吳 超

中國信訪制度回顧與思考

吳 超

信訪制度是最具有中國特色的社會(huì)主義政治制度之一，為開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)揮著不可替代的重要作用。信訪制度隨著國家的政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化，始終圍繞中心、服務(wù)大局，不斷制度化、規(guī)范化、法制化。信訪制度之所以長期存在，是由于傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)多方面綜合因素造成的。創(chuàng)建中國特色的信訪制度從根本上要依靠發(fā)展，同時(shí)總結(jié)、學(xué)習(xí)、汲取國內(nèi)外各種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足現(xiàn)實(shí)、深化改革，走法治化道路。

信訪制度；歷史發(fā)展；完善

當(dāng)代中國信訪制度是最具有中國特色的社會(huì)主義政治制度之一，創(chuàng)建于新中國成立之初。在國外，沒有與信訪直接對應(yīng)的詞語。國家信訪局網(wǎng)站在2005年《信訪條例》（英文版）中把“信訪”譯為“l(fā)etters and visits”。新中國成立后，信訪活動(dòng)空前活躍，1951年5月16日，毛澤東作出“必須重視人民的通信”批示，清楚地表明建立信訪制度的初衷和指導(dǎo)思想，即加強(qiáng)和人民的聯(lián)系、反對官僚主義。同年6月7日，政務(wù)院做出了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，對處理群眾來信來訪的原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置都做出了相應(yīng)的規(guī)定，這一般被視為信訪制度正式確立的起點(diǎn)。

規(guī)律總是隱藏在事物發(fā)展過程之中，而史學(xué)家的天職就是從中發(fā)現(xiàn)帶規(guī)律性的東西。[1]系統(tǒng)考察中國信訪制度的歷史，探索信訪制度發(fā)展規(guī)律，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對于進(jìn)一步推動(dòng)信訪制度的改革和完善，使其更好地為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國信訪制度60年的歷史發(fā)展脈絡(luò)

（一）信訪形勢隨著國家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展而變化

信訪形勢的變化多和當(dāng)時(shí)的中心工作、主要任務(wù)相關(guān)，由于不同歷史時(shí)期的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)狀況和黨的中心工作不同，社會(huì)矛盾不同，每個(gè)階段的信訪形勢、主要任務(wù)和職能都有所不同。

新中國成立之初，中心工作是鞏固國家政權(quán)、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)。這一時(shí)期信訪的內(nèi)容主要是對政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及黨內(nèi)出現(xiàn)的脫離群眾的官僚主義提出的意見、建議和批評。1951年4月30日，中共中央辦公廳秘書室就當(dāng)年1～3月處理群眾來信的情形向毛澤東報(bào)告：“這些來信反映的問題，是以有關(guān)抗美援朝、土地改革和鎮(zhèn)壓反革命三大問題為最多”。[2]266-267人民群眾在信訪活動(dòng)中表現(xiàn)出極大的政治熱情，數(shù)以萬計(jì)的批評建議和揭發(fā)控告信投向各級黨政部門。

1957年到1976年的20年是非常重要而又復(fù)雜的20年，信訪工作也經(jīng)歷了一個(gè)大起大落、曲折發(fā)展的過程。1957年迎來了新中國歷史上的第一個(gè)信訪高潮，由于社會(huì)主義改造的順利完成、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)關(guān)系發(fā)生較大變革，反映個(gè)人問題和人民內(nèi)部矛盾問題的內(nèi)容繼續(xù)增多，反映階級斗爭的問題減少。此后，信訪數(shù)量持續(xù)下降。而從1961年到1966年，隨著對國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復(fù)，民主氣氛十分活躍，信訪量得以快速增長，來信來訪內(nèi)容也發(fā)生了新變化，反映了許多新問題?！拔幕蟾锩笔曛校涡蝿葑兓欤瑏硇艁碓L形勢也復(fù)雜多變，信訪數(shù)量時(shí)多時(shí)少，起伏較大，來信較多的年份的信件是較少年份的數(shù)倍，信訪實(shí)踐受到政治事件的影響非常明顯。在這20年間，信訪活動(dòng)受到政治運(yùn)動(dòng)的制約很大，每逢政治運(yùn)動(dòng)一開始，來信來訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問題；到運(yùn)動(dòng)后期及運(yùn)動(dòng)結(jié)束后相當(dāng)一段時(shí)間里，反映運(yùn)動(dòng)中存在的問題或要求落實(shí)政策的信訪開始增多。

從1976年“文革”結(jié)束到1982年第三次全國信訪工作大會(huì)召開，正處于黨的十一屆三中全會(huì)召開的前后6年里。這一時(shí)期，信訪工作迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，三中全會(huì)后的3年中，在信訪治理方面，“全黨信訪工作承擔(dān)的任務(wù)之重，投入力量之大，聯(lián)系人民群眾之廣，解決問題之多，是過去所沒有的”，人民群眾來信反映黨風(fēng)以及有關(guān)四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的意見和建議所占比例逐年增加。①《人民日報(bào)》1982年8月28日第1版。1978年、1982年召開第二、第三次全國信訪工作會(huì)議，就是著力解決這些信訪問題，為“撥亂反正”服務(wù)。

改革開放以來，隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)形勢的迅速好轉(zhuǎn)和各項(xiàng)政策的逐步落實(shí)，信訪內(nèi)容發(fā)生了很大變化，要求平反冤假錯(cuò)案的來信來訪在數(shù)量上已明顯減少，關(guān)于改革和四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的建議日益增多。[3]37信訪制度從“撥亂反正”中的主流角色迅速回歸到國家政治生活中的配角，信訪內(nèi)容發(fā)生了很大變化，由“歷史申訴型”為主轉(zhuǎn)為“反映現(xiàn)實(shí)問題型”為主。

經(jīng)過1990年代的不斷深化改革和建設(shè)，20世紀(jì)末，我國已初步建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立帶來了整個(gè)社會(huì)的巨大經(jīng)濟(jì)變革和利益的重大調(diào)整，各類社會(huì)矛盾和利益沖突加劇，信訪形勢呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)：信訪總量持續(xù)上升，從1992～2004年12年間，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪量持續(xù)攀升；信訪內(nèi)容日益多樣化；信訪訴求形式日趨激烈；集體訪、異常訪明顯增多。

當(dāng)前，隨著改革的深化和利益格局的調(diào)整，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。同時(shí)，全面參與經(jīng)濟(jì)全球化的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，又面臨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新形勢新任務(wù)。這既是一個(gè)發(fā)展機(jī)遇期，也是一個(gè)矛盾凸顯期。我國發(fā)展面臨新課題新矛盾，信訪工作也遇到了許多新情況、新矛盾、新問題，社會(huì)矛盾增加，熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題增多。一方面，信訪工作總體形勢明顯好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了“四個(gè)下降一個(gè)好轉(zhuǎn)”②即全國信訪總量、集體上訪、非正常上訪和群體性事件下降，信訪秩序進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。參見《信訪工作法制化建設(shè)邁出重要步伐——新修訂的〈信訪條例〉實(shí)施三周年綜述》，《人民日報(bào)》2008年4月24日第5版。的良好局面；另一方面，信訪總量仍在高位運(yùn)行，信訪突出問題仍較集中，深層次的問題不斷產(chǎn)生，不和諧的因素大量存在且解決的難度越來越大。

（二）圍繞中心，服務(wù)大局

信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，在信訪工作責(zé)任主體方面，明確了“信訪工作不是中心工作，但做不好會(huì)影響中心工作，每個(gè)地方、每個(gè)部門都是做好信訪工作的責(zé)任主體”，[4]289信訪制度的發(fā)展歷程，就是一個(gè)“圍繞中心，服務(wù)大局”的過程。

新中國成立之初，信訪工作主要面對政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在的新老問題，通過信訪動(dòng)員形式，極大地調(diào)動(dòng)了群眾的政治熱情，團(tuán)結(jié)和凝聚了各界力量，對黨和政府的工作形成了有力的監(jiān)督和幫助。毛澤東在1951年“必須重視人民的通信”批示中指出“要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度”。[2]265這個(gè)批示也指出了中國共產(chǎn)黨和人民政府處理人民來信的性質(zhì)和功能，即：通過信訪制度加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，并以此克服官僚主義。1956～1965年，在基本完成生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造后，開始探索中國自己的建設(shè)社會(huì)主義的道路，信訪工作一直圍繞著國家這一中心問題而運(yùn)轉(zhuǎn)。1963年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達(dá)的《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，進(jìn)一步明確了信訪功能，做好信訪工作可以調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)的發(fā)展?！拔幕蟾锩笔拐麄€(gè)國家的政治活動(dòng)陷入無序和混亂，信訪制度遭到嚴(yán)重破壞，有時(shí)甚至成為政治斗爭中打擊報(bào)復(fù)、陷害他人的工具。

改革開放之后，國家的政治生活逐步民主和健康，信訪制度的功能重新定位為為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放服務(wù)。1982年2月，第三次全國信訪工作會(huì)議審議修改《當(dāng)前的信訪工作形勢和今后的任務(wù)》，指出：我國已進(jìn)入新的歷史時(shí)期，信訪工作面臨著新的任務(wù)，一定要“努力把信訪工作這件大事辦得更好、更有成效，為建設(shè)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明作出新的貢獻(xiàn)”。[5]417-4181986年3月12日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作的通知》指出，信訪工作要“向各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映社情民意，為黨的中心工作服務(wù)”，信訪部門是“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的一個(gè)重要的工作部門”。[3]37-38

2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)在對構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的整體部署中對信訪工作“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，妥善處理社會(huì)矛盾”方面提出了新的更高的要求，確立了信訪工作在構(gòu)建和諧社會(huì)中的基礎(chǔ)性地位，賦予了新的職責(zé)任務(wù)。2007年3月10日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》并召開了第六次全國信訪工作會(huì)議，信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。

在不同時(shí)期，信訪工作的功能，隨著黨和國家的中心任務(wù)和工作重點(diǎn)的變動(dòng)而有所側(cè)重，但都離不開加強(qiáng)同人民群眾聯(lián)系這個(gè)最根本的功能。[6]8-9

（三）制度化、規(guī)范化、法制化的歷史演進(jìn)

信訪制度的發(fā)展史，是一部積極探索、規(guī)范操作，逐步走上制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)的歷史。

1951年6月7日，政務(wù)院正式頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信相接見人民工作的決定》，[7]23-24對處理群眾來信來訪的原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置都做出了相應(yīng)的規(guī)定，一般被視為信訪制度正式確立的起點(diǎn)。此后，各地普遍開始加強(qiáng)信訪工作，陸續(xù)制定了一些具體規(guī)定，規(guī)范了信訪工作。[5]50-671954年，《中華人民共和國憲法》頒布實(shí)施，我國的法制建設(shè)開始了一個(gè)新的階段。彭真在憲法制定后強(qiáng)調(diào)說：“我們過去辦事依靠方針、政策、綱領(lǐng)，是完全對的，是適合實(shí)際情況的。目前，我們已經(jīng)頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了。必須加強(qiáng)法制，完備我們的法律，才能保障社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行?！雹佟杜碚嫖倪x》，人民出版社，1991年版。1957年5月28～31日，召開了全國第一次信訪工作會(huì)議，會(huì)議通過了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》以及國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個(gè)文件。[5]3文件中第一次將信訪看作是群眾的民主權(quán)利，信訪這種政治色彩濃厚的訴求行為已被納入了正式的法規(guī)制度體系中。

1957年到1976年的20年，信訪工作也經(jīng)歷了一個(gè)大起大落、曲折發(fā)展的過程，但其制度化、規(guī)范化、法制化的歷史演進(jìn)并未停止。1963年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達(dá)《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，這是第一次以黨政最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)名頒發(fā)的信訪工作文件，進(jìn)一步明確了信訪功能，處理信訪是各級國家機(jī)關(guān)一項(xiàng)經(jīng)常性的政治任務(wù)?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，在當(dāng)時(shí)十分混亂的情況下，信訪法制建設(shè)仍未斷絕。1972年上半年，國務(wù)院辦公室會(huì)同有關(guān)部門研究制定了兩個(gè)辦法：《關(guān)于被審查的干部和家屬來信處理辦法》、《關(guān)于軍隊(duì)干部問題來信的處理意見》，在一定程度上保證了信訪工作的順利開展。1972年12月22日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央辦公廳、國務(wù)院辦公室、總政治部和公安部《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作和維護(hù)首都治安的報(bào)告》，要求加強(qiáng)對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全信訪機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)信訪工作隊(duì)伍，維護(hù)首都良好的社會(huì)秩序。

改革開放30多年來，各級黨委、政府不斷推進(jìn)信訪工作制度化、規(guī)范化和法制化建設(shè)。1982年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》。1995年10月，國務(wù)院頒布我國第一部信訪工作行政法規(guī)——《信訪條例》，標(biāo)志著信訪工作正式邁入法制化、規(guī)范化軌道。2005年1月，國務(wù)院修訂并頒布新的《信訪條例》?！缎旁L條例》雖然只是中央人民政府的一個(gè)行政法規(guī)，在中國多元法律體系中處于第三效力等級，但是由于中國現(xiàn)實(shí)情況中黨政合一的事實(shí)，所以《條例》不僅對政府部門的信訪活動(dòng)有效，而且對人大、司法、黨的機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織的信訪活動(dòng)也具有事實(shí)上的約束力。隨后，國家信訪局制定下發(fā)辦理群眾來信、接待群眾來訪、督查督辦等方面的工作規(guī)則，各地也相繼制定與之配套的法規(guī)和制度，絕大多數(shù)省份頒布實(shí)施了信訪工作法規(guī)；60多個(gè)中央和國家機(jī)關(guān)或單位修訂出臺了信訪工作辦法、規(guī)則，形成了比較完整的信訪工作法規(guī)制度體系，為扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)信訪工作被動(dòng)局面、依法處理信訪問題發(fā)揮了重要作用。[8]2007年3月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，實(shí)現(xiàn)了在更高層面對信訪工作的指導(dǎo)，這是今后一個(gè)時(shí)期信訪工作的重要指導(dǎo)性文件。2008年7月，中央紀(jì)委下發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》。監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國家信訪局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，從制度層面強(qiáng)化了信訪工作責(zé)任。

二、新時(shí)期加強(qiáng)信訪制度建設(shè)的必要性

在建設(shè)社會(huì)主義民主政治、構(gòu)建和諧社會(huì)中，信訪制度是否還有存在的必要？只有正確回答這一問題，才有可能進(jìn)一步深化信訪制度改革，全面推進(jìn)中國特色社會(huì)主義信訪制度的建設(shè)進(jìn)程。

（一）法律依據(jù)：公民信訪權(quán)的規(guī)定

《世界人權(quán)宣言》規(guī)定“人人有權(quán)享有主張和表達(dá)自由”。信訪是實(shí)現(xiàn)表達(dá)自由的一種重要方式。我國政府于1998年10月正式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，而《公約》恰是保證《世界人權(quán)宣言》具體實(shí)現(xiàn)的基本人權(quán)公約。

在經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變之后，信訪制度早已由初建時(shí)的政治設(shè)計(jì)，發(fā)展為既是一種重要的政治制度，也是法律制度的一部分。信訪權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，憲法第27條、第35條和第41條的規(guī)定體現(xiàn)了這一點(diǎn)。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！毙旁L權(quán)的憲法淵源還有憲法第35條，即“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！薄缎旁L條例》是提升和保護(hù)信訪權(quán)和規(guī)范信訪行為重要的行政法規(guī)，它使信訪權(quán)徹底消除了法外權(quán)利的痕跡，被明確地提升為公民的一項(xiàng)法定權(quán)利。在當(dāng)代中國，信訪權(quán)已成為極具中國特色的公民基本人權(quán)的重要內(nèi)容，主張取消信訪制度也就是剝奪了公民的該項(xiàng)民主權(quán)利。如果說現(xiàn)有的信訪制度若不加改革“將會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果”，那么取消信訪制度，其政治的、法律的后果將遠(yuǎn)比前者更為嚴(yán)重。[9]216

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型：社會(huì)矛盾多樣化且不可避免

大量信訪問題的出現(xiàn)與社會(huì)轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的。當(dāng)前，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開放的不斷深化，尤其是我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會(huì)變革，在給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力的同時(shí)，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，尤其是一些重大的、根本性的、群體性的矛盾日漸凸現(xiàn)。社會(huì)矛盾大量涌現(xiàn)，且日趨呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、激烈性，而由于社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，還沒有形成健全的政治參與的民主運(yùn)行機(jī)制和程序，在各項(xiàng)民主制度的運(yùn)行中還存在著這樣或那樣的偏頗，一些具體利益表達(dá)機(jī)制和矛盾化解機(jī)制還不夠完善和健全，這勢必進(jìn)一步導(dǎo)致各種矛盾和問題涌入信訪這一渠道。

法治的局限性也給信訪制度留下了生存的空間。社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的多樣性和復(fù)雜性非司法制度一種制度所能解決。從某種意義上說，信訪制度實(shí)際上已成為社會(huì)變革時(shí)期彌補(bǔ)司法制度不足的一種救濟(jì)制度。建設(shè)現(xiàn)代法治國家是我們的目標(biāo)，但法律并非是全能的，有其局限性，除了對社會(huì)關(guān)系的調(diào)整范圍有其局限和常常落后于生活，而由此決定了許多糾紛和沖突無法適用現(xiàn)行法律來調(diào)整外，即使是在司法制度相對完善的情況下，錯(cuò)誤的判決的產(chǎn)生也難以避免。而現(xiàn)代法制所主張的價(jià)值和鄉(xiāng)土社會(huì)中的傳統(tǒng)價(jià)值在某些方面存在抵觸，也是一些人信“訪”不信“法”的原因之一。更重要的是，法制高昂的成本使弱勢群體無法承擔(dān)而轉(zhuǎn)而投向信訪。[10]事實(shí)上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會(huì)沖突完全解決。所以，任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)在主體制度之外產(chǎn)生一些社會(huì)沖突的“余量”：而狹義的信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟(jì)制度。[11]2006年8月5日，胡錦濤強(qiáng)調(diào)指出，在當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)的情況下，信訪問題是回避不了的，信訪工作必須堅(jiān)持不懈地抓下去。[4]21

（三）信訪功能：聯(lián)系、參與與救濟(jì)

中國信訪制度長期存在的根本原因在于它與中國國情和民間傳統(tǒng)之間存在契合，有中國特色的信訪制度是各級政府密切聯(lián)系人民群眾的渠道，是公民行使政治參與和行政監(jiān)督等權(quán)利的政治制度形式之一。[12]對于我國這樣一個(gè)發(fā)展中國家來講，行政權(quán)力是一種非常珍貴的資源。由于我國各地區(qū)發(fā)展極不平衡，各地的人文環(huán)境、資源、管理水平迥然不同，封建傳統(tǒng)較為深厚，在這樣的國家建設(shè)現(xiàn)代化，必須動(dòng)員全國和全社會(huì)的力量。在目前民眾參政議政水平不高，途徑不暢，國家民主政治生活還不完善的條件下，信訪制度的渠道必不可少。從群眾的角度看，信訪的渠道畢竟是最簡便、最救濟(jì)的渠道，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得這種渠道變得更為便捷?！案咚降恼螀⑴c總是與高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會(huì)與經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì)，也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值?！盵13]174鑒于目前許多相應(yīng)條件不具備的情況，當(dāng)務(wù)之急不是否定信訪權(quán)和取消信訪制度，而是完善現(xiàn)有的信訪制度，通過發(fā)揮其積極作用，消除其消極作用，更好地保障公民的信訪權(quán)。

（四）社會(huì)心理：傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識誤區(qū)

社會(huì)轉(zhuǎn)型必然伴隨著社會(huì)文化和心理的轉(zhuǎn)型，必然導(dǎo)致新舊思想觀念和體制的交匯、碰撞，導(dǎo)致部分社會(huì)群體心理的失衡，從而引發(fā)新的社會(huì)矛盾與沖突。《從信訪工作中的問題看和諧社會(huì)建設(shè)難點(diǎn)重點(diǎn)》一文通過對信訪現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)，大量信訪問題的產(chǎn)生，是同一些干部的認(rèn)識誤區(qū)和群眾認(rèn)識誤區(qū)密切相關(guān)的。[14]傳統(tǒng)的觀念對民眾心理的影響是長期的和深遠(yuǎn)的，自古以來中國的德治、禮治和人治之治國方略，形成了官納言于民、民訴言于官的溝通機(jī)制。時(shí)代變遷，制度更替，仍有黨員干部以清官為自己的信念，盼清官是民眾的憧憬，“清官情結(jié)”像遺傳因子一樣被代代承繼。人民群眾在自身利益受到損害時(shí)常常訴求于政府，過多地采用信訪的方式來獲得國家救濟(jì)。傳統(tǒng)理念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜而艱難的過程，當(dāng)其社會(huì)基礎(chǔ)還未根本改變，任何奢談一夜之間取消信訪、建立現(xiàn)代法治社會(huì)的設(shè)想無疑是天方夜譚。

雖然信訪制度的確存在著許多問題，目前還沒有一種足以取而代之的制度，“我們的最終結(jié)果是要走入法治國家，但在這個(gè)過程中，信訪部門的作用應(yīng)充分發(fā)揮，不發(fā)揮就完不成這個(gè)過程。好多問題還得從實(shí)際出發(fā)。我們現(xiàn)在研究的是理論和實(shí)踐的結(jié)合，選好結(jié)合點(diǎn)才是我們要做的。我們不能跟著感覺走，跟著概念走，而要跟著客觀實(shí)際走”。①《王學(xué)軍同志在基層信訪工作座談會(huì)上的講話》，載于《山東信訪》，2004年第8期增刊。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)歷史過程，信訪制度在了解民情、解除民憂、民主監(jiān)督和決策參考等方面發(fā)揮著重要作用。

三、新時(shí)期完善信訪制度的思考

（一）發(fā)展：從根本上解決信訪問題的宏觀思考

當(dāng)前信訪突出，這是帶有全局性的問題，是與我國社會(huì)大變革、大轉(zhuǎn)型進(jìn)程相伴隨的特有現(xiàn)象。信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工作，解決這一問題，不僅要切實(shí)加強(qiáng)信訪工作，更重要的是要拓寬視野，跳出信訪看信訪，站在時(shí)代的高度和宏觀的角度，從建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體布局出發(fā)，立足于政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)等方面，削弱乃至消除孕育信訪問題的環(huán)境，以探求解決信訪問題的治本之策。[15]71要從根本解決信訪問題，化解矛盾糾紛，就必須大力推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，徹底消除產(chǎn)生信訪的根源，通過大力發(fā)展生產(chǎn)力來不斷增強(qiáng)物質(zhì)基礎(chǔ)，通過發(fā)展社會(huì)主義民主不斷加強(qiáng)政治保證，通過發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化來不斷鞏固智力支持和精神支撐。

（二）借鑒：總結(jié)、學(xué)習(xí)、汲取國內(nèi)外各種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

信訪是中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政治國中創(chuàng)造的當(dāng)代術(shù)語，創(chuàng)建演進(jìn)歷程不過短短60年，可其厚重的歷史卻可以沿著中華民族五千年的歷史長河直溯源頭?！靶旁L”活動(dòng)和“信訪”工作，在歷史發(fā)展的不同時(shí)期都廣泛存在，只是稱謂和形式不同而已。古代一些類似的制度（如登聞鼓、上書、邀車駕等）是當(dāng)代信訪制度的邏輯起點(diǎn)，其中很多元素值得今天借鑒。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，古代信訪與現(xiàn)代信訪既有歷史的文化血緣聯(lián)系，在其形似的表象下又有本質(zhì)的區(qū)別。正如英國資本主義的立法，是把“舊的封建法權(quán)形式的很大一部分保存下來，并且賦予這種形式以資產(chǎn)階級的內(nèi)容甚至直接給封建的名稱加上資產(chǎn)階級的含義”，[16]248建設(shè)中國特色的信訪制度也必須汲取傳統(tǒng)相關(guān)制度的合理內(nèi)核，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，然后加以改革創(chuàng)新。創(chuàng)建中國特色的信訪制度，還必須認(rèn)真總結(jié)當(dāng)代中國信訪制度歷史發(fā)展的正反經(jīng)驗(yàn)。60年來，信訪制度從無到有，從靠領(lǐng)導(dǎo)批條子到規(guī)范化、制度化、法制化，在偉大的社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重大的作用。同時(shí)，信訪活動(dòng)長期與政治運(yùn)動(dòng)相伴隨，致使信訪工作正誤交織，教訓(xùn)也極為深刻。

建設(shè)中國特色信訪制度，既要充分總結(jié)國內(nèi)信訪工作中的新舉措、新思路、新經(jīng)驗(yàn)，也要借鑒國外的有益做法。新中國成立后，《人民日報(bào)》曾介紹過蘇聯(lián)的信訪活動(dòng)，多次報(bào)道列寧如何接待人民來訪的故事。②《列寧怎樣對待群眾來信來訪工作》，載于《人民日報(bào)》，1955年4月22日，第3版；《要傾聽群眾的呼聲——列寧重視信訪工作的故事》，載于《人民日報(bào)》，1978年12月7日，第3版。20世紀(jì)初，監(jiān)察專員制度開始迅速在世界各國傳播。1978年，國際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)成立，各大洲也相繼成立了地區(qū)監(jiān)察專業(yè)協(xié)會(huì)。1993年，歐盟設(shè)立監(jiān)察專員署，受理歐盟公民對官僚的投訴，成為第一個(gè)跨國監(jiān)察機(jī)構(gòu)。[17]25國外類似制度的實(shí)踐為我國信訪制度的完善和研究提供了有益借鑒。

（三）深化：立足現(xiàn)實(shí)，深化改革，走法治化道路

解決信訪問題必須從深化信訪制度改革入手，從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，著力抓好以下幾個(gè)方面工作：

一是分流。就信訪制度本身來說，它實(shí)際上承載了太多的重任。一些本應(yīng)該通過其他渠道表達(dá)民意的政治參與方式，卻因?yàn)槠渌赖牟粫扯繐頂D在信訪這個(gè)渠道中，從而造成信訪渠道的堵塞和低效。鑒于目前我國各級黨政機(jī)關(guān)、人大、司法都設(shè)有相應(yīng)的信訪機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的資源進(jìn)行整合，引導(dǎo)群眾根據(jù)不同訴求選擇不同救濟(jì)渠道，從而將大量的社會(huì)矛盾和糾紛進(jìn)行合理分流。

二是整合。信訪中的問題，有的涉及到幾個(gè)部門或地區(qū)。信訪部門雖然是個(gè)綜合部門，但它不能把什么問題都包攬下來。現(xiàn)行的信訪工作體制機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。中央信訪機(jī)構(gòu)與中央各部門及地方信訪機(jī)構(gòu)之間沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機(jī)構(gòu)對地方、中央直屬部門的信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約束力。除黨政機(jī)關(guān)、審判、檢察機(jī)關(guān)外，工、青、婦等群眾組織也都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。此外，軍隊(duì)、新聞單位也設(shè)有專職信訪機(jī)構(gòu)，其工作程序原則與黨政機(jī)關(guān)無異。2005年的《信訪條例》和2007年3月中共中央、國務(wù)院于頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，明確指出：新時(shí)期信訪工作，要構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”的信訪工作大格局。

三是走法治化道路。信訪制度60年的發(fā)展史，是一部積極探索、規(guī)范操作，逐步走上制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)的歷史?！耙苑ㄖ卧L”是“依法治國”方略的具體體現(xiàn)，是依法行政的重要內(nèi)容，也是我國信訪制度改革的基本方向。中國政治體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，信訪制度改革必須立足于中國的歷史和現(xiàn)實(shí)，走法治化道路是深化和完善信訪制度改革的根本途徑。

60年來，信訪制度隨著國家的政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化，始終圍繞中心、服務(wù)大局，為開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。實(shí)踐永無止境，創(chuàng)新永無止境，研究永無止境，從歷史的角度探討信訪制度昔日的輝煌和今日的困境，尋求信訪制度變遷的過程及其所遇困難的根源，對當(dāng)前信訪制度的改革具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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D632.8

A

1673-8616（2011）05-0018-05

2011-05-26

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《中國信訪制度史研究》（10CDJ002）的階段性成果

吳超，中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所助理研究員、博士（北京，100009）。

李君安]