□王國輝（河南省土地整理中心）

耕地事關(guān)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)國家的糧食安全、經(jīng)濟安全，甚至關(guān)系政治安全?！笆终湎Ш秃侠砝猛恋兀袑嵄Ｗo耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。保護耕地是指運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質(zhì)量進行的保護。發(fā)展，是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，對于全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化，具有決定性的意義。保障發(fā)展是指通過科學合理的規(guī)劃、計劃調(diào)控，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的土地資源支撐。保護耕地與保障發(fā)展是全局性的戰(zhàn)略問題，往往使人們面臨著兩難的選擇，承受著雙重的壓力，保護與保障二者之間相輔相成，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。保護耕地是保障發(fā)展的前提，只有把耕地保護好了，才能為發(fā)展留下足夠的用地空間；保障發(fā)展是保護耕地的目的，保護耕地是為了長久地可持續(xù)發(fā)展，今天的保護，是為明天的發(fā)展奠定更堅實的基礎(chǔ)。尤其是對于在全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占有舉足輕重地位的省份來講，保障發(fā)展也涵蓋了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，從這個角度看，保護耕地本身就是保障發(fā)展。保護耕地和保障發(fā)展，必須把握好兩者之間的“度”，找到最佳平衡點。過度強調(diào)眼前的保障，必然導致有限耕地的過快減少，造成不可持續(xù)發(fā)展；過分強調(diào)保護，則會阻滯經(jīng)濟社會的進步。只有把保護與保障有機地統(tǒng)一起來，才能有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。本文以河南省為例，對保護耕地與保障發(fā)展的關(guān)系進行探討，為破解兩者之間的矛盾提出了建議。

一、河南堅持保護耕地與保障發(fā)展“兩手抓”的做法

（一）將保護和保障納入經(jīng)濟社會發(fā)展大局統(tǒng)籌謀劃

針對河南經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的形勢和耕地資源狀況，省委省政府在認真總結(jié)過去資源保護與開發(fā)利用經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，按照科學發(fā)展觀和加強宏觀調(diào)控的要求，研究分析耕地保護和建設(shè)用地需求面臨的基本形勢，把它們放在關(guān)系國計民生，關(guān)系經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的高度加以重視，以全局觀念和戰(zhàn)略思維謀劃這些工作，以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。明確提出在嚴格保護耕地、確保糧食安全的同時，必須堅定不移地走集約節(jié)約用地的道路，加強對建設(shè)項目占用耕地的管理，將少占耕地作為項目建設(shè)方案優(yōu)選的基本條件，從嚴把握建設(shè)用地定額和各項控制指標，增加單位面積土地的投資強度，使有限用地指標盡可能多安排項目，從長遠和根本上提高土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力。“十一五”期間，河南省單位GDP建設(shè)用地消耗下降24%，轉(zhuǎn)變了把保護耕地和保障發(fā)展對立起來的觀念，轉(zhuǎn)變了發(fā)展經(jīng)濟就必須占用大量耕地的觀念。在此基礎(chǔ)上，省政府提出并確立了“兩保一高”的目標要求，即：“把土地資源的管理作為調(diào)控調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要手段，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，基本保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的用地需求，努力實現(xiàn)土地高效利用”。并重點明確了“有限指標保重點，一般項目靠挖潛”的供地原則。

（二）構(gòu)建保護與保障的科學責任機制

多年來，河南一直積極構(gòu)建保護耕地和保障科學發(fā)展新機制，省及各地相繼采取了一系列重大舉措，從強化共同責任、推進節(jié)約集約用地等方面加強耕地保護和用地保障的各項機制建設(shè)。在保護耕地方面，河南省明確規(guī)定，各級政府對本行政轄區(qū)內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積負總責，政府主要領(lǐng)導是第一責任人。要求省、市、縣、鄉(xiāng)逐級簽訂耕地保護目標責任書，并納入了政府目標考核體系。有關(guān)部門各司其職，共同承擔保護耕地資源的責任。一些地方逐漸完善了橫向聯(lián)動制度，建立健全了由公安、法院、檢察、監(jiān)察、規(guī)劃、電力、交通、國土、城建、工商等多部門共同參與的聯(lián)席辦公制度，定期召開聯(lián)席會議。一些地方建立了聯(lián)合執(zhí)法機制，司法、監(jiān)察機關(guān)與國土資源部門建立了查處違法犯罪案件協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。全省各地都建立了國土資源協(xié)管員制度，有些地方聘請人大代表、政協(xié)委員擔任監(jiān)督員，充分發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用。在保障發(fā)展方面，河南積極探索建立節(jié)約集約用地機制，加強責任考核。以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為重點，大力推進節(jié)約集約用地，推廣應(yīng)用多層標準廠房，嚴把項目用地預審、會審關(guān)，堅決核減不合理用地，通過以上措施，單位建設(shè)用地投資強度不斷提高，單位生產(chǎn)總值增長消耗新增建設(shè)用地明顯下降，既保護了耕地資源，又保障了經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠用地需求。

（三）通過開展土地整治，提高保護與保障的能力

河南作為改革開放之初的糧食調(diào)入省，當時每年的糧食產(chǎn)量只有200多億kg，如今卻成了全國第一糧食生產(chǎn)大省、全國僅有的6個糧食調(diào)出省之一。這樣的成績，與河南這些年來始終牢記穩(wěn)糧之責，一貫重視土地整治密不可分。僅“十一五”期間，全省就投入新增費72.44億元，整治土地44.67億m2。為更好地發(fā)揮土地整治在保護耕地中的作用，近幾年，河南全面推行土地規(guī)模整治。2008年，各縣（市）按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局、規(guī)模整治、分步實施”的思路，編制并實施了《土地整理五年實施方案》，促進土地整理向規(guī)模化方向發(fā)展。2009年年底，河南啟動了南水北調(diào)渠首及沿線土地整治重大工程，預算投資52.09億元，整治規(guī)模23.2億m2，計劃新增耕地1.4億m2。2010年全省開始建立省、市兩級項目庫制度，規(guī)定省級和市級項目庫單個項目規(guī)模必須達到規(guī)定的面積。土地整治尤其是規(guī)模整治，增加了耕地數(shù)量，提高了耕地質(zhì)量，起到了以建設(shè)促保護的作用，落實了“保紅線”任務(wù)。整治后的農(nóng)田普遍變成了設(shè)施配套、旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，糧食生產(chǎn)能力一般都提高了10%～20%，為河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)做出了重要貢獻。

“十一五”期間，河南省還通過實施耕地“占補平衡”項目，補充耕地8.73億m2，為經(jīng)濟社會發(fā)展用地創(chuàng)造了良好的條件。同時，為切實保護耕地，提高土地節(jié)約集約利用水平和用地保障能力，從2009年開始，河南又根據(jù)國家的要求，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤開展了土地綜合整治，已啟動了兩批試點，并取得了初步成效。土地綜合整治在保護耕地、保障發(fā)展等方面都發(fā)揮了十分重要的作用。經(jīng)過整治，一大批閑置多年的老宅基地、磚瓦窯廠、工礦廢棄地等被復墾為耕地，增加了有效耕地面積，節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，緩解了建設(shè)用地指標不足的壓力，支持了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)揮了保障發(fā)展的作用。

二、河南實現(xiàn)了保護耕地與保障發(fā)展的“雙贏”

河南省土地總面積16.7萬km2，居全國第18位，僅占全國土地總面積的1.74%，人均耕地低于全國平均水平?；巨r(nóng)田678.33億m2，保護率高于全國平均水平。針對人口超過1億、人均耕地較少、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化任務(wù)重、保護耕地壓力大的客觀情況，河南歷屆省委省政府一直在實踐中努力尋找最佳答案?！鞍宋濉逼陂g，省委、省政府提出“工業(yè)、農(nóng)業(yè)兩篇文章一起做”，“兩道難題一起解”，開始了工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的探索，制定了“以農(nóng)興工、以工促農(nóng)、農(nóng)工互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路。時任河南省委書記的李長春在不同場合多次強調(diào)，河南要“圍繞‘農(nóng)’字上工業(yè)，上了工業(yè)促農(nóng)業(yè)”?！熬盼濉焙汀笆濉逼陂g，河南在強農(nóng)興工道路上邁上了新臺階，時任河南省委書記的李克強明確提出要“用發(fā)展工業(yè)的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)”，以工業(yè)化為先導，大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”進程?！笆晃濉逼陂g，河南把“農(nóng)業(yè)先進、工業(yè)發(fā)達”納入中原崛起總目標，提出要努力走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，做出了建設(shè)河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)的戰(zhàn)略抉擇，力爭到2020年糧食再增產(chǎn)150億kg。當前，站在“十二五”新的起點上，省委省政府提出了堅持走一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的‘三化’協(xié)調(diào)科學發(fā)展的路子，對中原崛起戰(zhàn)略進行了繼承和深化，啟動了中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)?，F(xiàn)任河南省委書記盧展工提出的“有效保護，有序開發(fā)”，十分精辟地概括了保護耕地與保障發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系?！坝行ПＷo”就是要關(guān)緊資源調(diào)控的“閘門”，關(guān)住違法違規(guī)和閑置浪費的“閘門”；“有效保護”不僅注重保護措施的嚴格性，更加注重保護結(jié)果的有效性；不僅注重量的保護，更加注重質(zhì)的提高。有效保護不是不允許使用資源，而是為了給永續(xù)使用留下更大的空間。“有序開發(fā)”就是從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度使用資源，根據(jù)資源情況和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要確定開發(fā)使用的時間和順序，使有限的資源在更大的時空范圍內(nèi)發(fā)揮最大的效益，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會的科學發(fā)展。縱觀歷屆省委省政府的發(fā)展思路，一脈相承，始終貫穿著一條不變的“主線”——保護耕地與保障發(fā)展并重，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。在這條“主線”的指引下，經(jīng)過多年實踐和奮斗，河南走出了一條在不犧牲、不削弱農(nóng)業(yè)的前提下加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子，開啟了“三化協(xié)調(diào)，科學發(fā)展”的良好局面。

河南有序開發(fā)耕地后備資源，連續(xù)12年實現(xiàn)了耕地占補平衡。不斷強化各級政府和社會各界保護耕地和基本農(nóng)田的意識，把基本農(nóng)田作為一條不可逾越的“紅線”，嚴格加以保護，每年還投入數(shù)十億資金以基本農(nóng)田為主開展土地整治，配套建設(shè)了大量的灌排、交通等設(shè)施，提高了耕地生產(chǎn)能力。在經(jīng)濟高速發(fā)展、建設(shè)用地不斷擴大的同時，實現(xiàn)了三個“不減少”，即耕地面積不減少、基本農(nóng)田面積不減少和糧食播種面積不減少，為糧食產(chǎn)量屢創(chuàng)新高提供了最基礎(chǔ)的支撐。尤其是河南省耕地面積長期保持穩(wěn)定，還高于上輪規(guī)劃目標6.67億m2，這在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化地區(qū)，十分不易，且絕無僅有。同時，科學安排用地，有效保障了一大批高速公路、航空、鐵路、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目和教育、衛(wèi)生、污水處理等民生工程項目以及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、招商引資重大項目的合理用地需求，有力地支持了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，切實履行了保障發(fā)展的重要職責。

河南在保護耕地、保障發(fā)展方面所開展的卓有成效的工作，為全省大局做出了重要貢獻。如今，河南不僅保持了全國第一糧食生產(chǎn)大省、第一糧食加工轉(zhuǎn)化大省的地位，而且已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟大省和新興的工業(yè)大省。國民經(jīng)濟多年保持兩位數(shù)增長，2010年全省生產(chǎn)總值達到2.29萬億元，連續(xù)多年居全國第五位；地方財政總收入突破2000億元，人均生產(chǎn)總值突破3000美元；工業(yè)實力明顯增強，全年工業(yè)實現(xiàn)增加值1.195萬億元，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤3167億元，居全國第四位和中西部省份第一位；城鎮(zhèn)化水平大幅度提高，城鎮(zhèn)化率達到39.5%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不但沒有被削弱，反而不斷得到加強，全省糧食產(chǎn)量連續(xù)5年穩(wěn)定在500億kg以上，連續(xù)7年創(chuàng)歷史新高，向省外輸出原糧及制成品能力達到200億kg，成為名副其實的“天下糧倉”、“國人廚房”，為保障國家糧食安全、服務(wù)全國大局做出了重要貢獻。

三、進一步做好保護耕地與保障發(fā)展的對策

（一）樹立“保護耕地與保障發(fā)展并重”的發(fā)展觀

政府、國土資源等管理部門以及社會各界都應(yīng)切實貫徹落實科學發(fā)展觀，特別是要樹立科學的政績觀，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，合理確定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度，樹立集約用地、節(jié)約用地、規(guī)劃用地的科學發(fā)展觀，以此來協(xié)調(diào)保障發(fā)展和保護耕地之間的關(guān)系。要堅持在保護中發(fā)展，以發(fā)展促保護，使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等社會經(jīng)濟發(fā)展真正有利于實現(xiàn)集約用地。既不能不顧當前經(jīng)濟建設(shè)的合理要求，單純地為了保護耕地而保護耕地；也不能只考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而忽視保護耕地。堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，樹立保護耕地和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念。

（二）強化政府在耕地保護和用地保障中的責任

現(xiàn)實中耕地被隨意占用、破壞等行為的發(fā)生，既有政府管理不力的因素，又有政府自身行為不規(guī)范的因素，同時也體現(xiàn)了土地管理體制中存在的缺陷和漏洞。如果完全由市場機制進行配置，那么耕地就會不斷地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。為了保障國家的糧食安全，就必須強化政府的耕地保護作用，由政府嚴格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量。要從征地和供地兩個環(huán)節(jié)規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為，就要嚴格規(guī)定各級政府的征地權(quán)，杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征用權(quán)，同時提高征地成本，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；規(guī)范政府的供地行為，要求各級政府要嚴把土地的供應(yīng)閥門，完善土地的有償使用制度，嚴格執(zhí)行招、拍、掛，增強土地出讓的透明度，減少土地出讓中的暗箱操作行為。把市、縣（市、區(qū)）及其產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)單位生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗量納入政府年度責任目標和領(lǐng)導干部考核體系。

（三）進一步完善節(jié)約集約用地機制

按照節(jié)約集約用地原則，進一步完善并嚴格執(zhí)行各類工程項目建設(shè)用地標準，提高單位建設(shè)用地投資強度和產(chǎn)出率。對超標準用地的，堅決核減用地面積。按照國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控的要求，嚴格執(zhí)行限制類和禁止類項目供地政策。對用于建設(shè)多層標準廠房的項目用地，優(yōu)先解決用地指標，并簡化審批手續(xù)。利用存量建設(shè)用地建設(shè)標準廠房區(qū)的，其用地由市、縣（市、區(qū)）政府直接批準供應(yīng)。加大閑置建設(shè)用地清理處置力度。土地出讓或劃撥后超過規(guī)定期限未使用，造成土地閑置的，征收土地閑置費，并按國家規(guī)定征收增值地價，情況嚴重的，經(jīng)市、縣級政府批準收回后重新安排使用。健全節(jié)約集約用地考核評價與激勵約束機制，完善土地節(jié)約集約利用評價指標體系，開展土地節(jié)約集約利用評價，并根據(jù)評價結(jié)果對有關(guān)單位和個人進行獎懲。

（四）加大農(nóng)村土地整治力度

組織編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治和新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)用地，引導土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作穩(wěn)妥有序推進。制定資金整合方案和管理辦法，整合各類土地專項資金，引導和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用。確定政府、投資者各自權(quán)利、責任和義務(wù)，建立穩(wěn)定的投資回報機制，形成投資與收益的良性循環(huán)，拓寬土地整治資金投入渠道。改革新增建設(shè)用地土地有償使用費使用分配管理辦法，研究制訂資金收繳、使用情況績效考核辦法，并將考核結(jié)果與下年度資金分配相掛鉤。充分發(fā)揮資金的使用效益，解決資金散、項目小、進度慢、地方積極性不高等問題。

（五）從宏觀和微觀兩個層面加強監(jiān)督管理

強化土地利用計劃指標管控。綜合考慮耕地保護、土地整治、節(jié)約集約用地、依法依規(guī)用地等因素，科學分解、切塊下達各市土地利用計劃指標。加強對土地利用計劃執(zhí)行情況的跟蹤檢查，將已批用地范圍內(nèi)的項目落實情況、土地供應(yīng)和使用情況等作為年底計劃指標調(diào)劑的重要依據(jù)。對用地計劃指標配置效果差、項目未落實以及土地利用粗放、供地率低、違法違規(guī)用地嚴重的市，不予安排土地利用計劃調(diào)劑，并在下年度分配計劃指標時予以核減。

充分運用信息化技術(shù)手段，加快推進國土資源“一張圖”工程建設(shè)。構(gòu)建國土資源綜合監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對土地資源保護與開發(fā)利用的全方位動態(tài)監(jiān)管。認真貫徹落實《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號）和《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省違反土地管理規(guī)定行為警示約談辦法（試行）的通知》（豫政辦〔2010〕1號），落實警示約談和行政問責制度。保持高壓態(tài)勢，加強對各市、縣（市、區(qū)）政府貫徹落實土地調(diào)控政策和重點地區(qū)耕地保護政策情況的督察，堅決遏制違法違規(guī)用地行為。