事件發(fā)生后，鐘家的兩個女兒在南昌昌北機場去北京申冤途中，遭到宜黃縣委書記邱建國帶領(lǐng)的40多人圍堵。[7]北京“安元鼎”保安公司與地方政府合作，專門關(guān)押、押送到北京上訪的民眾，該公司在京設(shè)立多處“黑監(jiān)獄”，向地方政府收取傭金以限制上訪者的自由并押送返鄉(xiāng)，甚至以暴力手段向上訪者施暴。2010年9月，安元鼎邪惡事件曝光，這正是一些地方政府與社會黑惡勢力互相勾結(jié)公然侵害公民人身自由權(quán)和信訪權(quán)的典型案例。[8]在一些地方，勞教已成為地方執(zhí)政者對付維權(quán)公民的重要專政工具，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對上訪群眾動輒進行勞教的事已時常披露于報刊。[9]地方政府除了以截訪、勞教等方式直接打擊上訪者外，還極力打壓批評地方當權(quán)者的言行。2006年的彭水詩案、2008年遼寧西豐縣委書記進京拘傳記者案、2009年的王帥案、2010年的王鵬案，等等，充分說明了地方當權(quán)者力圖將其治下的公民以及任何批評者壓服在其權(quán)杖之下的傲慢與瘋狂。

三是以提高效率的名義控制司法權(quán)。一些地方政府往往以提高行政效率的名義，要么將司法權(quán)撇在一邊，要么將司法權(quán)綁在行政權(quán)上使之成為行政活動的一部分，要么凍結(jié)司法權(quán)，使之在重大行政活動面前“被缺位”。據(jù)報道，江蘇省建湖縣的法院院長就是該縣拆遷指揮部成員，法院院長帶隊拆遷拘人。[10]根據(jù)2010年6月1日施行的《關(guān)于建立制止和查處違法用地違法建設(shè)聯(lián)動工作機制的意見》，北京各區(qū)縣政府可以直接強拆違建，不再經(jīng)由法院裁決執(zhí)行，還可采取停水電等辦法督促拆除。[11]將司法權(quán)排除在外的行政強拆，就可以更加得心應(yīng)手了。司法的錯位、越位、缺位，實質(zhì)上是為權(quán)力包打天下思想觀念的體現(xiàn)。地方政府將司法排除在社會發(fā)展進程之外，顯然能提高行政效率，但肯定會降低社會效率。一個國家需要司法機關(guān)，是因為“司法工作的最大目的，是用權(quán)利觀念代替暴力觀念，在國家管理與物質(zhì)力量使用之間設(shè)立中間屏障?！盵12]沒有司法機關(guān)依據(jù)法律對公民權(quán)利進行救濟，從而維護社會公平正義，那么，整個社會就會充滿暴戾的氣息。公民自焚既是地方政府直接侵害公民的私有財產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，也是地方政府切斷公民信訪通道、同時又關(guān)閉司法救濟大門的結(jié)果。

國家《憲法》第三十九條規(guī)定“公民的住宅不受侵犯”，第一百二十六條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和人個的干涉?！薄段餀?quán)法》明確規(guī)定保護公民的財產(chǎn)權(quán)利，《刑法》規(guī)定了“侵犯財產(chǎn)罪”。憲法和法律的上述規(guī)定，在地方政府的強拆運動中面臨空前的失靈，地方政府的推土機摧毀了公民的住宅，也碾碎了國家的憲法和法律。公民的尊嚴和國家的尊嚴都在地方政府的推土機面前蕩然無存。

四、地方憲政構(gòu)建

2010年11月10日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，會議強調(diào)把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進。會議提出要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建；嚴禁違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地，堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建。[13]

國務(wù)院常務(wù)會議對制止一些地方政府的大拆大建，可能會直到一定的抑制作用。但如果不從制度上進行根本的改革，不對地方公權(quán)力進行現(xiàn)代法治式的馴服，地方公權(quán)力失控從而嚴重侵害公民權(quán)利的現(xiàn)象就很難真正消除。早在2004年6月4日，國務(wù)院總理溫家寶曾主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴格拆遷管理有關(guān)問題，對湖南省嘉禾縣的強拆責任人進行處理，會議認為嘉禾強拆事件是一起集體濫用行政權(quán)力、違法違規(guī)、損害群眾利益并造成極壞影響的事件，會議明確要求各級各部門“舉一反三”，從嘉禾強拆事件中吸取教訓(xùn)。[14]從2004年到2010年，各地強拆不僅沒有停止，相反愈演愈烈。這說明，地方政府的權(quán)力沒有得到根本性的改造和制約。地方權(quán)力的濫用不僅是對公民個人權(quán)利和自由的最大威脅，也是對國家長治久安的最大威脅。維護社會和諧穩(wěn)定的根本在于防止地方權(quán)力的濫用。防止地方權(quán)力濫用，關(guān)鍵在于將地方權(quán)力納入法治的框架，加強地方憲政建設(shè)。

一般憲政學(xué)者主要關(guān)注國家層面的憲政建設(shè)，而明顯忽視地方層面的憲政建設(shè)。在中國單一制國家結(jié)構(gòu)中，如何處理中央與地方的關(guān)系，有效推進地方憲政建設(shè)，既是迫切的現(xiàn)實需要，也是重大的理論課題。地方憲政建設(shè)的目標就是限制地方公權(quán)力，建設(shè)法治政府。筆者在此提出幾個重要的方面，以供進一步研究討論。

一是國家要將保護公民權(quán)利作為神圣職責?，F(xiàn)代國家的核心是公民，沒有公民就沒有國家，國家負有保護公民財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的基本職責，保護公民的個人權(quán)利，就是保護國家的公共利益；捍衛(wèi)公民的尊嚴，就是捍衛(wèi)國家的尊嚴。國家保護公民權(quán)利從地理空間上說有兩個維度，一是在國際上保護本國公民的權(quán)利，本國公民出國前往任何一個國家，其個人權(quán)利和尊重受到國家的保護。二是在國內(nèi)保護公民的個人權(quán)利，防止地方政府、社會組織和個人侵犯公民個人權(quán)利。1993年6月25日，世界人權(quán)大會通過的《維也納宣言》提出：“人權(quán)和基本自由是全人類與生俱來的權(quán)利；保護和促進人權(quán)和基本自由是各國政府的首要責任?！比耸悄康亩皇鞘侄?，堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，就是要保障每個公民的基本權(quán)利和自由?！白杂刹粌H是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段?！盵15]轉(zhuǎn)變發(fā)展方式最根本最核心的任務(wù)是要從損害個人權(quán)利的發(fā)展轉(zhuǎn)向保護個人權(quán)利的發(fā)展，要切實把政府的職能轉(zhuǎn)變到尊重和保障人的權(quán)利上來。

二是對地方政府既要“放權(quán)”，更要“限權(quán)”。改革30多年后的今天，國家不僅要給地方“放權(quán)”，調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，更要給地方政府“限權(quán)”，將地方政府全面納入現(xiàn)代法治的軌道,使地方政府更加注重尊重和保障人權(quán)，更加注重維護社會的公平正義?！胺艡?quán)”，就是將適應(yīng)于地方政府行使的權(quán)力從中央下放給地方?！跋迿?quán)”，就是要對放下去的權(quán)力進行制約和監(jiān)督。任何不受制約和監(jiān)督的權(quán)力都可能導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。中央政府不僅要從意識形態(tài)和行政上對地方政府進行控制，更要從現(xiàn)代國家制度建設(shè)上處理中央與地方的關(guān)系，明確地方政府的權(quán)力行使不得侵犯《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利和自由，公民的基本權(quán)利和自由既是地方政府權(quán)力運行的目的，也是地方政府權(quán)力運行的邊界。為此，要加強公民權(quán)利方面的立法和相關(guān)制度建設(shè)，將地方政府建設(shè)成為真正的保護公民權(quán)利的法治政府。中國農(nóng)民不僅要生活得富裕起來，更要生活得安全、自由和尊嚴起來。慘痛的歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗表明，只有將地方權(quán)力關(guān)進籠子，它才不會害人；只有地方公權(quán)力得到制約和監(jiān)督，中國才能走出“興亡百姓苦”的怪圈，農(nóng)民才會享有真正的自由和尊嚴。

三是將公民的財產(chǎn)權(quán)保護作為重中之重。財產(chǎn)權(quán)是文明社會的標志，財產(chǎn)權(quán)的保護程度是衡量一個社會文明程度的重要標志。[16]從各地發(fā)生的自焚事件中可以看出財產(chǎn)權(quán)的極端重要性。洛克認為：“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)?！盵17]財產(chǎn)權(quán)與生命權(quán)、自由權(quán)一道構(gòu)成三項最基本的人權(quán)?！拔唇?jīng)本人同意，不能剝奪任何人的財產(chǎn)”。[18](P77)哈耶克曾斷言：“如果沒有一個把保護私有財產(chǎn)作為自己主要目標的政府，似乎不太可能發(fā)展出先進的文明?！盵18](P32)私有財產(chǎn)具有不受政治權(quán)力侵犯的神圣性?！帮L(fēng)能進，雨能進，國王不能進?！蹦睦餂]有財產(chǎn)權(quán)，哪里就沒有正義。[19]2008年3月，溫家寶總理在第十一屆全國人大第一次會議上答記者問時說：“政府的任務(wù)就是保護人的自由、財產(chǎn)和安全?！弊≌瑲v來是農(nóng)民最安全的生活堡壘，必須實行最嚴格的保護。毛澤東指出：“你拿根長棍子去撥樹上雀兒的巢，把它搞下來，雀兒也要叫幾聲?！盵20]一些地方政府隨時以推土機將農(nóng)民住宅推掉，或組織強大的隊伍強拆農(nóng)民住宅，這是和平時期一種空前的地方政治恐怖，不僅在全世界絕無僅有，而且在中國歷史上亙古未有。應(yīng)當按照《憲法》和《物權(quán)法》精神，修改《拆遷條例》，使新的《拆遷條例》成為有效制止行政強拆、切實保障公民財產(chǎn)權(quán)的“條例”。①2009年12月7日，北大法學(xué)院姜明安、沈巋、王錫鋅、錢明星和陳端洪5名法學(xué)家致信全國人大，認為國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》涉嫌違憲，建議全國人大撤銷或進行修改。時隔一年后的2010年12月15日，經(jīng)過修改后的《國有土地上房屋征收與補償條例》再次全文公開征求公眾意見。對于侵奪農(nóng)民宅基地、強拆農(nóng)民住房的地方執(zhí)政者，國家不僅要從行政上進行問責，更要從刑法上進行定罪。那些全副武裝強拆農(nóng)民住宅的地方官員，他們不只是對自己的同胞犯罪，而是對中華民族犯罪；他們也不只是與共和國的一個公民作戰(zhàn)，而是與五千年中華文明作戰(zhàn)，與全人類的共同文明作戰(zhàn)。那些侵犯公民住宅、逼迫農(nóng)民自焚的地方執(zhí)政者，雖然大都未能受到司法法庭的應(yīng)有審判，但他們在人們心中的正義和道德法庭審判中定會打入十八層地獄。

四是從違法式改革走向立法式改革。強制拆遷問題從某種意義上說也是中國違法式改革造成的困境。一般將改革分為激進式改革與漸進式改革兩種，并將中國改革歸于漸進改革之列。其實，我們還可以從另外一種視角將改革區(qū)分為違法式改革與立法式改革兩種。違法式改革就是在先不修改現(xiàn)行法律制度的條件下，以解放思想和大膽創(chuàng)新為號召，鼓勵各地敢闖敢冒，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，“殺出一條血路”，開創(chuàng)發(fā)展的新局面，在改革實踐取得實際成果并成為共識時，再啟動修法程序，修改廢除舊法律，制定通過新法律。立法式改革就是先提出改革議題，并就此進行廣泛的討論以取得共識，然后通過法定程序?qū)Ω母镒h題進行立法，改革法案通過后再進行改革運作。違法式改革是改革實踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實踐在后。簡單地說，違法式改革是“先改革，再變法?！绷⒎ㄊ礁母锸恰跋茸兎ǎ俑母铩?。中國改革屬于典型的違法式改革。違法式改革還可分為自上而下的違法式改革和自下而上的違法式改革。違法式改革的好處在于面對強大的傳統(tǒng)觀念和法律制度的阻力時，改革者通過基層或局部地區(qū)的大膽創(chuàng)新，開創(chuàng)一條改革路，以此降低改革成本，使新事物借助改革的縫隙破土而出。但社會在享受違法式改革好處的同時，也面臨巨大的風(fēng)險，承受嚴重的后果。嚴重后果在于它使法律的權(quán)威性受損，從而銷蝕法治國家建設(shè)的社會基礎(chǔ)。從短期來看，違法式改革操作便利見效快；但從長遠來看，違法式改革后患無窮。在現(xiàn)代法治國家，改革模式均系立法式改革。中國選擇違法式改革，有其歷史必然性。但在經(jīng)過30多年的違法式改革后，走向立法式改革應(yīng)當成為中國改革的戰(zhàn)略選擇。特別是當前一些地方的機會主義盛行，違法式改革將鼓勵地方政府嚴重的機會主義傾向，從而危及國家治理的根基。中國要建設(shè)法治國家，必須走上立法式改革之路。立法式改革須先立良法，再依法改革。法律以正義為依歸，新制定的法律必須體現(xiàn)社會公平正義，合符憲法。如果憲法存在缺陷或不足，應(yīng)當通過正當程序修憲。在良憲和良法的基礎(chǔ)上，將改革納入憲法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的軌道，才能從根本上擺脫違法式改革的困境。

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Abstract:In recent years,some peasants'houses were pulled down by force and house sites were occupied in some places of the country.It's a plunder of peasants'rights and interests and resulted in many incidents of self-burning,which fully reflected that the local power was abused and out of control.While the central government trying to stop the abuse of local power with administrative means,the phenomenon of self-burning also provides a theoretical issue on how to strengthen the construction of local constitutional government.Strengthening the construction of local constitutional government and putting local power into the constitutional framework and ruling-by-law way is an important task for persisting in the development concept of taking people as the foundation,guaranteeing peasants'basic rights and freedom,as well as realizing the country's lasting stability.

Key words:compulsion relocation;property right;local power;constitutional government;the issue of peasants

（責任編輯：葉劍波）

Compulsion Relocation,Protection of Property Rights and Construction of Local Constitutional Government

ZHANG Ying-hong

(Research Center for Rural Economy of Beijing,Beijing,100192,China)

D902

A

2095-1140（2011）01-0023-06

收入日期：2010-12-14

國家社科基金項目《中國特色社會主義財產(chǎn)理論與實踐研究》（批準號09CKS012）；北京市哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃項目《城鄉(xiāng)一體化新格局中農(nóng)民土地權(quán)益和身份平等權(quán)利實現(xiàn)方式研究》（項目編號09BeKD068）。

張英洪（1968－ ），男，湖南溆浦人，北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員，主要從事農(nóng)村和農(nóng)民問題研究。