屈 輝

(張家口市社會主義學(xué)院,河北張家口 075000）

淺析我國公共支出體系的完善

屈 輝

(張家口市社會主義學(xué)院,河北張家口 075000）

公共支出是公共財政體系重要的一部分。目前,我國還沒有建立起完善的公共支出體系。本文從公共支出結(jié)構(gòu)不合理、管理約束機制不健全等方面分析了公共支出存在的問題,提出了從調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)、加強和完善管理等方面入手,逐步建立起完善的公共財政支出體系,提高財政支出的公共性與使用效率,預(yù)防腐敗的滋生。

公共支出;完善

公共支出是以國家為主體,以政府的職能范圍即事權(quán)為依據(jù)所進(jìn)行的一種財政資金分配活動。公共支出體現(xiàn)了政府的政策選擇,一旦政府決定以多少數(shù)量、以什么質(zhì)量向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù),則公共支出實際上就是執(zhí)行這些政策所必須付出的成本。所以,公共支出也可以理解為政府行為的成本。[1]

一、建立完善的公共財政支出體系的重要性

首先,深化公共財政支出改革有利于轉(zhuǎn)變政府職能。公共支出是政府實現(xiàn)其職能的重要手段。通過對公共支出的過程和結(jié)果進(jìn)行考核與評價,進(jìn)而可以了解政府決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性,履行職能的效率和效果,政府履行職能時的“缺位”與“越位”的情況,并有的放矢地加以調(diào)整,從而加快政府職能轉(zhuǎn)變,提高政府工作效率和行政管理水平。

其次,深化公共支出改革有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。公共支出是支撐服務(wù)型政府的物質(zhì)基礎(chǔ),通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu),加大轉(zhuǎn)移支付力度和促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化、制度化、法制化來完善公共財政支出體制,使政府能夠提供更優(yōu)質(zhì)、更均衡的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),從而改變我國基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)不均衡、東西不均衡的現(xiàn)象。[2]

再次,深化公共支出改革能夠在一定程度上遏制腐敗。一直以來,在政府采購與招投標(biāo)、財政補貼等財政支出過程中,行賄受賄問題嚴(yán)重。通過深化公共支出改革,規(guī)范采購程序,加強對公共支出過程中的監(jiān)督與管理,可以有效預(yù)防由此而產(chǎn)生的腐敗問題,提高公共支出的使用效率。

二、我國公共財政支出存在的問題

根據(jù)瓦格納法則,隨著人均收入的增加和工業(yè)化水平的提高,政府財政支出占國民收入的比重將逐漸提高。1978年改革開放至今,我國的人均收入和工業(yè)化水平的確有了很大提高,社會保障體系的建立與民生領(lǐng)域的投入必然導(dǎo)致公共財政支出的增長。但是,由于我國政府職能一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為導(dǎo)向,這種職能導(dǎo)向使我國的公共財政支出增加的同時卻在結(jié)構(gòu)與約束機制上存在很多問題。

1.公共財政支出結(jié)構(gòu)與公共需求偏好結(jié)構(gòu)差距大。公共財政支出結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在政府支出結(jié)構(gòu)缺位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重

第一,行政管理費支出多、增長快。首先,我國的行政管理費支出在財政支出總量中所占的比重較高,增長較快。2000年,各國行政管理費支出占財政支出總量的比重,印度占 6.3%,泰國占 5.2%,加拿大占7.1%,俄羅斯占7.6%,美國占9.9%,我國高達(dá)25.7%。從1978年到 2006年,我國行政管理費支出增長了 113.9倍。[3]1978年,行政管理費支出占財政支出總量的4.37%,到了2006年,占了13.95%。其次,政府機構(gòu)的聯(lián)動性膨脹加重了行政管理費的負(fù)擔(dān)。1998年機構(gòu)改革國務(wù)院組成部門由 40個減少到29個,部門內(nèi)設(shè)司局減少 200多個,中央各部委直屬公務(wù)員從 1997年的 3.4萬人減少到 1.7萬人。但是到2005年底,31個中央部門共管理各級各類單位5074個,在職人員 164.12萬人。其中事業(yè)單位 2212個,國有獨資和控股企業(yè)2862個。這些單位約1/3是1998年以后成立的。中央部委機關(guān)的改革收到了明顯成效,但部門所屬單位設(shè)立管理中還存在諸多問題。盡管1993年、1998年兩度下文,機關(guān)與經(jīng)濟(jì)實體脫鉤,但結(jié)果不盡人意。2005年事業(yè)單位數(shù)量減少了近400個,但人員凈增 500多萬,年均增長 70多萬。機構(gòu)的膨脹、財政供養(yǎng)人數(shù)的大幅攀升成為行政管理費支出增長的一個重要原因。

第二,經(jīng)濟(jì)建設(shè)費在財政支出中所占的比重大。從縱向看,我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)費占財政支出比重在逐漸減少,1991年占 42.18%,2000年占 30.06%,但絕對數(shù)量卻并沒有減少。政府投資經(jīng)濟(jì)主要是通過國有企業(yè)實現(xiàn)的,十五大的時候已經(jīng)對國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域做出了具體規(guī)定:涉及國家安全的行業(yè),自然壟斷的行業(yè),提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè),以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。但我們看到,除這些領(lǐng)域之外,仍然有很多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府沒有必要,也不應(yīng)該介入,如房地產(chǎn)業(yè)。2010年3月18日,國資委表示,除了16家以房地產(chǎn)為主業(yè)的之外,其他78家非以房地產(chǎn)為主業(yè)的中央企業(yè)將退出房地產(chǎn)領(lǐng)域 。盡管國資委進(jìn)行了很大的調(diào)整,但央企在房地產(chǎn)領(lǐng)域的絕對份額并未減少。

第三,財政補貼不合理。目前我國財政補貼主要是對國有企業(yè)的虧損補貼和個人補貼。企業(yè)由于國家政策的變化導(dǎo)致的虧損應(yīng)該給予補貼,但因自身經(jīng)營不善造成的虧損不應(yīng)該享受國家補貼。我國對國企給予的補貼存在很多異議,這也是老百姓對此表示不滿的原因;財政對個人補貼范圍內(nèi),由于社會保障制度的不完善,導(dǎo)致許多居民在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域重復(fù)參保,增加了政府的財政補貼。

第四,國防與民生領(lǐng)域投入不足。2005年,我國國防投入 306.46億元,相當(dāng)于美國的 6.19%,英國的 52.95%,法國的 71.45%,日本的 67.52%。據(jù)英國《簡氏防務(wù)周刊》報道,我國軍隊總體實力落后于美國10—15年。

科教文衛(wèi)與社會保障投入總量低、不均衡。2009年科技投入占 GDP比重為 0.5%,這一指標(biāo)的世界可統(tǒng)計國家的平均水平是 1.6%,發(fā)達(dá)國家是2.2%。其中,對基礎(chǔ)研究投入比重過低 ,對與生產(chǎn)活動聯(lián)系密切的技術(shù)創(chuàng)新與開發(fā)較重視;在我國的衛(wèi)生總費用中,政府支出僅占 17%,個人支出過半。占人口總量的 70%的農(nóng)村人口,公共衛(wèi)生資源占有量不足全國總量的 30%。據(jù)中科院調(diào)查,我國政府的醫(yī)療投入費用中,80%給了 850萬黨政干部群體;社會保障制度明顯滯后,覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系還沒有完全建立起來,農(nóng)民增收困難;環(huán)保投入不足,《2006年國家城市環(huán)境管理和綜合整治年度報告》顯示,全國城市生活污水集中處理率平均為 42. 55%,200個城市生活污水集中處理率為 0,占“城考”城市總數(shù)的 33.61%,全國城市水域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不升反降(比上年下降 7.24%;城市生活垃圾無害化處理率平均為 59.48%,187個城市生活垃圾無害化處理率為 0,占“城考”城市總數(shù) 31.42%; 155個城市醫(yī)療廢物集中處置率為0,占“城考”城市總數(shù)26.05%。綜合世界銀行、中科院和環(huán)?？偩值臏y算,我國每年因環(huán)境污染造成的損失約占 GDP的10%左右。

2.公共財政支出管理約束機制不健全,支出效益低。公共財政資金的截留、挪用、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重,財政資金投資效益低下

第一,財政資金分配權(quán)分散。按照法律的要求,財政資金分配權(quán)應(yīng)歸人大,但現(xiàn)實運行中,由于各級政府預(yù)算做得粗,這項權(quán)力落到了政府系統(tǒng),而且也不是集中在財政部門,很多政府部門都有二次資金分配權(quán)。

第二,預(yù)算約束軟化。從原則上講,預(yù)算一經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn),不得輕易調(diào)整,若需要調(diào)整,只能通過法律程序進(jìn)行。在我國,預(yù)算應(yīng)由人大批準(zhǔn),修改也應(yīng)報人大常委會批準(zhǔn)。但我國由于存在預(yù)算外,所以經(jīng)常是行政長官一支筆做決定,超出的部分都算在了預(yù)算外之內(nèi)?？梢哉f,我國人大批準(zhǔn)了預(yù)算,但對預(yù)算的執(zhí)行缺少監(jiān)督。財政部門、各主管部門監(jiān)督也不到位。

三、建立完善的公共財政支出體系的對策

由于我國公共財政支出體系存在上述問題,因此,我們應(yīng)該加大公共財政支出改革,使我國的公共支出適應(yīng)服務(wù)型政府的要求。

1.調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)

第一,控制行政管理費?？梢酝ㄟ^機構(gòu)改革、職務(wù)消費貨幣化改革、實行公務(wù)卡來控制行政管理費。機構(gòu)改革要想成功,就要幫助公共部門之外的私人部門創(chuàng)造更多有吸引力的崗位。1995年廣東順德的機構(gòu)改革成功的原因就是因為廣東順德的民營企業(yè)、私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較壯大,使政府部門工作人員得以順利分流。政府機構(gòu)精簡了,人員減少了,行政管理費也就相應(yīng)減少了 ;通過職務(wù)消費貨幣化改革,很多補貼按級別發(fā)放,過去的暗補變?yōu)槊餮a;公務(wù)卡的推行也在一定程度上解決了虛報等問題。雖然這些措施還不盡完善,但我國也在積極推進(jìn)改革,逐漸控制行政管理費的支出。

第二,縮減財政補貼。規(guī)范補貼范圍,減少補貼項目。對于醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域加大補貼力度,減少對經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的補貼,尤其是對國有大型企業(yè)爭議較多的補貼,政府應(yīng)根據(jù)企業(yè)總體收支情況綜合考慮。加快推進(jìn)社會保障制度改革,避免財政補貼資金的重復(fù)使用。

第三,退出一般競爭性領(lǐng)域,加大高科技、大型基礎(chǔ)設(shè)施投入。按照國家規(guī)定的國企涉足的領(lǐng)域,國企應(yīng)該做大做強,而對于其他的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,國企應(yīng)該逐步退出,例如房地產(chǎn)業(yè),避免為民企進(jìn)入這些行業(yè)設(shè)置障礙。

第四,增加對民生領(lǐng)域的投入。加大科教文衛(wèi)支出力度,逐漸緩解城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間不均衡狀態(tài),特別加大對基礎(chǔ)科學(xué)的投入,防止人才外流;積極穩(wěn)步地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),增加三農(nóng)投入,徹底解決農(nóng)民增收難問題;增加環(huán)保、國防的投入;增加社會保障投入,建立覆蓋城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系,緩解養(yǎng)老壓力、失業(yè)壓力,建設(shè)保障性住房,使全體人民住有所居。

2.加強和完善管理,提高支出的公共性

第一,加強人大對預(yù)算的審核監(jiān)督。全國人大應(yīng)進(jìn)一步完善《預(yù)算法》和預(yù)算收支的其他法律,為預(yù)算監(jiān)督提供強大的法律支持;提高各級人大代表、人大常委會組成人員以及工作人員的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水平,克服預(yù)算審核人員看不懂預(yù)算報告的問題,這也是提高預(yù)算執(zhí)行力與監(jiān)督力的必要條件;嚴(yán)格控制預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算調(diào)整,建立科學(xué)合理的預(yù)算評價體系。

第二,深化財政支出管理制度改革。改革傳統(tǒng)預(yù)算只管理預(yù)算內(nèi)資金,而缺乏對預(yù)算外資金以及各項事業(yè)收入自己的安排,細(xì)化部門預(yù)算,擴(kuò)大預(yù)算項目。實行一個部門本預(yù)算,一個部門的所有收支全部在一本預(yù)算中反映。部門內(nèi)預(yù)算要包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金以及部門其他收入的安排;改革傳統(tǒng)分散支付的方式,實行國庫集中支付、收支兩條線的管理方式,避免財政資金流失;完善政府采購制度,避免行賄受賄、揮霍浪費財政資金的現(xiàn)象。在政府采購中引入監(jiān)督機制與競爭機制,提高財政資金的使用效率。

第三,加強審計監(jiān)督。我國的財政監(jiān)督體系主要由審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、物價監(jiān)督、銀行監(jiān)督以及其他社會監(jiān)督等構(gòu)成。審計監(jiān)督在其中處于重要地位,尤其是近幾年的審計風(fēng)暴暴露出各級政府在財政撥款和補貼、財政資金的擠占、挪用等方面存在許多違法、違紀(jì)的現(xiàn)象。可以說,政府審計在監(jiān)督國家宏觀調(diào)控政策的實施、維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)和保障國民經(jīng)濟(jì)健康等方面發(fā)揮了不可替代的作用。目前,我國正在逐步建立完善的財政體系,公共財政支出的范圍、結(jié)構(gòu)將越來越適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。在這個過程中,審計監(jiān)督也必將越來越適應(yīng)公共財政支出的要求,要更加注重財政支出的合法性與真實性,解決國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、財政收支虛假瞞報等現(xiàn)象;要細(xì)化對政府預(yù)算的審計,審計范圍要涵蓋所有公共部門的財力、人力、物力、時間資源使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性;加強對我國重點投資項目的審計,包括對政府投資資金撥款管理、建設(shè)單位財政資金管理狀況的審計。

第四,強化社會監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)以及人民群眾的作用,對各級政府公共財政支出進(jìn)行監(jiān)督。尤其是對重大公共事件以及搶險救災(zāi)等事件的支出,更應(yīng)該及時透過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道讓公眾了解資金的使用情況,避免腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。近幾年,對自然災(zāi)害所產(chǎn)生的政府支出,新聞媒體及社會關(guān)注的比較多,監(jiān)督比較到位,例如對汶川地震以及玉樹地震各項救災(zāi)物資及捐款的使用情況,社會都能及時了解。但是對政府大型投資項目卻缺少監(jiān)督或監(jiān)督不到位,這些項目更容易引發(fā)行賄受賄。對政府的大型投資項目可以采取事前聽證,聽取各界意見,公布預(yù)算等方式讓社會公眾知曉;項目進(jìn)行過程中可以分階段透過媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道向社會公布項目的進(jìn)行狀況,并設(shè)立監(jiān)督舉報電話或電子郵箱,對發(fā)現(xiàn)問題的要及時處理并公布處理結(jié)果;項目進(jìn)行完畢之后要向社會公眾公布投資總額并組織各界人士對項目進(jìn)行評議。

[1]許正中.公共財政[M].北京:中共中央黨校出版社,2003:59.

[2]丁元竹.基本公共服務(wù)如何均等化 [J].瞭望, 2007(22):64.

[3]伍云峰.我國行政管理支出分析和控制途徑[J].南昌大學(xué)學(xué)報,2009(6):57.

F812.45

A

1009-6981(2011)02-0078-03

2010-10-05

屈輝(1982-)女,張家口市社會主義學(xué)院助教,法學(xué)學(xué)士,研究方向:公共管理與行政管理相關(guān)內(nèi)容。

[責(zé)任編輯徐將林]