河南省廣電局財(cái)務(wù)管理中心 劉麗華

事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題與建議

河南省廣電局財(cái)務(wù)管理中心 劉麗華

預(yù)算管理在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中具有基礎(chǔ)和核心作用，通過(guò)發(fā)揮預(yù)算的資源配置作用，有利于控制事業(yè)單位財(cái)務(wù)計(jì)劃和支出，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。隨著財(cái)政改革和事業(yè)單位改革的深入，事業(yè)單位預(yù)算管理也需要不斷改革和完善。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

隨著部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付改革、收支兩條線(xiàn)改革、政府采購(gòu)制度改革、政府收支分類(lèi)改革等一系列財(cái)政管理體制改革的深化，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作相應(yīng)得到加強(qiáng)，單位全部收支納入預(yù)算管理，預(yù)算編制更加科學(xué)、準(zhǔn)確和合理，財(cái)政資金的規(guī)范性、安全性和有效性進(jìn)一步加強(qiáng)。但與預(yù)算管理的目標(biāo)和要求相比，事業(yè)單位的預(yù)算管理仍然存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.預(yù)算管理意識(shí)薄弱，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下。一是事業(yè)單位預(yù)算管理部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，存在不切實(shí)際等問(wèn)題，簡(jiǎn)單地為獲取預(yù)算的結(jié)果而編制預(yù)算，而對(duì)于預(yù)算的執(zhí)行情況的關(guān)注卻較少，使得預(yù)算編制部門(mén)難以調(diào)動(dòng)各個(gè)職能部門(mén)積極參與預(yù)算，部門(mén)之間缺乏編制的基礎(chǔ)信息溝通。二是事業(yè)單位預(yù)算編制時(shí)只憑上級(jí)要求和經(jīng)驗(yàn)編制，對(duì)全年的收支缺乏充分的預(yù)測(cè)與詳細(xì)的規(guī)劃，更沒(méi)有條件對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)研、論證，這樣的預(yù)算往往與實(shí)際有很大差異，單位預(yù)算編制空有其名。三是事業(yè)單位在進(jìn)行日常收支活動(dòng)時(shí)，也往往不按預(yù)算編制執(zhí)行，使預(yù)算管理失去了應(yīng)有的作用。

2.預(yù)算編制方法不科學(xué)，預(yù)算編制結(jié)果不切實(shí)際。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位預(yù)算編制方法主要采用“基數(shù)調(diào)整法”。部門(mén)預(yù)算改革后，推出了“零基預(yù)算”編制方法，這種預(yù)算編制不以歷史為基礎(chǔ)作修修補(bǔ)補(bǔ)，而是編制預(yù)算時(shí)審查每項(xiàng)活動(dòng)對(duì)實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)的意義和效果，并在成本——效益分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)力可能，分輕重緩急，重新排出各項(xiàng)管理活動(dòng)的優(yōu)先次序，并據(jù)此決定資金和其他資源的分配。但由于慣性管理，“零基預(yù)算”未能得到有效運(yùn)用，預(yù)算編制中仍習(xí)慣于“上年基數(shù)+本年調(diào)整”，往往不以單位的具體人員狀況、實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展為基礎(chǔ)來(lái)確定預(yù)算收支總體水平、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，使得單位的預(yù)算支出總額不能真實(shí)反映單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

3.單位預(yù)算執(zhí)行的約束力不夠，資金使用過(guò)程和結(jié)果缺少追蹤問(wèn)效機(jī)制。在現(xiàn)行單位預(yù)算管理模式下，財(cái)政部門(mén)關(guān)注的是錢(qián)投入到哪些方面、應(yīng)該怎么投入，而事業(yè)單位關(guān)心的是資金投入的多少、能否滿(mǎn)足預(yù)算計(jì)劃的實(shí)施，至于在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中要完成什么工作，工作完成后要達(dá)到什么效果，則很少有相關(guān)的部門(mén)關(guān)注，單位預(yù)算的執(zhí)行約束力不夠。事業(yè)單位在分配和使用財(cái)政資金的過(guò)程中，由于資金分配與管理尚未完全做到有機(jī)銜接，財(cái)政投入與績(jī)效也未完全掛鉤，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象仍然存在，部分單位缺乏應(yīng)有的預(yù)算意識(shí)、節(jié)約意識(shí)和成本意識(shí)，亂發(fā)補(bǔ)貼，超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)車(chē)等現(xiàn)象還在一定程度上存在，會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)居高不下，擠占了正常辦公經(jīng)費(fèi)，甚至動(dòng)用項(xiàng)目支出進(jìn)行調(diào)劑，導(dǎo)致項(xiàng)目支出不能專(zhuān)款專(zhuān)用。

4.單位預(yù)算的績(jī)效考核機(jī)制仍未建立。以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算是預(yù)算改革的方向，但目前績(jī)效預(yù)算僅限于部門(mén)的項(xiàng)目支出績(jī)效考核試點(diǎn)，事業(yè)單位還未建立起績(jī)效考核的有效機(jī)制，也未實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤的制約機(jī)制。由于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中缺乏成本核算的基礎(chǔ)，缺少準(zhǔn)確、全面的財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)信息，單位預(yù)算的績(jī)效考核工作還未能發(fā)揮重要作用。

5.事業(yè)單位成本管理意識(shí)淡薄，內(nèi)部核算體系不健全。事業(yè)單位是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，從當(dāng)初的制度安排上就是由國(guó)家投資舉辦，依靠國(guó)家財(cái)政撥款，業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍限定在非生產(chǎn)領(lǐng)域的社會(huì)活動(dòng)，是依據(jù)國(guó)家制定的發(fā)展規(guī)劃提供事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，人員列入國(guó)家編制，業(yè)務(wù)脫離經(jīng)濟(jì)主體。長(zhǎng)期以來(lái)，缺乏成本效益意識(shí)，造成單位內(nèi)部成本核算體系不健全，現(xiàn)行事業(yè)單位對(duì)非經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)不進(jìn)行成本核算，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)中各類(lèi)成本費(fèi)用也大多按照一定比例配比，加之實(shí)際工作中有時(shí)經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)不易區(qū)分，費(fèi)用難以合理分?jǐn)?，成本更是無(wú)法準(zhǔn)確確定，內(nèi)部財(cái)務(wù)管理不合格，也沒(méi)有對(duì)事業(yè)支出的績(jī)效監(jiān)管。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

1.加強(qiáng)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀(guān)念。首先，事業(yè)單位要認(rèn)識(shí)到實(shí)行預(yù)算管理是建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展的良好機(jī)制和有效辦法，能優(yōu)化財(cái)政資源配置，強(qiáng)化事業(yè)單位管理，提高效益。因此，對(duì)預(yù)算管理工作，事業(yè)單位管理人員無(wú)論在時(shí)間上還是在人員配備上，都要給予足夠的重視。其次，預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，它更是一個(gè)系統(tǒng)工程，具有戰(zhàn)略意義，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求事業(yè)單位各職能部門(mén)共同參與，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要前瞻性地規(guī)劃單位的發(fā)展，將預(yù)算的制訂與單位未來(lái)的發(fā)展緊緊聯(lián)系起來(lái)。最后，預(yù)算管理是一個(gè)技術(shù)性、科學(xué)性很強(qiáng)的工作，要求相關(guān)人員能夠通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，努力提高自身專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，增強(qiáng)預(yù)算法制觀(guān)念，強(qiáng)化預(yù)算約束，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化。

2.科學(xué)編制事業(yè)單位預(yù)算，全面推行“零基預(yù)算”。事業(yè)單位預(yù)算編制應(yīng)主要以“零基預(yù)算”為基礎(chǔ)，采用綜合的方法編制。在財(cái)務(wù)預(yù)算的編制之前，要充分做好如調(diào)查研究、分析論證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地掌握人員情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)，確定人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)水平，要綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來(lái)因素的影響，科學(xué)預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，并以提高效益為目標(biāo)，對(duì)全年的收支做充分的預(yù)測(cè)與詳細(xì)的規(guī)劃，編制出具有前瞻性的預(yù)算，切實(shí)做到將有限的財(cái)政資金用在最需要的地方。

3.加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事業(yè)單位的預(yù)算經(jīng)上級(jí)單位批復(fù)后，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，并要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督主要是對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督考核，不能認(rèn)為按照預(yù)算將有關(guān)的資金支付了，預(yù)算執(zhí)行任務(wù)就完成了，對(duì)資金使用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)資金使用效益進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，是預(yù)算執(zhí)行的必要延伸。具體來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，一是要制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度。通過(guò)相應(yīng)的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對(duì)資金使用過(guò)程監(jiān)督有制度約束，有人力保障，確保資金的安全、合理、有效使用。二是建立對(duì)資金使用效益，尤其是項(xiàng)目資金使用效益的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，對(duì)資金使用效益的考核評(píng)價(jià)，是對(duì)預(yù)算編制水平的檢驗(yàn)，實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或資金使用效益不理想的，就應(yīng)考慮調(diào)整預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，項(xiàng)目主管部門(mén)和實(shí)施單位建立項(xiàng)目資金使用效益評(píng)價(jià)機(jī)制尤為重要。效益評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行綜合評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目資金使用效益進(jìn)行考核。只有這樣，才能做到對(duì)項(xiàng)目資金的使用事前有計(jì)劃、事中有監(jiān)督、事后有評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金使用全過(guò)程的追蹤問(wèn)效管理。

4.建立考核、激勵(lì)機(jī)制，提高員工參與預(yù)算執(zhí)行工作的積極性。事業(yè)單位應(yīng)建立績(jī)效考核的有效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤的制約機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行完畢后，要匯總預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，聯(lián)系實(shí)際分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行考核，相關(guān)責(zé)任人對(duì)考核結(jié)果負(fù)責(zé)。對(duì)預(yù)算工作合理、高效地完成的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的激勵(lì)，使責(zé)權(quán)利有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，以提高其在以后的預(yù)算執(zhí)行工作中的積極性和創(chuàng)造性。

5.建立健全事業(yè)單位內(nèi)部成本核算制度。充分借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)國(guó)情，全面加強(qiáng)事業(yè)單位的成本核算和成本管理，將成本管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立高效可靠的成本核算機(jī)制。在事業(yè)單位全面推行成本核算，進(jìn)行成本管理是提高事業(yè)單位資金使用效益、強(qiáng)化事業(yè)單位績(jī)效管理的一種有效方法，也有利于財(cái)政等相關(guān)部門(mén)更加全面、細(xì)致地掌握事業(yè)單位的會(huì)計(jì)信息。同時(shí)，必須建立嚴(yán)格的成本考核機(jī)制，制定科學(xué)的成本預(yù)算和考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)成本核算、成本考核與業(yè)務(wù)工作的有機(jī)結(jié)合，并堅(jiān)決執(zhí)行，真正做到鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后，只有這樣，才能確保事業(yè)單位實(shí)行真正的成本核算，促進(jìn)事業(yè)單位成本管理水平的提高。