胡志剛，李玲，趙麗娟

(1.承德市清潔生產(chǎn)審核中心，河北承德067000;2.興隆縣礦務(wù)局，河北承德067300)

礦山土地復(fù)墾存在的問題與對策

胡志剛1，李玲1，趙麗娟2

(1.承德市清潔生產(chǎn)審核中心，河北承德067000;2.興隆縣礦務(wù)局，河北承德067300)

礦山開采導(dǎo)致了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，礦山土地復(fù)墾在礦山生態(tài)環(huán)境治理方面起著重要的作用。通過對礦山土地復(fù)墾的法律法規(guī)、土地復(fù)墾資金和土地復(fù)墾技術(shù)等問題的分析，提出了礦山土地復(fù)墾的有關(guān)對策。

礦山;土地復(fù)墾;問題;對策

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，我國90%以上的一次能源、80%以上的工業(yè)原材料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料都來自于礦產(chǎn)資源［1］。但隨著礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)利用，因礦山開采而造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題也日趨嚴重，如壓占破壞土地、大氣污染、水體酸化、生物多樣性喪失、自然景觀破壞等，并威脅到人體健康。礦山土地復(fù)墾不僅是解決礦山生態(tài)環(huán)境問題的有效措施，還是促進國民經(jīng)濟、推動社會發(fā)展的必然需要。

1 我國礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀

自1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》實施以來，原國家土地局在重點工礦區(qū)建立了一批全國土地復(fù)墾示范區(qū)，堅持“因地制宜、綜合治理”的原則，積極探索、創(chuàng)新土地復(fù)墾機制，創(chuàng)造了多種復(fù)墾土地利用模式，國土資源部成立以后，政府加大了投資力度，工礦單位復(fù)墾廢棄地的意識也逐步提高。礦山土地復(fù)墾工作雖然取得了一定的成效，但由于起步晚、歷史欠賬多、待復(fù)墾土地資源面積大、土地破壞面積逐年增加，復(fù)墾工作依然面臨嚴峻的形勢。目前，美國、澳大利亞、加拿大等國通過立法建立了較為完善的礦山土地復(fù)墾制度，復(fù)墾率達到了50%以上，而我國礦山土地復(fù)墾率僅為12%左右［2］，遠遠落后于其他國家，復(fù)墾任務(wù)艱巨。

2 礦山土地復(fù)墾存在的問題分析

2.1 礦山土地復(fù)墾法律法規(guī)不健全，監(jiān)督制度亟待完善

《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾的相關(guān)規(guī)定，但大多比較籠統(tǒng)，操作性不強［3］。《土地復(fù)墾規(guī)定》是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，其制度背景是國家、集體和企業(yè)利益高度一致，企業(yè)使用的土地由國家無償劃撥，生產(chǎn)成本列入計劃，由國家投資，利稅上繳國家。土地復(fù)墾制度建立在國家投資、企業(yè)和個人能夠自覺履行復(fù)墾義務(wù)的前提下，因此《土地復(fù)墾規(guī)定》缺乏強制性的監(jiān)督條款。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和分稅制的實施，國家利益和地方利益、企業(yè)利益逐漸分化，國企相繼改制，成為獨立核算、自負盈虧的利益主體;改革開放的不斷深入，又進一步加劇了投資主體多元化的趨勢，土地復(fù)墾已真正成為企業(yè)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。而《土地復(fù)墾規(guī)定》中沒有建立有利于調(diào)整土地復(fù)墾責(zé)權(quán)利關(guān)系的機制，對企業(yè)履行復(fù)墾義務(wù)等方面缺乏必要的制約和監(jiān)督手段，處罰不嚴厲，致使企業(yè)違法成本低，管理部門監(jiān)控成本高、執(zhí)法難度大，土地復(fù)墾費用得不到落實，廢棄土地難以及時復(fù)墾利用。

2.2 土地復(fù)墾資金沒有可靠保障

1998年《土地管理法》第四十二條規(guī)定:“沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費”。事實證明，事后繳納土地復(fù)墾費，追繳難度大［4］。礦山開采造成破壞的土地，一般是在階段性工作結(jié)束后或全部任務(wù)完成后才能實施復(fù)墾，因此礦山土地復(fù)墾的任務(wù)主要落在生產(chǎn)建設(shè)中后期，在中后期破壞土地面積和程度不斷加大，但企業(yè)效益與前期相比卻逐漸下降，甚至出現(xiàn)經(jīng)營虧損，已無力復(fù)墾土地。一些中小型礦山企業(yè)，建設(shè)周期較短，三、五年開采完畢后，企業(yè)關(guān)閉，難以追繳土地復(fù)墾費，有些企業(yè)甚至找各種借口逃避履行復(fù)墾義務(wù)。由于缺乏必要的約束機制，復(fù)墾資金無法落實，致使土地復(fù)墾欠賬越來越多，形成了“企業(yè)破壞，政府和社會買單”的局面，但單從國家財政撥出資金進行土地復(fù)墾，國家承擔(dān)不起。

2.3 土地復(fù)墾技術(shù)研究滯后

目前，復(fù)墾技術(shù)的研究大多停留在基本途徑的研究方面。已完成的土地復(fù)墾工程多是某單一用途的復(fù)墾，尚未按照區(qū)域、礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃、土地破壞情況、當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和復(fù)墾條件，以生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理為指導(dǎo)，開展多業(yè)、綜合、協(xié)調(diào)并能控制水土流失的生態(tài)復(fù)墾技術(shù)研究，致使復(fù)墾區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善不明顯，復(fù)墾的整體經(jīng)濟和環(huán)境效益較差。另外，土地復(fù)墾途徑研究多為工程復(fù)墾技術(shù)的研究，生物復(fù)墾技術(shù)研究進行的較少，尤其是植被快速恢復(fù)技術(shù)、土壤改良技術(shù)缺乏，使復(fù)墾土地生產(chǎn)力低，土壤肥力恢復(fù)較慢。

2.4 認識不到位，復(fù)墾工作沒有得到足夠重視

一是政府部門認識不到位。雖然一些地方官員已經(jīng)意識到采礦活動對土地資源造成了嚴重的破壞，但在處理政績觀和科學(xué)發(fā)展觀、當(dāng)前利益和長遠利益的時候，往往更關(guān)心本屆政府的財稅收入和眼前的發(fā)展，對要求企業(yè)執(zhí)行“誰破壞、誰復(fù)墾”的法律規(guī)定存在畏難心理。

二是各部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制。國土部門和發(fā)展改革、財政、環(huán)境保護、水利、交通等部門之間沒有形成相互配合的協(xié)作機制，各部門缺乏有效的溝通與合作。如《土地復(fù)墾規(guī)定》第五條規(guī)定，項目在可研報告和設(shè)計任務(wù)書中應(yīng)有土地復(fù)墾的內(nèi)容，否則在審批建設(shè)用地時不予批準。但在實際工作中，該規(guī)定并沒有完全得到落實。

三是礦山企業(yè)責(zé)任意識不到位。一些礦山企業(yè)缺乏土地復(fù)墾責(zé)任意識，認為土地復(fù)墾增加了生產(chǎn)成本，為追求利潤最大化，不愿主動開展復(fù)墾工作，對需要進行的土地復(fù)墾工作總是能躲就躲，能拖就拖。

3 礦山土地復(fù)墾的對策建議

3.1 專門立法，完善相關(guān)法律法規(guī)

礦山土地復(fù)墾是政策性強、涉及部門廣的工作，需要有一部主導(dǎo)性的法律(或法規(guī))對復(fù)墾工作通盤考慮，全面協(xié)調(diào)，立足于礦山土地復(fù)墾的自身特性來做出規(guī)定，明確界定礦業(yè)生產(chǎn)、土地管理、環(huán)境保護等相關(guān)部門的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，使我國的礦地復(fù)墾工作提高到一個新的高度，對其提供有效的政策、資金和技術(shù)扶持。專門立法還能有效地規(guī)定礦山土地復(fù)墾的各項相關(guān)制度，如礦地復(fù)墾“三同時”制度，礦地復(fù)墾保證金制度，礦地復(fù)墾環(huán)境影響評價制度，礦地復(fù)墾公眾參與制度，違反礦地復(fù)墾的責(zé)任制度等［5］。同時，對于目前《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》及《土地復(fù)墾規(guī)定》中一些不合時宜的條款進行修改和完善，以解決現(xiàn)在礦山土地復(fù)墾工作中遇到的難題。

3.2 管理部門切實履行職責(zé)，加強監(jiān)督

為了保證礦山土地復(fù)墾的有效實施，需要管理部門切實履行職責(zé)，分別在土地復(fù)墾方案審查、復(fù)墾費征收、復(fù)墾竣工驗收等環(huán)節(jié)上把關(guān)，同時建立健全日常監(jiān)管制度，定期、不定期地對土地復(fù)墾方案的落實情況進行檢查、指導(dǎo)和督促，對不履行土地復(fù)墾責(zé)任或不按期完成復(fù)墾任務(wù)的礦山企業(yè)追究其法律責(zé)任。

3.3 多渠道籌集復(fù)墾資金

由于土地復(fù)墾所需資金投入巨大，而復(fù)墾的土地在短期內(nèi)不能帶來明顯的經(jīng)濟效益，因此，應(yīng)按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則合理規(guī)定企業(yè)的復(fù)墾資金，建立完備的礦山復(fù)墾保證金制度，具有明確地征收標準、測算方法、保證金形式、返還標準等［6］。另外，充分借鑒國外成熟的土地復(fù)墾和相關(guān)公共事業(yè)融資模式，建立以社會資本為主，政府財政資金和國際資本參與的多元化融資渠道，并充分體現(xiàn)“誰投資、誰受益”的原則，以保障土地復(fù)墾的資金需求［7］。對于歷史遺留的礦山廢棄地，一方面可建立復(fù)墾激勵機制，吸引社會資金對土地復(fù)墾的投入;另一方面也可由國家建立“遺留廢棄地復(fù)墾基金”的方式組織恢復(fù)治理，復(fù)墾基金主要來源于國家撥發(fā)的治理資金、社會捐款、基金的信貸利息、復(fù)墾后土地的使用費等［8］。

3.4 加強土地復(fù)墾技術(shù)攻關(guān)工作

土地復(fù)墾的技術(shù)水平將最終決定土地復(fù)墾的質(zhì)量和效果。要想從根本上改善我國土地復(fù)墾的現(xiàn)狀，廣泛而卓有成效地推動我國土地復(fù)墾工作的開展，必須進行土地復(fù)墾技術(shù)的攻關(guān)工作。例如，根據(jù)生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理，進行有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的生態(tài)農(nóng)業(yè)復(fù)墾技術(shù)研究;利用生產(chǎn)和生活廢棄物，進行固體廢棄物充填技術(shù)的研究;進行復(fù)墾費用低、效率高、效益好的微生物復(fù)墾技術(shù)的研究，當(dāng)然，還有農(nóng)田水利、土壤培肥等技術(shù)的研究。

3.5 強化宣傳培訓(xùn)工作

礦山土地復(fù)墾工作需要各級人員充分認識其重要性，將其作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個組成部分。做好此頂工作的前提條件之一就是要廣泛開展政策、法律、法規(guī)和技術(shù)培訓(xùn)。建議國家有關(guān)部門就土地復(fù)墾問題舉辦培訓(xùn)班，并分期、分批對從事土地復(fù)墾管理、科研、設(shè)計、施工等人員開展培訓(xùn)。

4 結(jié)語

今后一段時期內(nèi)，我國的礦產(chǎn)資源緊缺仍是制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一，礦產(chǎn)資源高強度開發(fā)將會帶來更大的環(huán)境矛盾。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步、環(huán)境保護意識的不斷提高，人們對土地復(fù)墾這一問題的認識會逐漸深刻，復(fù)墾采取的措施必將會更科學(xué)、更有效、更合理，復(fù)墾的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益會越來越明顯，從而調(diào)動人們參與、投資復(fù)墾的積極性，改善礦山環(huán)境和礦區(qū)周邊人民的生活質(zhì)量，全面推進礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，這對我國社會經(jīng)濟的發(fā)展壯大和可持續(xù)發(fā)展無疑將產(chǎn)生重要意義。

［1］徐紹史.加快發(fā)展和改革步伐提高礦產(chǎn)資源保障能力［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2008，(2):4－7.

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Problems and Countermeasures in Land Reclamation of Mines

HU Zhi-gang1，LI Ling1，ZHAO Li-juan2
(1.Chengde Clean Production Audits Center，Chengde 067000，Hebei，China;2.Xinglong Mining Bureau，Chengde 067300，Hebei，China)

Mining results in serious ecological environment problems，so land reclamation of mines plays an important role in controlling ecological environment.By analyzing the laws and regulations，capitalism and the technology of land reclamation of mines，the paper puts forward some countermeasures.

mines;land reclamation;problems;countermeasures

X751

B

1008-9446(2011)01-0054-04

2011-01-05

胡志剛(1980－)，男，河北省承德市人，承德市環(huán)境保護局清潔生產(chǎn)審核中心，助理工程師，從事清潔生產(chǎn)審核工作。