廣東海洋大學(xué) 張界新

一、高校責(zé)任預(yù)算概述

（一）高校責(zé)任預(yù)算的涵義 從預(yù)算內(nèi)容的緯度和級次作用角度看，高校預(yù)算可以劃分為全面預(yù)算和責(zé)任預(yù)算。前者是以學(xué)校整體為預(yù)算主體，以學(xué)校經(jīng)濟活動的內(nèi)容為預(yù)算對象，預(yù)算內(nèi)容包括收入預(yù)算、基本支出預(yù)算、項目支出預(yù)算、政府采購預(yù)算，最后形成收支平衡預(yù)算；后者是以學(xué)校的各責(zé)任中心為預(yù)算主體，以各責(zé)任中心經(jīng)濟活動的內(nèi)容為預(yù)算對象，將全面預(yù)算根據(jù)權(quán)責(zé)關(guān)系所進行的分解與落實。這種分解與落實有兩層涵義:一是預(yù)算數(shù)據(jù)的分解，即根據(jù)各責(zé)任中心的職責(zé)和經(jīng)濟活動的內(nèi)容，按照可控性原則，將全面預(yù)算數(shù)據(jù)分解到各責(zé)任中心；二是預(yù)算責(zé)任的分解和落實，即通過建立適當(dāng)?shù)呢攧?wù)管理模式，規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，強有力的預(yù)算控制，嚴格的控制標(biāo)準(zhǔn)及有效的配套激勵措施，將預(yù)算責(zé)任真正落實到各責(zé)任中心，達到強化各責(zé)任主體受托責(zé)任的目的。這種預(yù)算的分解與落實不僅構(gòu)成了高校責(zé)任預(yù)算管理體系的主體，更是高校實施內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任制成功與否的關(guān)鍵。

（二）高校責(zé)任預(yù)算管理的軟約束 隨著財政預(yù)算管理體制改革的推行，高校通過將預(yù)算內(nèi)外收支全部納入部門預(yù)算范圍，這從形式上基本符合全面預(yù)算的要求；但不可否認的是多年來形成的粗放式預(yù)算管理，使當(dāng)前高校的責(zé)任預(yù)算管理體系的建設(shè)還相對滯后，進而造成高校預(yù)算管理現(xiàn)狀與經(jīng)濟責(zé)任制要求之間存在較大的差距，這種差距主要表現(xiàn)就是預(yù)算軟約束。經(jīng)濟學(xué)理論研究表明，預(yù)算軟約束問題產(chǎn)生的根源在于資金使用的決策者不對決策后果承擔(dān)責(zé)任，具體到高校預(yù)算軟約束就是，管理者認為，高校是全額財政撥款單位，其功能就是運用政府的資金來為社會提供公共教育服務(wù)；如果高校在財務(wù)運行過程中出現(xiàn)財務(wù)赤字，政府會出于保障教育和政治方面的考慮，一般要追加教育投入，從而也就形成了超預(yù)算支出會得到財政預(yù)算追加的預(yù)期。這種不加控制的預(yù)算軟約束就導(dǎo)致了兩方面的后果:一是高校管理者對決策的后果不用承擔(dān)任何責(zé)任，從而決策隨意性和盲目性，好大喜功，預(yù)算資金使用效益意識淡??；二是由于存在追加財政補助的預(yù)期，責(zé)任者對預(yù)算管理的嚴肅性和權(quán)威性認識不夠，預(yù)算編制粗放，預(yù)算執(zhí)行隨意，預(yù)算控制松弛。

二、高校責(zé)任預(yù)算管理體系理念構(gòu)建

（一）責(zé)任分解的觀念 現(xiàn)代管理理論表明，要想對成本實施控制，就要通過責(zé)任細分和作業(yè)成本法等措施將不可控的公共成本轉(zhuǎn)化為可控的責(zé)任成本，并確立“誰使用、誰負責(zé)、誰付費”的約束激勵機制。當(dāng)前造成高校資金使用效益低下、浪費嚴重的一個重要原因就是相當(dāng)比重的公用支出（如水電）由學(xué)校統(tǒng)一承擔(dān)，而沒有將其分解到具體的責(zé)任單位使之成為可控的責(zé)任成本。因此，構(gòu)建高校責(zé)任預(yù)算管理體系，就要通過深化責(zé)任分解，盡可能地將不可控的成本項目轉(zhuǎn)化為可控的責(zé)任成本。

（二）目標(biāo)管理理念 目標(biāo)管理源于美國管理大師彼得·德魯克,強調(diào)以目標(biāo)為導(dǎo)向，以人為中心，以成果為標(biāo)準(zhǔn)，而使組織和個人取得最佳業(yè)績的現(xiàn)代管理方法。因此，高校在編制部門預(yù)算時，要在責(zé)任單位提供的預(yù)算信息基礎(chǔ)上，由財務(wù)部門根據(jù)總體目標(biāo)進行綜合平衡，保證部門預(yù)算符合學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略。在部門預(yù)算批復(fù)后，其相應(yīng)指標(biāo)要作為目標(biāo)分解至相應(yīng)的責(zé)任中心，實行“核定定額、指標(biāo)劃撥、超支不補、節(jié)余留用”的管理模式，以保證部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算相互銜接，并得以貫徹和落實。此外，目標(biāo)管理理念還要求高校建立以財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一為主要特征的授權(quán)管理體系，調(diào)動各責(zé)任單位理財?shù)姆e極性，以形成“全員理財”的態(tài)勢。

（三）成本效益觀念 雖然支出和成本都是用于描述資源耗費的價值，但兩者卻是兩個不同的概念，前者強調(diào)資金的使用和與收入之間的平衡性，后者則強調(diào)資金使用的必要性和效率與效益性。長期以來，高校預(yù)算管理側(cè)重于預(yù)算收入的可實現(xiàn)和預(yù)算支出的可控，強調(diào)的是在收支平衡下保證高校的正常運轉(zhuǎn)，對高校資金的使用效率和效益并沒有給與足夠的關(guān)注。在這種體制下，高校會計核算采用的是收付實現(xiàn)制而非權(quán)責(zé)發(fā)生制，財務(wù)管理也缺乏進行成本核算和成本管理的內(nèi)在動力，因而資金的使用效率和效益低下，浪費現(xiàn)象嚴重。因此，樹立成本觀念，綜合運用目標(biāo)責(zé)任成本、成本－效益分析等手段，強化目標(biāo)成本的控制與考核，提高資金使用效益。

（四）增量預(yù)算的效用遞減觀念 邊際效用遞減規(guī)律指出:資金在某一方面的投入量增加以后，雖然在這一方面的效用和總效用均會有所增加，但在這一方面的邊際效用將隨著資金的繼續(xù)投入而逐漸降低。因此，對于項目增加預(yù)算支出導(dǎo)致的功能價值增加必須通過增量而非總量分析比較，通過增量分析，明確增量預(yù)算安排在邊際或接近邊際時才是必要的和有用的。

三、高校責(zé)任預(yù)算管理體系構(gòu)建

（一）建立與責(zé)任預(yù)算管理需求相適應(yīng)的責(zé)任中心 責(zé)任中心是指負有一定經(jīng)濟責(zé)任，并享有相應(yīng)權(quán)利的組織機構(gòu)。高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，建立相應(yīng)的管理層次，按照分層負責(zé)的原則，建立責(zé)任中心，明確各層次責(zé)任中心的責(zé)任范圍、責(zé)任人和責(zé)任目標(biāo)。同時，根據(jù)責(zé)任中心所承擔(dān)的權(quán)利與責(zé)任所產(chǎn)生的成本動因的不同，以及對其業(yè)績評價計量的方式和計量產(chǎn)出的困難程度，將其劃分為不同類型的責(zé)任中心。如學(xué)校黨政、行政職能部門，其工作性質(zhì)是定性的，故可建立酌量性費用中心；直接教學(xué)的院系，一方面要保證按質(zhì)按量完成教學(xué)任務(wù)，又要對教學(xué)經(jīng)費數(shù)額負責(zé)，因而可建立考核教學(xué)質(zhì)量和經(jīng)費支出數(shù)額的責(zé)任中心等。

（二）建立各級責(zé)任中心的經(jīng)濟責(zé)任制 根據(jù)《關(guān)于高校建立經(jīng)濟責(zé)任制，加強財務(wù)管理的幾點意見》的要求，結(jié)合責(zé)任中心劃分的情況，在權(quán)責(zé)對等原則和強化責(zé)任要求下，建立各級經(jīng)濟責(zé)任制，并以“契約”形式將各責(zé)任中心應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任、應(yīng)遵循的制度規(guī)范和應(yīng)實現(xiàn)的業(yè)績指標(biāo)下達給各經(jīng)濟責(zé)任承擔(dān)者，使其既能明確自身的工作職責(zé)和具體目標(biāo)，又因有“契約”的存在而受到約束。

（三）建立有效的財務(wù)管理控制模式 財務(wù)管理體制的核心是集權(quán)和分權(quán)問題，根據(jù)責(zé)任預(yù)算管理的要求和治理預(yù)算軟約束的需要，高校應(yīng)采取分權(quán)式財務(wù)管理體制。但這種體制并不是簡單的將權(quán)力下放，而是一種適度的授權(quán)，即通過授權(quán)管理將各種決策配置到掌握信息最多、最具有管理能力、最能負責(zé)且最能起到激勵作用的相應(yīng)層次上，并且根據(jù)目標(biāo)的一致性的要求，層次決策權(quán)的行使要接受學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，這種分權(quán)也并不意味著分散，各自為政，而是根據(jù)財政預(yù)算管理體制改革的要求，當(dāng)建立以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、統(tǒng)一結(jié)算、集中核算”為主要特征的運行模式，通過集中管理，由學(xué)校財務(wù)部門對校內(nèi)的所有經(jīng)濟活動進行資金結(jié)算、會計管理和財務(wù)報告，進而建立透明、規(guī)范、高效、權(quán)責(zé)對等的分權(quán)式財務(wù)管理模式。

（四）建立責(zé)任預(yù)算運行的保障機制 為科學(xué)、全面的責(zé)任預(yù)算管理奠定良好的基礎(chǔ)，高?？赏ㄟ^目標(biāo)管理將部門預(yù)算指標(biāo)作為目標(biāo)分解到相應(yīng)的責(zé)任中心，實行一個責(zé)任中心一本預(yù)算。借鑒ERP 集中管理思想，構(gòu)建將不同類型、不同主題的數(shù)據(jù)自動集成的綜合信息平臺，實現(xiàn)業(yè)務(wù)、資金和信息處理融為一體，完成對內(nèi)部的信息流、業(yè)務(wù)流、資金流進行全方位、多角度、綜合立體的直接控制、精細控制和集成控制。通過嚴格的資金收支管理、科學(xué)的指標(biāo)分配、及時的預(yù)算預(yù)警等措施，維護部門預(yù)算的權(quán)威性和嚴肅性。

（五）健全責(zé)任預(yù)算的績效考評制度 建立基于高?？冃?nèi)涵的業(yè)績評價指標(biāo)體系和教育活動支出過程特征的績效考評制度，通過解析“經(jīng)濟”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“效益”（Effectiveness）（簡稱“3E”）指標(biāo)在教育活動中的內(nèi)涵，從投入、過程、產(chǎn)出和效果來架構(gòu)基于責(zé)任預(yù)算管理過程中的績效考核指標(biāo)體系，以多元價值指標(biāo)體系取代傳統(tǒng)的單一財務(wù)和預(yù)算指標(biāo)，更好地體現(xiàn)“管理的責(zé)任”，從而使“被授權(quán)的管理者根據(jù)既定的績效標(biāo)準(zhǔn)完成既定的任務(wù)”。

（六）落實責(zé)任預(yù)算的考評與激勵 通過對各責(zé)任中心在預(yù)算年度內(nèi)責(zé)任預(yù)算執(zhí)行情況和績效實現(xiàn)情況進行分析考核和評價，引導(dǎo)和推動各責(zé)任中心在一個完整的評估分析框架體系內(nèi)，改進和完善內(nèi)部運行機制，提高資源的使用效率。同時，將責(zé)任預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與責(zé)任中心全體成員收益和下年度預(yù)算掛鉤，有利于促進責(zé)任中心全體成員在不斷提高工作質(zhì)量的前提下切實提高資源使用效率。

［1］阿爾伯特.C.海迪等著，茍燕楠、董靜譯:《公共預(yù)算經(jīng)典——現(xiàn)代預(yù)算之路（第三版）》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2006年版。

［2］Ingram、Albright&Hill 著，陳晉平、程小可譯:《管理會計——決策信息（第2 版）》，中信出版社2004年版。

［3］鐘洪:《中國公立大學(xué)預(yù)算軟約束的解釋及對策建議》，《清華大學(xué)教育研究》2005年第5 期。