⊙ 洪大用

貫徹落實“十二五”規(guī)劃建議推動中國民政事業(yè)大發(fā)展

⊙ 洪大用

黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），是在新的發(fā)展階段指導推進改革發(fā)展、全面建設小康社會的綱領性文件。未來的改革發(fā)展，在很大程度上取決于怎樣謀劃“十二五”。謀劃“十二五”發(fā)展，關鍵在學習好、領會好五中全會精神，結合實際把握主題，明確方向抓住重點。在各地民政部門結合學習貫徹《建議》，緊鑼密鼓地抓緊制定本地“十二五”發(fā)展規(guī)劃時，我們特約了中國人民大學社會學系洪大用教授解讀《建議》的這篇專稿。通過專家學者對《建議》的解讀，有助于我們更好地全面準確理解《建議》的精神實質；通過專家學者看待《建議》對“十二五”民政事業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇，有助于我們更加科學地謀劃下一個五年要做什么、能做什么、會做成什么？

洪大用教授從民政事業(yè)發(fā)展的視角，解讀《建議》對“十二五”期間加強社會建設的努力方向和工作重點作出的全面部署，解讀《建議》對“十二五”民政事業(yè)發(fā)展提出的新任務、新要求，希望對我們深化學習貫徹五中全會精神，科學謀劃“十二五”發(fā)展，有所啟發(fā)和幫助。

——編者

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“建議”），分析了國內外形勢的新變化、新特點，指出“十二五”期間是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期?！敖ㄗh”全文分為十二個部分，大約19000字，是即將制定和實施的“十二五”規(guī)劃的指導思想，對于促進我國社會經濟更加健康快速發(fā)展具有重要意義。本文側重聯(lián)系中國民政事業(yè)發(fā)展對“建議”作一個初步的解讀。

一、中國經濟社會發(fā)展所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

“建議”的提出是基于對中國國內經濟社會發(fā)展的現狀、問題與走向的認真分析以及對中國在國際社會中的位置的審慎評估。成功制定和實施“十二五”規(guī)劃，是推動中國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展、積極應對中國和平崛起的戰(zhàn)略舉措。

改革開放三十多年來，中國經濟持續(xù)快速增長。從1979年到2009年，扣除價格因素，這30年間中國GDP年均增長率為9.76%。2010年8月16日，日本公布了其第二季度的經濟數據，顯示該國第二季度GDP為1.288萬億美元。根據中國國家統(tǒng)計局公布的數據，中國第二季度GDP約為1.34萬億美元。此消息迅速引起廣泛關注。有輿論認為中國經濟總量已經超過日本，成為世界第二強國。

但是，如果深入分析一下，中國與日本相比，其實仍然有很大差距。這種差距不僅體現在人均GDP、產業(yè)結構上，而且也體現在人民生活質量上。中國的人均GDP為4000美元左右，約為日本的十分之一。中國2010年第一、二、三產業(yè)產值在國內生產總值中的占比分別是7.73%、49.66%、42.61%，而日本在2000年就分別是1.8%、32.4%、65.8%，日本的產業(yè)結構明顯處于領先、占據優(yōu)勢。2007年，中國人類發(fā)展指數（HDI）是0.772，排在世界第92位，而日本已經是0.960，排在世界第10位。2006年，日本全民享有衛(wèi)生設施，中國仍然有35%的人不能享受。1950年，日本就建立了國民最低生活保障制度，而中國是1999年確立城市居民最低生活保障制度，到2007年才初步實現城鄉(xiāng)低保。

不僅與西方發(fā)達國家相比，中國還存在著明顯的差距，而且就中國國內經濟社會發(fā)展而言，也面臨著各種日益嚴峻的挑戰(zhàn)。我們可以說，中國在全面建設小康社會、實現民族偉大復興的道路上所面臨的挑戰(zhàn)是全方位的、非常復雜的。如果不考慮國際關系和文化因素，其他挑戰(zhàn)至少突出地表現為以下三個方面：

第一是經濟增長的質量問題。整體而言，中國經濟仍然是勞動密集型、污染密集型、能源消耗型、對外依賴型經濟。中國經濟的創(chuàng)新能力不足，受資源環(huán)境的約束日益明顯。另據中新網2008年8月5日電，國家統(tǒng)計局在其官方網站上發(fā)表當年二季度經濟述評文章稱，中國經濟的對外依存度已超過60%，有的學者則估計更高。中國國內市場長期發(fā)育不充分，內需不足的問題已經成為制約中國經濟增長的重要瓶頸。與此同時，內需畸形的問題也很突出。少數群體的奢侈性需求、冀圖暴利者的投資性需求等“內需”實際上非常旺盛。因此，我們還要慎言擴大內需，對于是擴大內需還是滿足內需、是擴大誰的內需、以什么方式擴大內需、擴大內需的資源環(huán)境后果等等問題都還需要深入研究。除了經濟增長自身的質量問題外，更重要的是，中國經濟增長與社會進步明顯失衡，有學者指出中國可能正在陷入有增長無發(fā)展的陷阱。

第二是日益活躍和激化的國內社會矛盾與沖突。這種狀況同樣構成對中國持續(xù)健康發(fā)展的嚴重威脅。其中，最為關鍵的原因是利益分配失衡、社會福利體系不健全。中國經濟增長所帶來的巨大財富并沒有在社會成員之間實現公正的分配，少數人占有了太多的財富，相當一些人的利益相對受損，有些人甚至遭受了絕對意義上的利益剝奪。衡量社會貧富差距的基尼（GINI）系數不斷攀升，普遍的觀點是已經達到0.48左右，甚至有更高的估計。有數據表明，在過去的15年中，中國政府、企業(yè)、個人三方的財富分配很不合理。中國政府財政收入增長了8.8倍，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額增長了17.7倍，而城鎮(zhèn)居民、農村居民的收入分別只增長了2.7倍和2.0倍。從1997年到2007年，勞動者報酬占GDP的比重從53.4%下降到39.74%。全國范圍內都出現了某種程度的“國富民窮”、“上富下窮”、“資富勞窮”、“崗富退窮”、“城富鄉(xiāng)窮”、“東富西窮”的現象。與此同時，在原來單位福利體系逐步解體之后，新的社會福利體系一直沒有完整地建立起來。盡管最近提出了發(fā)展適度普惠性社會福利的概念，但是其中的“社會福利”基本上還是狹義上的，即使這樣，適度普惠的目標也還沒有真正實現。事實上，社會福利體系的不健全或者過度市場化，使得相當數量的人福利開支增加，生活負擔加劇，社會弱勢人群的基本福利需求難以得到滿足。不斷健全社會福利體系是一個社會走向現代的重要標志，是促進社會認同與和諧的重要制度安排，社會建設的核心內容其實就是社會福利體系建設。

第三是日益嚴峻的環(huán)境資源約束。根據世界銀行的數據，中國的環(huán)境問題正在讓中國每年損失5.7%的GDP。中國發(fā)展的能源資源約束也越來越明顯，中國正在成為競爭世界資源與能源的主要國家，對國際能源資源市場有著重大影響。中國石油、天然氣人均儲量不足世界平均水平的10%，煤炭的人均儲量也不及世界人均儲量的40%。同時，鋼鐵、電力、化工、石化等產業(yè)的單位耗能又高于世界平均水平30%以上。資源相對短缺、環(huán)境承載能力低是我國的基本國情。我們以前曾經說到2020年，一次能源的消費總量要控制在30億噸標準煤，實際上2010年就已經接近29億噸。更重要的是，面對全球氣候變化的約束與威脅，中國經濟社會面向低碳的再次深入轉型已經是不可避免的選擇。復合、連續(xù)而快速的社會轉型體現了中國走向現代之路的特殊性與艱難性。

筆者認為，以上挑戰(zhàn)的客觀存在是中央提出“建議”的宏觀背景。為了積極應對中國在“十二五”以及未來時期所面臨的挑戰(zhàn)，“建議”仍然強調了“發(fā)展”這一主旋律，但是明確指出發(fā)展是科學發(fā)展，必須切實轉變發(fā)展方式，深化社會經濟轉型，把經濟增長和社會變革結合起來，實現真正意義上的發(fā)展?？梢哉f，“轉型”與“變革”是“建議”的關鍵詞?！敖ㄗh”明確指出：“在當代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”。

二、“建議”進一步強調了促進經濟社會協(xié)調發(fā)展

在對“建議”全文進行分析的過程中，我們發(fā)現“建議”充分體現了促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的指導思想，不僅強調為經濟增長創(chuàng)造更好的社會條件，而且進一步強調了社會事業(yè)發(fā)展自身的重要性。

“建議”在行文中給予經濟、社會近乎同等的地位，作出幾乎同樣的強調，既講經濟發(fā)展、經濟效益、經濟體制改革，又講社會發(fā)展、社會效益和社會事業(yè)體制改革。例如，“建議”提到社會效益和經濟效益的地方都是3處；有23處提到經濟發(fā)展，但也有15處提到社會發(fā)展；有3處提到經濟體制，2處提到社會（事業(yè)）體制。另外，“建議”中還有3處提到社會建設，5處提到社會事業(yè)。

特別是，“建議”明確指出：“加快轉變經濟發(fā)展方式是我國經濟社會領域的一場深刻變革，必須貫穿經濟社會發(fā)展全過程和各領域，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調性、可持續(xù)性，堅持在發(fā)展中促轉變、在轉變中謀發(fā)展，實現經濟社會又好又快發(fā)展”。這里把經濟發(fā)展與經濟社會改革密切結合起來，更加關注了經濟增長的社會條件與社會影響，凸顯了在整體性改革和發(fā)展中推動經濟發(fā)展的新思路。

“建議”高度強調了堅持科學發(fā)展、積極保障和改善民生、加快發(fā)展社會事業(yè)及其對于促進經濟發(fā)展方式轉變的重要意義?！敖ㄗh”指出要堅持科學發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，要“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。完善保障和改善民生的制度安排，把促進就業(yè)放在經濟社會發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展各項社會事業(yè)，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節(jié)力度，堅定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民”。

“建議”設置專節(jié)闡述了擴大內需、引導內需、改善民生的具體舉措，指出要“建立擴大消費需求的長效機制。把擴大消費需求作為擴大內需的戰(zhàn)略重點，進一步釋放城鄉(xiāng)居民消費潛力，逐步使我國國內市場總體規(guī)模位居世界前列。要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，大力發(fā)展服務業(yè)和中小企業(yè)，增加就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。要完善收入分配制度，合理調整國民收入分配格局，著力提高城鄉(xiāng)中低收入居民收入，增強居民消費能力。要增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)比重，擴大社會保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務體系，形成良好的居民消費預期。要加強市場流通體系建設，發(fā)展新型消費業(yè)態(tài)，拓展新興服務消費，完善鼓勵消費的政策，改善消費環(huán)境，保護消費者權益，積極促進消費結構升級。要合理引導消費行為，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型消費品，倡導與我國國情相適應的文明、節(jié)約、綠色、低碳消費模式”。

“建議”明確指出著力保障和改善民生的核心目標是完善公共服務體系和加強社會管理。在此，“公共服務體系”的概念可以說是與筆者在前文提到的“社會福利體系”概念一致的，表明中央充分意識到了完善公共服務體系對于促進社會經濟的順利轉型的重要意義。“建議”指出：“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。加強社會管理能力建設，創(chuàng)新社會管理機制，切實維護社會和諧穩(wěn)定”。

因此，從整體上看，“建議”對于促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的高度強調，創(chuàng)造了中國社會事業(yè)發(fā)展和社會體制改革的更好機遇。這里，社會事業(yè)自然包括了民政事業(yè)在內?？梢哉f，“建議”為推動民政事業(yè)大發(fā)展帶來了更為廣泛的、更好的機遇，營造了更為有利的思想環(huán)境、政策環(huán)境和輿論環(huán)境。

三、“建議”高度重視推動民政事業(yè)的大發(fā)展

如果再做進一步的分析和解讀，我們還可以發(fā)現“建議”比較全面地直接強調了一些重要的民政工作，指明了民政工作的重點和方向，增強了大力發(fā)展民政事業(yè)的責任感、緊迫感。

第一，“建議”高度重視社會管理工作，有9處提到了“社會管理”這個概念，明確提出要實現“社會管理制度趨于完善，社會更加和諧穩(wěn)定”的工作目標?！敖ㄗh”設置專節(jié)強調了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，指出要“加強社會管理法律、體制、能力建設。完善法律法規(guī)和政策，健全基層管理和服務體系，加強和改進基層黨組織工作，發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，形成社會管理和服務合力。健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動的工作體系，整合各方面力量，建立調處化解矛盾糾紛綜合平臺”。建議尤其強調要暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障渠道，把各種不穩(wěn)定因素化解在基層和萌芽狀態(tài)，充分發(fā)揮基層社區(qū)的作用。這對民政部門主管的社會組織、基層政權和社區(qū)建設工作都提出了新的要求。

第二，“建議”強調了養(yǎng)老工作，有7處提到了養(yǎng)老。根據有關指標，我國已經進入老齡化社會，規(guī)模巨大、增長迅速的老齡人口對我國目前的養(yǎng)老保障體系提出了嚴峻挑戰(zhàn)?！敖ㄗh”提出的工作目標是“實現新型農村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，完善實施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險制度，實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。進一步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現跨省可接續(xù)”，“積極應對人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務，培育壯大老齡服務事業(yè)和產業(yè)”。在此，民政部門主管的老齡事業(yè)以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老單位建設、五保戶工作、社區(qū)養(yǎng)老服務等都要找準自己的位置，努力做好工作。

第三，“建議”從不同角度強調了社區(qū)工作，有5處提到了“社區(qū)”的概念，特別是強調要發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老服務提供和促進居民自治方面的重要作用?！敖ㄗh”指出要“注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務，培育壯大老齡服務事業(yè)和產業(yè)”，“發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，形成社會管理和服務合力”。

第四，“建議”有4處提到災害與救災。我國是一個自然災害多發(fā)且往往造成重大生命財產損失的國家。民政部門在災害救助方面發(fā)揮著重要作用?！敖ㄗh”明確指出要“加快建立地質災害易發(fā)區(qū)調查評價體系、監(jiān)測預警體系、防治體系、應急體系。加大重點區(qū)域地質災害治理力度，加強救援隊伍建設，提高物資保障水平。推行自然災害風險評估，科學安排危險區(qū)域生產和生活設施的合理避讓”，這為繼續(xù)改進和加強災害救助工作提出了明確要求。

第五，“建議”強調了要加強社會組織建設與管理工作。在我國社會建設與社會管理工作中，特別是在城鄉(xiāng)社區(qū)自治和提供公共服務方面，社會組織的健康發(fā)展有著重要地位和作用。民政部門是各類社會組織的登記主管部門，更應切實領會“建議”的精神和要求。“建議”指出要“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務。改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求”。這里實際上強調了要優(yōu)先培育扶持社會組織，把發(fā)展社會組織與改革公共服務供給機制聯(lián)系起來，有著明確的政策指向。

第六，“建議”強調了要面向城鄉(xiāng)貧困人群和弱勢群體，繼續(xù)完善社會救助工作。特別是明確提出了“實現城鄉(xiāng)社會救助全覆蓋”、“實現農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接”的工作目標。同時指出要“支持殘疾人事業(yè)發(fā)展，健全殘疾人服務體系”。因此，民政部門在現有工作基礎上，應該加快完善覆蓋城鄉(xiāng)的綜合性社會救助體系，更好發(fā)揮社會救助體系對于貧困人群基本生活的保障作用以及助人自助的社會功能。

僅僅從以上幾個主要方面，我們就可以看出中央對于“十二五”期間的民政工作是高度重視的、寄于厚望的。這些方面直接屬于民政部門的工作范圍，可能最初也是民政系統(tǒng)提出了建議，但是現在被寫進中央的正式文件中，那就轉變成了中央意志、國家意志。因此，全國民政工作者都應該抓住機遇，趁勢而上，按照中央的要求，把本職工作做好，服務于國家經濟社會發(fā)展大局。

四、在深化改革中開創(chuàng)民政工作新局面

前文已述，“轉型”與“變革”可以說是“建議”的重要關鍵詞。推動經濟發(fā)展方式轉變需要改革，而且不僅是要改革經濟體制與機制，更要把經濟社會結合起來推動整體性改革。自然，推動社會事業(yè)發(fā)展，包括推動民政事業(yè)的大發(fā)展，也要依靠深化改革，特別是要著眼于改革那些不利于民政事業(yè)快速發(fā)展的舊觀念、舊體制、舊機制和舊經驗。

“建議”明確指出：“改革是加快轉變經濟發(fā)展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務，進一步調動各方面改革積極性，尊重群眾首創(chuàng)精神，大力推進經濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，使上層建筑更加適應經濟基礎發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障”。

“建議”還明確強調了推進社會（事業(yè)）體制改革的領域、重點和方向，設置專節(jié)指出要“加快社會事業(yè)體制改革。積極穩(wěn)妥推進科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位分類改革。培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務。改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求”。

在民政領域深化改革要高度重視服務于國家社會事業(yè)發(fā)展的大目標、大布局，及時抓住推動改革的重要機遇，注意與相關部門改革之間的配套。例如，“建議”有8處提到了社會保障，還設置專節(jié)提出了“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的工作目標以及堅持“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的工作方針。很明顯，社會保障體系建設牽涉到多個部門，其中民政部門的工作范圍包括了社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、慈善事業(yè)等，這些是社會保障體系建設的重要內容。如何在整體性的社會保障體系建設中充分發(fā)揮民政部門的作用，強化基礎性社會保障的地位，實現社會救助等項目與其他社會保障項目的有效銜接，需要廣大民政工作者認真結合本部門的工作實際和國家的大政方針，開展深入研究，創(chuàng)新工作機制，加強制度改革與建設。

又如，“建議”充分強調了加強農村基礎設施建設和公共服務的重要性以及路徑，指出要“按照推進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的要求，搞好社會主義新農村建設規(guī)劃，加快改善農村生產生活條件”，特別是指出要“完善農村社會保障體系，逐步提高保障標準。深入推進開發(fā)式扶貧，逐步提高扶貧標準，加大扶貧投入，加快解決集中連片特殊困難地區(qū)的貧困問題，有序開展移民扶貧，實現農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接”。這些要求同樣為民政部門提供了重要機遇。在廣大農村地區(qū)，民政部門有著良好的群眾基礎和工作優(yōu)勢。民政工作者要適應社會主義新農村建設的要求，進一步解放思想、深化改革、加強工作，通過推動農村民政事業(yè)的快速發(fā)展為建設社會主義新農村作出應有的更大的貢獻。

深化民政事業(yè)改革還應該注意創(chuàng)造性地利用各種積極的思想條件、輿論條件、政策條件和制度條件。實際上，“建議”提出的要“加快建設社會主義法治國家。加強人權保障，促進人權事業(yè)全面發(fā)展”，“提倡修身律己、尊老愛幼、勤勉做事、平實做人，推動形成我為人人、人人為我的社會氛圍”，“規(guī)范國有企業(yè)投資行為，注重提高經濟效益和社會效益”，“支持民間資本進入社會事業(yè)領域”，“改革基本公共服務提供方式，實現提供主體和提供方式多元化”等等政策要求，都為深化民政事業(yè)改革、推動民政事業(yè)大發(fā)展創(chuàng)造了更為廣闊的空間和更加有利的支撐條件。民政工作者應該自覺地、充分地利用這些條件，實現民政事業(yè)的大改革、大發(fā)展。

綜上所述，筆者認為“建議”為改革和發(fā)展民政事業(yè)開辟了廣闊空間、創(chuàng)造了空前機遇，也提供了新的動力、提出了新的要求、指明了新的方向。各級民政部門應抓住機遇，深化改革、乘勢而為，爭取在“十二五”期間實現民政工作的快速健康發(fā)展，從而為我國全面建設小康社會打下更好的基礎。這是廣大民政工作者的重要職責，是對新時期民政事業(yè)的重要貢獻，更是對國家經濟社會發(fā)展大局的重要貢獻。

（作者系中國人民大學社會學系教授）