⊙ 孫建麗 韓 鋒

基于戰(zhàn)略管理視角下的流浪乞討人員的社會(huì)救助與社會(huì)控制

⊙ 孫建麗 韓 鋒

戰(zhàn)略性管理原是指相關(guān)機(jī)構(gòu)依據(jù)發(fā)展目標(biāo)和長(zhǎng)期規(guī)劃而采取的合理化運(yùn)行模式和科學(xué)性運(yùn)營(yíng)方式，按照權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性的管理機(jī)制解決發(fā)展中遇到的一系列問(wèn)題。戰(zhàn)略型管理是實(shí)施政府機(jī)構(gòu)流程再造、提高行政機(jī)關(guān)行政效能以及改進(jìn)管理方式的重要舉措和長(zhǎng)效路徑；戰(zhàn)略管理強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的強(qiáng)制性、管理方法的科學(xué)化、行為方式的合理性以及目標(biāo)規(guī)劃的戰(zhàn)略性。引入戰(zhàn)略性管理來(lái)推動(dòng)社會(huì)救助事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展是完善社會(huì)保障工作的當(dāng)務(wù)之急，對(duì)于流浪乞討人員的有效安置、合理控制以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都起到重要作用。

一、流浪乞討人員社會(huì)救助面臨的問(wèn)題分析

（一）參與救助人員的工作理念處于艱難轉(zhuǎn)變期，行政意識(shí)部門(mén)化與利益化嚴(yán)重。救助站的組成模式主要建立在過(guò)去收容遣送站的基礎(chǔ)上，工作人員從原有編制中選派，收容遣送時(shí)期的工作態(tài)度強(qiáng)硬、服務(wù)意識(shí)冷漠以及利益驅(qū)動(dòng)違規(guī)執(zhí)法等固有弊端不可能在幾年內(nèi)徹底改變。《救助辦法》強(qiáng)調(diào)尊重人格、保障人權(quán)，以完全關(guān)愛(ài)之心提供熱情服務(wù)和無(wú)償援助，原有收容遣送的陳舊思想直接影響參與救助人員的工作方式和管理方法，利益驅(qū)動(dòng)的行為方式與服務(wù)意識(shí)主導(dǎo)的社會(huì)管理大相徑庭。救助代替強(qiáng)制，服務(wù)理念替代固有觀念，尚需時(shí)日。

（二）參與救助部門(mén)權(quán)責(zé)不清，社會(huì)救助主體與客體不明確促使社會(huì)救助與社會(huì)控制混亂不堪。流浪乞討人員社會(huì)救助的首要問(wèn)題是明確救助主體與客體。對(duì)于救助主體而言，根據(jù)《救助管理辦法》和民政部《細(xì)則》規(guī)定，公安、衛(wèi)生、交通以及城管等部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)配合協(xié)助民政部門(mén)做好相關(guān)工作，但是并未針對(duì)參與部門(mén)從事哪些具體性工作作出明確指示和規(guī)定，這種標(biāo)準(zhǔn)缺失的規(guī)定導(dǎo)致救助工作中相關(guān)部門(mén)相互推諉、互相扯皮；行政不作為與行政亂作為現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，混亂不堪，最終把責(zé)任推卸給“勢(shì)單力薄”的民政部門(mén)。對(duì)于救助客體而言，民政部《細(xì)則》第一條對(duì)于救助對(duì)象的解釋為“因自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，在城市流浪乞討度日的人員”。在實(shí)際救助運(yùn)行中，針對(duì)這四個(gè)條件有效定位與判斷的難度很大，掌握救助對(duì)象的真實(shí)身份需要耗費(fèi)很大的人力、物力甚至財(cái)力，核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)難度較大，審查程度過(guò)于繁瑣，往往出現(xiàn)“理應(yīng)救助的流浪街頭，不符合標(biāo)準(zhǔn)的得到救助”的現(xiàn)象發(fā)生，救助對(duì)象甄別問(wèn)題是救助工作的痼疾。

（三）相關(guān)配套體制不健全以及法律制度不完善導(dǎo)致有效的社會(huì)救助機(jī)制難以形成。一方面，《救助辦法》與《實(shí)施細(xì)則》正式頒布以來(lái)，對(duì)于被救助者中的精神病人、傳染病人、老年人、未成年人以及以謀利為目的的職業(yè)乞討人員等特殊人群的救助處于法律真空狀態(tài)，沒(méi)有具體性的法律與法規(guī)進(jìn)行參照和借鑒，不能實(shí)現(xiàn)有法可依、有章可循。另一方面，救助資金的來(lái)源在法律規(guī)定中沒(méi)有具體規(guī)定，中央與地方投入救助費(fèi)用的比例沒(méi)有權(quán)威性的劃分，資金來(lái)源方式缺乏法律保障，投入救助款項(xiàng)存在很大隨意性和浮動(dòng)性，沒(méi)有物質(zhì)與資金性保障，救助工作不可能達(dá)到政策預(yù)期效果。救助站資金來(lái)源單一，經(jīng)費(fèi)不足，缺乏長(zhǎng)效法律保障機(jī)制。

（四）救助與管理功能失衡，救助措施的缺陷導(dǎo)致救助工作難以標(biāo)本兼治。救助措施的臨時(shí)性不利于救助對(duì)象脫離乞討狀態(tài)，救助人員以遣送流浪人員安全返鄉(xiāng)、暫時(shí)性解決他們的吃住為盡責(zé)的依據(jù)，無(wú)法提供延伸性救助措施和長(zhǎng)期性幫扶策略。《救助辦法》規(guī)定：“不可以拒絕流浪乞討人員的救助，但也不可以限制流浪乞討人員離站”，這種規(guī)定使“反復(fù)騙站”者與符合條件救助者難以區(qū)別，救助與管理功能協(xié)調(diào)統(tǒng)一度不強(qiáng)，救助站處于無(wú)計(jì)可施的狀態(tài)中。

（五）救助管理體制落后導(dǎo)致救助工作效率不高，救助效果甚微。區(qū)域間地方政府協(xié)作難度較大，參與救助的力度不足；部門(mén)之間配合程度不高，沒(méi)有一個(gè)權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性的綜合管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)依法行政，各個(gè)職能部門(mén)缺乏宏觀管理，各行其事；各個(gè)地區(qū)救助站與救助站之間，管理機(jī)構(gòu)與救助站之間沒(méi)有形成完善的組織網(wǎng)絡(luò)體系和信息資源連接系統(tǒng)，組織機(jī)構(gòu)之間溝通不暢，有關(guān)被救助人員個(gè)人信息以及成功救助經(jīng)驗(yàn)不能共同分享與交流。由于區(qū)域政府之間以及部門(mén)機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)作、密切程度的缺失影響了整個(gè)流浪乞討人員的社會(huì)救助與社會(huì)控制的效率和效果，促使救助工作始終處于疏于管理、敷衍散漫的低效能狀態(tài)中。

二、戰(zhàn)略管理引入社會(huì)救助工作的特點(diǎn)分析

事實(shí)證明，救助管理機(jī)制的不完善與不合理是救助工作問(wèn)題多發(fā)的重要因素?，F(xiàn)階段，需要具有科學(xué)性、規(guī)范性以及長(zhǎng)效性于一體的戰(zhàn)略管理應(yīng)用于流浪人員的社會(huì)救助與社會(huì)控制中，以進(jìn)一步彌補(bǔ)日常救助管理的不足和缺陷。社會(huì)救助中戰(zhàn)略管理應(yīng)用的特點(diǎn)是：

（一）戰(zhàn)略管理強(qiáng)調(diào)政策規(guī)范性與權(quán)威性。戰(zhàn)略管理注重政策的強(qiáng)制性與專(zhuān)業(yè)性，要求在日常管理中，保障政策規(guī)定的權(quán)威性與無(wú)條件執(zhí)行性，確保管理進(jìn)程中法治化運(yùn)作?！毒戎芾磙k法》與《管理細(xì)則》規(guī)定各項(xiàng)有關(guān)救助者和被救助者的相關(guān)權(quán)益，參與救助的各個(gè)部門(mén)要全面按照政策行事，依循條款的規(guī)定辦事，救助機(jī)關(guān)運(yùn)行中必須遵循法治化軌道，確保有法可依、有章可循。

（二）戰(zhàn)略管理注重管理的有效性和結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)。戰(zhàn)略管理自始至終重視管理的績(jī)效性，把管理的科學(xué)性、合理性、效益性納入體系指標(biāo)中，從管理的投入到產(chǎn)出、過(guò)程的效率與效果、“顧客的滿(mǎn)意程度”等全面進(jìn)行審查和系統(tǒng)評(píng)估。戰(zhàn)略管理注重管理的績(jī)效性可以在很大程度改變救助管理過(guò)程中的效果差、效率低以及第三部門(mén)參與度較難的現(xiàn)狀。

（三）戰(zhàn)略管理是整合機(jī)構(gòu)優(yōu)化配置以及制定組織長(zhǎng)久發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)管理模式。戰(zhàn)略管理在主體明確的前提下系統(tǒng)整合不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)，使之優(yōu)化成為一個(gè)整體，制定長(zhǎng)久規(guī)劃，綜合整治，權(quán)責(zé)明確，主體清晰，全方位與系統(tǒng)化地解決機(jī)構(gòu)各項(xiàng)事宜，從而達(dá)到高效、專(zhuān)業(yè)化與科學(xué)性的目的。

三．戰(zhàn)略管理框架下的流浪乞討人員的社會(huì)救助的應(yīng)用分析

（一）樹(shù)立共同救助理念，立法確定責(zé)任規(guī)劃

1. 樹(shù)立共同救助理念。政府是流浪乞討人員社會(huì)救助的主體，但政府不是救助的唯一主體，政府、社會(huì)組織、社區(qū)、公眾應(yīng)該形成一種共同救助、協(xié)助一致的配置模式，逐漸形成共同救助、互助一體的救助理念。在以往長(zhǎng)期的救助模式中，政府主導(dǎo)的救助僅僅是一種直接面對(duì)被救助人員的單一模式，沒(méi)有充分考慮被救助人員的現(xiàn)實(shí)需求和內(nèi)心感受。共同救助理念的樹(shù)立和強(qiáng)化可以有效實(shí)施全方位救助，多元救助模式可以有效避免救助過(guò)程中的單一性和片面性。

2. 通過(guò)立法確定責(zé)任規(guī)劃。共同救助模式的前提和基礎(chǔ)是要責(zé)任明確，通過(guò)出臺(tái)補(bǔ)充救助政策的乞討法以及救助部門(mén)職責(zé)規(guī)定等法治推進(jìn)的方式保障社會(huì)各界的廣泛參與和監(jiān)督，明確不同救助主體的不同責(zé)任，使救助工作分工有序、職責(zé)明確，有效解決救助過(guò)程中政府救助機(jī)構(gòu)互相推諉、權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，確保救助工作有序開(kāi)展，高效運(yùn)行。

（二）強(qiáng)化現(xiàn)有政策效力，制定相關(guān)法規(guī)予以補(bǔ)充與完善

1. 維護(hù)《救助管理辦法》權(quán)威。任何政策都是有缺陷的，不能因?yàn)檎邎?zhí)行中的問(wèn)題而全部抹殺新政策的功效與特點(diǎn)，不能因?yàn)樾抡叩臅簳r(shí)缺陷而高調(diào)宣布政策終結(jié)的必要性。新政策的指導(dǎo)性綱領(lǐng)與救助總則在宏觀上規(guī)定了救助機(jī)構(gòu)和救助人員在新時(shí)期的責(zé)任以及被救助者的權(quán)利，在執(zhí)行時(shí)期發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用與救助調(diào)控作用，流浪乞討人員社會(huì)救助工作的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要切實(shí)加強(qiáng)現(xiàn)有政策的權(quán)威性與穩(wěn)定性，確保有法可依、有章可循。

2. 相關(guān)配套法規(guī)的補(bǔ)充與說(shuō)明?，F(xiàn)行救助政策條款規(guī)定的模糊性與內(nèi)容的不充分需要制定與之協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的法規(guī)予以完善，《救助辦法》與《實(shí)施細(xì)則》關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任明晰問(wèn)題需要有明確的規(guī)定與條款進(jìn)行定位，關(guān)于特殊人群的救助與管理急需具體性與指導(dǎo)性的法規(guī)來(lái)參照?qǐng)?zhí)行。盡快出臺(tái)與新辦法相適應(yīng)、相匹配的政策，彌補(bǔ)《救助辦法》在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的法律真空的缺陷，使救助管理機(jī)構(gòu)與被救助人員的事實(shí)行為在政策條款上有法可尋，切實(shí)保護(hù)被救助人員的合法權(quán)益，不斷規(guī)范參與救助機(jī)構(gòu)的行為，加速流浪乞討社會(huì)救助的法制化運(yùn)營(yíng)。

（三）加大宣傳教育力度，進(jìn)一步拓寬資金來(lái)源渠道

1. 創(chuàng)新宣傳手段。造成流浪乞討的原因多種多樣，不能因?yàn)闀簳r(shí)的乞討而被排擠與驅(qū)逐，要?jiǎng)?chuàng)新宣傳手段與方法，借助流浪乞討人員社會(huì)救助新辦法的實(shí)施，在社區(qū)以及固定區(qū)域內(nèi)不斷宣傳關(guān)愛(ài)流浪乞討人員以及參與社會(huì)救助的重要意義，促使廣大公眾了解流浪人員的同時(shí)，逐步形成共同救助、廣泛關(guān)注的和諧氛圍。

2. 擴(kuò)展資金來(lái)源渠道。流浪乞討人員的救助資金僅僅依靠政府投入難以保證救助工作順利開(kāi)展，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與流浪乞討人員救助的積極性，呼吁公眾參與到救助工作體系中。在各方充分了解社會(huì)救助工作的同時(shí)，進(jìn)一步爭(zhēng)取更多的款項(xiàng)和物品，通過(guò)慈善組織和社會(huì)團(tuán)體廣泛籌集資金，緩解資金缺口與壓力，同時(shí)招募志愿者、義工以及服務(wù)人員參與社會(huì)救助，節(jié)省開(kāi)支。

（四）合理劃分，根據(jù)不同人群進(jìn)行分類(lèi)救助管理

1. 合理劃分被救助人群。對(duì)于遭遇天災(zāi)人禍、意外突發(fā)事故以及基本喪失謀生途徑符合救助的人群可以直接進(jìn)行救助，后續(xù)幫扶工作要與相關(guān)制度銜接起來(lái)。對(duì)于主動(dòng)乞討的群體，要進(jìn)行深入的剖析與調(diào)查，做好備份和登記，既要徹底清除因謀利為生存的乞討分子，也要根據(jù)法規(guī)救助暫時(shí)迫于生計(jì)而流浪的人員。

2. 對(duì)于弱勢(shì)群體中的特殊人群進(jìn)行針對(duì)性救助。未成年人、殘疾人、精神病人以及婦女是流浪乞討人員中的特殊人群，要分類(lèi)對(duì)待進(jìn)行管理。女性流浪乞討人員除了在救助中進(jìn)行特別對(duì)待以外，要充分進(jìn)行思想教育與技術(shù)支持，勸解其走上自謀職業(yè)之路；未成年人處于思想未成熟階段，極易受到犯罪分子的誘騙和利用，對(duì)于他們要進(jìn)行系統(tǒng)登記和反饋訪(fǎng)談，進(jìn)行重點(diǎn)救助，確保他們受到監(jiān)護(hù)人以及政府的有效安置；對(duì)于殘疾人的安置，要本著特殊對(duì)待的原則，及時(shí)與當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)聯(lián)系，結(jié)合實(shí)際安排相關(guān)工作，沒(méi)有條件的優(yōu)先給予最低生活保障；對(duì)于最為棘手的精神病人，要科學(xué)劃分為被遺棄的還是有親屬照管的，前者根據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)進(jìn)行人道主義救助和醫(yī)務(wù)治療，后者可以聯(lián)系親屬，與當(dāng)?shù)孛裾c醫(yī)療部門(mén)聯(lián)系，共同救助。

（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）