江西省贛撫平原水利工程管理局 張 煜

江西省贛撫平原灌區(qū)水政監(jiān)察工作的難點(diǎn)及對策

江西省贛撫平原水利工程管理局 張 煜

一、灌區(qū)水政監(jiān)察工作概況

江西省贛撫平原灌區(qū)處于撫河和贛江下游三角地帶，地跨撫州、宜春、南昌3市7個(gè)縣（市、區(qū)）37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地總面積13.33萬公頃，總?cè)丝?50萬。灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積 8萬公頃，現(xiàn)有有效灌溉面積6.12萬公頃，是長江以南最大的引水灌溉工程，同時(shí)兼有航運(yùn)、水力發(fā)電、城鎮(zhèn)供水等多種功能。

灌區(qū)灌溉工程興建于1958年5月，1960年初步建成受益，其后經(jīng)多次擴(kuò)建、除險(xiǎn)加固、配套整治，到現(xiàn)在全灌區(qū)共有焦石攔河壩、箭江分洪閘、崗前渡槽、天王渡船閘等15座大型主體建筑物及3 600余座中小型建筑物；開挖東、西總干及7條干渠，總長280.57km；斗渠以上渠道 543條，總長1 674km；開挖排漬道7條，圍堵河港湖汊24處；排除內(nèi)澇4.67萬公頃；堵支并圩后，開墾湖灘州地1.73萬公頃；縮短防洪堤線485km；利用西總干渠兼作六級航道，縮短撫州至南昌水程100多千米。

2002年，江西省人大審議通過了《江西省贛撫平原灌區(qū)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《灌區(qū)管理?xiàng)l例》），次年，灌區(qū)成立水政監(jiān)察支隊(duì)。2008年，《灌區(qū)管理?xiàng)l例》列入《江西省水行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》和《江西省水行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范性文件。目前，水政監(jiān)察支隊(duì)共有7名專職水政監(jiān)察員和21名兼職水政監(jiān)察員，全部達(dá)到中專（高中）以上文化程度，均持有行政執(zhí)法證。

二、灌區(qū)水政監(jiān)察工作面臨的難點(diǎn)問題

近年來，灌區(qū)水政監(jiān)察部門在打擊各類水事違法活動(dòng)上采取了一系列行之有效的措施，從而使水事違法勢頭得到一定遏制，水事環(huán)境和水政執(zhí)法環(huán)境有了一定好轉(zhuǎn)。然而，民房、鴨棚、菜地、墳?zāi)沟惹终记毯秃拥?、無許可取水、排污及無證采砂等違法現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。

1. 水事違法手段日益詭秘多變，方法日趨多樣，案件查處越來越難。如違法者投機(jī)取巧，白天循規(guī)守紀(jì)，晚上卻突擊違法。當(dāng)水政執(zhí)法人員接到舉報(bào)前往查處時(shí)，多已車走人散，不見蹤影，只能無功而返。

2. 抗法事件時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法活動(dòng)屢遭圍攻。因法律宣傳滯后、對非法水事活動(dòng)懲處不力等原因，致使部分群眾對水事違法活動(dòng)的危害性認(rèn)識不足。同時(shí)，由于農(nóng)村群眾文化素質(zhì)普遍較低，法律意識淡薄，在水政執(zhí)法過程中，群眾跟著水事違法當(dāng)事人起哄和圍攻執(zhí)法人員的事件也時(shí)有發(fā)生。另外水政執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝被取消后，無形中也削弱了水行政執(zhí)法的威懾力，也給水政執(zhí)法增加了一定難度。

3. 受現(xiàn)行法律限制，造成執(zhí)法依據(jù)不夠完備，部分法律法規(guī)實(shí)際操作性不強(qiáng)。目前雖有《灌區(qū)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，但其實(shí)際可操作性不強(qiáng)，亟待進(jìn)一步完善。就《灌區(qū)管理?xiàng)l例》而言，有些處罰標(biāo)準(zhǔn)偏高，執(zhí)行起來有一定難度。如，第三十二條規(guī)定違反第十五條“擅自在渠道內(nèi)新建、改建或者擴(kuò)建排污口的”，“責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，處5～10萬的罰款”；又如第三十三條規(guī)定違反第十四條“違章搭建、葬墳等”的，“責(zé)令停止違法行為，采取補(bǔ)救措施，賠償損失，處1～5萬元罰款”。而從實(shí)際執(zhí)行情況看，與文本規(guī)定的條款完全相符但情節(jié)輕微的，實(shí)際施以的處罰對象往往又是農(nóng)村群眾，即便使用下限也很難執(zhí)行到位，使嚴(yán)肅的法律遭遇現(xiàn)實(shí)的尷尬，使執(zhí)法者頗感無奈。

4. 部分當(dāng)?shù)卣胤奖Ｗo(hù)主義傾向嚴(yán)重，促使各類水事違法行為屢禁不止，難以得到根治。由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，土地資源日趨緊張，一些地方視堤防與河道為廉價(jià)公共資源，肆意侵占，危害堤防安全，并且使河道行洪斷面減少，行洪能力減弱。雖然《防洪法》對此類活動(dòng)有明確的限制性規(guī)定和要求，涉渠工程開工前須經(jīng)水利行政部門審批，從選址、施工到驗(yàn)收，全過程應(yīng)確保符合防洪要求。但事實(shí)上，經(jīng)常有一些工程建設(shè)，特別是某些重點(diǎn)工程，因?yàn)樯婕爱?dāng)?shù)卣蛐袠I(yè)部門的利益，經(jīng)常會(huì)不經(jīng)水利行政部門審批，先斬后奏造成既定事實(shí)，給水政執(zhí)法帶來較大困難。而當(dāng)?shù)卣嘤姓冇^，對諸如此類的違法行為置若罔聞、熟視無睹，甚至以行政手段干預(yù)水政執(zhí)法。

三、灌區(qū)水政執(zhí)法難點(diǎn)問題存在的原因及對策

水政執(zhí)法困難，既有社會(huì)環(huán)境因素，也有體制原因，有立法上需進(jìn)一步完善的問題，也有執(zhí)法過程中有待規(guī)范的問題。當(dāng)前，深入推進(jìn)依法行政，采取適當(dāng)對策，解決好水政執(zhí)法中的難點(diǎn)問題，對完善和鞏固水政執(zhí)法工作，維護(hù)灌區(qū)正常和諧的水資源環(huán)境，促進(jìn)水行政執(zhí)法工作健康發(fā)展有著重要意義。

1. 要以法制宣傳教育為重點(diǎn)，加大水政執(zhí)法的普法宣傳力度，多形式、多途徑地廣泛開展水法律、法規(guī)宣傳教育活動(dòng)，在灌區(qū)內(nèi)營造良好的水政執(zhí)法氛圍，讓構(gòu)建和諧社會(huì)的理念在廣大人民群眾的心中扎根。

2. 要加強(qiáng)對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和文化素質(zhì)教育，不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員執(zhí)法為民、秉公辦事、依法行政的責(zé)任意識和有針對性業(yè)務(wù)的能力。

3. 要加強(qiáng)與沿渠地方政府及環(huán)保等有關(guān)職能部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。建立長效機(jī)制，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)等手段，嚴(yán)厲打擊各種水事違法行為，以強(qiáng)有力的聯(lián)合執(zhí)法震懾暴力抗法行為。

4. 要結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，因地制宜逐步制定和形成配套的水法律法規(guī)體系。

四、結(jié)論與建議

依法治國，依法行政，建立社會(huì)主義法治國家，是社會(huì)發(fā)展的根本要求和必然趨勢。筆者堅(jiān)信，只要能正視困難、認(rèn)真對待，在執(zhí)法工作中不斷完善法規(guī)建設(shè)與執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，就能開創(chuàng)依法治水的新局面，灌區(qū)優(yōu)良的水事環(huán)境與執(zhí)法環(huán)境的形成也將指日可待。