朱鳳霞

(中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校，四川 成都 610017)

黨的十七屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，并對(duì)“十二五”期間加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的努力方向和工作重點(diǎn)作出了全面部署。這是我們黨從發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)全局出發(fā)、科學(xué)分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)新任務(wù)作出的戰(zhàn)略決策。

一、社會(huì)管理職能界定

社會(huì)管理是以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，通過政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)。

具體來講，社會(huì)管理主要包括以下兩方面的職能:第一，建立社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，解決人們生活中面臨的具體問題，協(xié)調(diào)各個(gè)利益群體的沖突和矛盾。第二，建立現(xiàn)代公共規(guī)則，培養(yǎng)人們的社會(huì)參與精神，重建社會(huì)集體生活。傳統(tǒng)的社會(huì)管理理論強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于民眾的統(tǒng)治和制約，現(xiàn)代社會(huì)管理理論則強(qiáng)調(diào)廣大民眾的積極參與。

二、當(dāng)前社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，我國(guó)原有的社會(huì)管理體制也在不斷地改革與完善，以適應(yīng)形勢(shì)與任務(wù)的變化?！笆晃濉逼陂g，黨和政府在保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，加強(qiáng)了以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，取得了顯著成效。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動(dòng)、利益格局發(fā)生深刻調(diào)整、思想觀念發(fā)生深刻變化，社會(huì)的流動(dòng)性和開放性大大增強(qiáng)，我國(guó)社會(huì)管理體制存在的問題逐漸顯露。矛盾較為突出的有:社會(huì)公平問題、社會(huì)保障問題、勞動(dòng)就業(yè)問題、公共安全問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境污染問題等。歸納起來，當(dāng)前社會(huì)管理存在的如下現(xiàn)實(shí)困境:

(一)政府社會(huì)管理職能不清，越位缺位現(xiàn)象嚴(yán)重

誠(chéng)然，在社會(huì)管理中，政府仍然居于主導(dǎo)地位。社會(huì)公平公正的維護(hù)、社會(huì)秩序的維護(hù)以及各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)等，政府都起著主導(dǎo)作用。然而，政府的社會(huì)管理職能不清造成政府社會(huì)管理“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。許多應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)都由政府包攬，沒有充分發(fā)揮社會(huì)組織和企業(yè)服務(wù)社會(huì)的作用。同時(shí)，政府在建立健全社會(huì)管理的體制機(jī)制及健全社會(huì)管理的法律、法規(guī)制等應(yīng)由政府重點(diǎn)管理的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)卻又措施不力，存在“缺位”現(xiàn)象。政府社會(huì)管理職能不清致使社會(huì)服務(wù)滯后于人民群眾的要求，滯后于經(jīng)濟(jì)化和全球化的發(fā)展進(jìn)程，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間收入差距拉大，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，社會(huì)保障覆蓋率低，不同社會(huì)階層之間的利益沖突增多，利益訴求表達(dá)的渠道不暢等問題。

(二)社會(huì)管理體制不順，社會(huì)自我組織能力不強(qiáng)

我國(guó)社會(huì)管理體制改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題是，社會(huì)自我發(fā)展空間仍然較小，自治和自我組織能力不強(qiáng)。目前，我國(guó)雖有眾多的社團(tuán)組織，但大多附屬在政府的業(yè)務(wù)主管部門之下，缺乏組織意志的獨(dú)立表達(dá)，難以有效承接經(jīng)濟(jì)組織在改革中剝離出來的社會(huì)管理職能，難以真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，無法正常參與社會(huì)管理并發(fā)揮作用。公民參與社會(huì)管理的意識(shí)也很淡薄。

(三)社會(huì)管理方式簡(jiǎn)單，手段單一

由于對(duì)政府自身定位不準(zhǔn)，對(duì)公民權(quán)利缺少應(yīng)有的尊重，一些地方仍主要以單一的行政干預(yù)手段來管理日趨復(fù)雜化和多元化的社會(huì)問題，即政府憑借政權(quán)力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策和指令的方式來實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理，缺少柔性化的道德教化和溝通協(xié)調(diào)。以致現(xiàn)有的糾紛解決和利益訴求渠道不暢通、公正無保障、效力不確定等問題。甚至在管理過程中政府與公民關(guān)系緊張，削弱了政府的公信力。

同時(shí)，在舊有的社會(huì)管理手段中，評(píng)估技術(shù)、信息技術(shù)等相對(duì)落后，社會(huì)統(tǒng)計(jì)管理沒有建立信息平臺(tái)。沒有一套現(xiàn)代、真實(shí)、及時(shí)、行之有效的信息歸集手段與方法，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)手段原始，人為因素高。長(zhǎng)期以來，社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)威性得不到尊重，既不被世界認(rèn)可，又不被社會(huì)大眾接受，還制約了戶籍管理、社會(huì)保障等政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施，制約了信貸、治安、就業(yè)等社會(huì)政策的設(shè)計(jì)與安排。

(四)社會(huì)管理配套政策法規(guī)滯后

近年來，社會(huì)政策制定和執(zhí)行的力度有所加大，關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、義務(wù)教育等社會(huì)政策取得了初步成效。但總體來說，當(dāng)前，社會(huì)政策的制定明顯滯后于經(jīng)濟(jì)政策。關(guān)于住房、教育、社會(huì)保障、就業(yè)、就醫(yī)、社區(qū)服務(wù)等關(guān)系民生的各種制度還很不完善，還存在城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，穩(wěn)定性較差，覆蓋面較窄，社會(huì)參與程度較低，制定、執(zhí)行、評(píng)估、修正制度不健全，調(diào)節(jié)收入差距、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的功能不顯著等問題。

近年來，雖然我國(guó)社會(huì)管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一定的成績(jī)。但由于社會(huì)管理涉及面廣，任務(wù)重，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的需求急劇加大，而我國(guó)社會(huì)管理方面的立法工作比較滯后，有關(guān)法律法規(guī)比較分散，甚至有些領(lǐng)域還存在著法律空白。許多社會(huì)管理問題目前還缺乏位階較高、效力較大的法律規(guī)定。

三、培育社會(huì)管理的多元主體，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

當(dāng)今的中國(guó)，社會(huì)階層分化，利益多元化，社會(huì)變革加劇，新老矛盾縱橫交織，社會(huì)管理面臨著全新的挑戰(zhàn)。如果政府用一元的管理去治理趨向多元的社會(huì)，很容易集各種矛盾于一身，甚至?xí)耙馃怼薄．?dāng)前，形成多元社會(huì)管理主體共同參與社會(huì)管理的體制機(jī)制，提高社會(huì)的自我管理能力，已成為社會(huì)管理體制改革發(fā)展的基本趨勢(shì)。

(一)政府主導(dǎo)社會(huì)管理

在科學(xué)的社會(huì)管理體系中，政府處于最核心的地位。尤其在各種社會(huì)組織尚未成熟發(fā)展的條件下，政府是最核心的社會(huì)管理主體。中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的主張也主要通過政府來實(shí)現(xiàn)。政府在社會(huì)管理方面的主要職能表現(xiàn)在:

1.把民生優(yōu)先作為社會(huì)管理的治本之策，使發(fā)展成果更好惠及人民大眾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中，我們應(yīng)該注重突出民生，堅(jiān)持以人民群眾利益為重，以人民群眾期盼為念，把改善民生民利作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是社會(huì)管理的根本。

首先要加大民生投入。近年來，企業(yè)和社會(huì)組織的責(zé)任意識(shí)有所增強(qiáng)，他們的投入有所增加，但民生投入政府仍占絕對(duì)主導(dǎo)地位。要不斷提高民生支出在財(cái)政支出中的比重，建立與居民可支配收入和地方GDP增長(zhǎng)比例同步的保障資金投入增長(zhǎng)機(jī)制。

其次要滿足民生需求。要進(jìn)一步把資源向社會(huì)保障、醫(yī)療、就業(yè)、教育、保障性住房等公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，要加大對(duì)低收入群體的幫扶力度，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，有效構(gòu)建符合國(guó)情、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展的基本公共服務(wù)體系。使我國(guó)廣大人民群眾享有同等國(guó)民待遇的健康權(quán)、教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等公民基本社會(huì)權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)社會(huì)公平，理順社會(huì)情緒，化解社會(huì)矛盾，最大限度激發(fā)社會(huì)活力，構(gòu)建社會(huì)和諧因素，從源頭上消除諸多社會(huì)矛盾。

2.健全社會(huì)管理體制機(jī)制，保障社會(huì)公共安全。

社會(huì)復(fù)雜程度日益提高，應(yīng)著力于建立有效的社會(huì)調(diào)控機(jī)制來化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，保障社會(huì)公共安全，維護(hù)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

(1)健全和完善矛盾糾紛的預(yù)警和調(diào)處機(jī)制。

對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、特殊群體、敏感時(shí)期容易出現(xiàn)的問題要嚴(yán)加監(jiān)控和排查，做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間研究、第一時(shí)間解決，努力把各種矛盾化解在萌芽狀態(tài)。依托社區(qū)，健全社會(huì)治安綜合治理機(jī)制，構(gòu)建和完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的社會(huì)矛盾大調(diào)解機(jī)制，及時(shí)有效地早發(fā)現(xiàn)、早化解社會(huì)矛盾，并將矛盾化解在基層，維護(hù)人民群眾安居樂業(yè)、社會(huì)政治穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

(2)健全和完善群眾利益的訴求表達(dá)機(jī)制。建立多樣化的、規(guī)范有序的、切實(shí)有效的利益訴求表達(dá)機(jī)制，引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)利益需求，維護(hù)社會(huì)的安定。

3.完善配套的社會(huì)政策法規(guī)，保障社會(huì)公正。

配套的社會(huì)管理政策和法規(guī)是依法進(jìn)行社會(huì)管理的依據(jù)，是社會(huì)公正的保障。目前，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，社會(huì)沖突的張力不斷蓄積，這就需要政府運(yùn)用社會(huì)政策和法規(guī)維護(hù)社會(huì)公正，維護(hù)社會(huì)成員的基本權(quán)利。

要實(shí)現(xiàn)高效的社會(huì)管理，需完善配套的法律法規(guī)，推進(jìn)依法行政，使各項(xiàng)社會(huì)管理有法可依、有章可循。對(duì)社會(huì)管理中確需司法程序解決的事項(xiàng)，堅(jiān)決納入司法程序，強(qiáng)化司法權(quán)威。

同時(shí)，政府還應(yīng)該針對(duì)各種社會(huì)問題建立配套的、程序化制度安排，制定和完善各種有針對(duì)性的社會(huì)政策規(guī)范政府行為，促進(jìn)社會(huì)公正。如需強(qiáng)化收入分配體制，強(qiáng)化衛(wèi)生服務(wù)職能尤其是食品安全監(jiān)管職能，強(qiáng)化政府的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)功能，強(qiáng)化人口與環(huán)境管理職能，等等。

4.完善社會(huì)管理方式和手段，推進(jìn)社會(huì)管理科學(xué)化。

應(yīng)徹底改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理主要依靠管、控、壓、罰等粗暴、簡(jiǎn)單、生硬的方式，盡可能地采用溝通、協(xié)調(diào)、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)等人性化的管理方式，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等各種手段來解決社會(huì)問題。特別是要善于運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，推進(jìn)社會(huì)管理科學(xué)化。充分運(yùn)用信息化、科技化手段推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。建立完善網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式，整合相關(guān)部門信息資源，設(shè)立社會(huì)管理信息中心，搭建社會(huì)管理信息綜合平臺(tái)，將各部門的分散信息有效集中，形成全面覆蓋、聯(lián)通共享、動(dòng)態(tài)跟蹤、功能健全的社會(huì)管理信息化平臺(tái)。

(二)社會(huì)協(xié)同社會(huì)管理

社會(huì)協(xié)同，即要發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用，組織社會(huì)力量參與社會(huì)管理。社會(huì)管理涉及社會(huì)生活的方方面面，大量社會(huì)性、公益性、事務(wù)性的社會(huì)管理，如果統(tǒng)統(tǒng)由黨委和政府來管，是管不了也管不好的，必須充分發(fā)揮社會(huì)各方面力量的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用。社會(huì)組織參與社會(huì)管理是社會(huì)協(xié)同的基本要求。社會(huì)組織發(fā)揮協(xié)同作用，需要做好以下幾方面的工作:

1.大力培育和發(fā)展社會(huì)組織

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管主要以限制和控制為主，在現(xiàn)有制度環(huán)境下，社會(huì)組織面臨注冊(cè)困難、資金缺乏、監(jiān)管不到位等困境?，F(xiàn)有的的許多制度對(duì)社會(huì)組織培育和發(fā)展不足，限制和防范有余。而且由于社會(huì)歷史文化的影響和社會(huì)組織發(fā)展時(shí)間較短等原因，社會(huì)組織自身存在不少局限，如對(duì)政府過分依賴，在資金、人事、管理等多方面受政府的影響和束縛;結(jié)構(gòu)和功能不很明確，角色定位不太清晰，制約了其職能的發(fā)揮等。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展不均衡，不同的組織在社會(huì)各領(lǐng)域中的影響和地位方面差距很大，不利于更好地參與社會(huì)治理。

要著力完善社會(huì)組織管理服務(wù)機(jī)制，加大扶持社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)政投入，加大對(duì)社區(qū)公益性社會(huì)組織扶持力度，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)培訓(xùn)、社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，重點(diǎn)扶持公益性、行業(yè)性、樞紐型、支持型社會(huì)組織發(fā)展。改革社會(huì)組織登記管理模式，推進(jìn)社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位向業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位轉(zhuǎn)變。

加大社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)，開展社會(huì)組織專職工作人員管理能力培訓(xùn)。積極探索社會(huì)工作專業(yè)化、職業(yè)化試點(diǎn)，形成社工培養(yǎng)、使用、保障、激勵(lì)等有關(guān)制度措施。

2.搭建社會(huì)組織協(xié)同管理與公共服務(wù)平臺(tái)。

凡是社會(huì)組織能夠提供的公共服務(wù)，政府盡可能委托社會(huì)組織提供，以充分發(fā)揮各社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的社會(huì)管理和公務(wù)服務(wù)職能。政府可以通過政府購買的方式，將需求的服務(wù)項(xiàng)目向社會(huì)公開招標(biāo)，讓具有資質(zhì)的各社會(huì)組織公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用。并建立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資質(zhì)審查和開展社會(huì)績(jī)效評(píng)估。努力形成政府主導(dǎo)、社會(huì)組織和企事業(yè)單位廣泛參與的社會(huì)管理和公共服務(wù)提供機(jī)制。

總之，搭建社會(huì)組織協(xié)同進(jìn)行社會(huì)管理和提供公務(wù)服務(wù)的平臺(tái)，有利于增強(qiáng)了政府的協(xié)同力量，有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)形成“多元共治“的社會(huì)管理新體制。

(三)公眾參與社會(huì)管理

公眾參與社會(huì)管理，即引導(dǎo)公民依法理性有序參與社會(huì)管理。這既是公民權(quán)利的行使，也是公民義務(wù)的履行，也是構(gòu)建公民社會(huì)，推動(dòng)形成多元主體共治共建的新體制的基本內(nèi)容。

1.培育公眾的公民意識(shí)

公民個(gè)體是社會(huì)的細(xì)胞和基礎(chǔ)，具有強(qiáng)烈的公民意識(shí)和公共合作精神是公眾參與社會(huì)管理的基本要求。當(dāng)前，我國(guó)公眾的公民意識(shí)還很淡薄。一方面受傳統(tǒng)的落后觀念如“官本位”、“臣民”等思想的消極影響阻礙了公民意識(shí)的發(fā)展，另一方面公民的整體素質(zhì)不高，尤其是在農(nóng)村還存在著大量的初中以下文化程度的文盲和半文盲，他們的公民意識(shí)和政治參與意識(shí)十分淡薄。要引導(dǎo)公眾成為社會(huì)管理的重要主體，需要提升公眾的文化素質(zhì)和政治素養(yǎng)，培育他們的公民意識(shí)，引導(dǎo)公眾積極、理性、合法、有序地參與社會(huì)管理。

2.暢通公眾參與渠道

公眾參與社會(huì)管理主要通過兩種方式:一是通過參加社會(huì)組織從而參與社會(huì)管理，二是以單個(gè)公民的身份參與社會(huì)管理。一般來講，通過參加社會(huì)組織參與社會(huì)管理，社會(huì)影響力更大，實(shí)效也更強(qiáng)，公民可以更多地參與社會(huì)組織，從而參與社會(huì)管理。以單個(gè)公民的身份參與社會(huì)管理主要通過聽證會(huì)、公益活動(dòng)、意見征求、信訪、互聯(lián)網(wǎng)論壇、公眾信箱等方式。當(dāng)前，政府越來越重視公眾參與，通過出臺(tái)一系列制度、法規(guī)如政府信息公開制度、聽證會(huì)制度等也為公眾參與提供了法律和制度保證。公眾參與社會(huì)管理有效促進(jìn)了政府工作模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府和公眾之間的良性互動(dòng)，有利于提高政府決策的民主化和科學(xué)化。為進(jìn)一步促進(jìn)公眾參與社會(huì)管理，進(jìn)一步提高參與實(shí)效，需要健全相關(guān)公眾參與制度，如健全聽證會(huì)的運(yùn)作制度、聽證會(huì)制度中參與代表的選擇制度等，同時(shí)還需要進(jìn)一步拓寬和暢通公眾參與的渠道，切實(shí)保障公眾有效參與社會(huì)管理。

主體多元化的社會(huì)管理模式，是民主政治發(fā)展的必然要求，是公民社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是善治的基本取向。

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［2］丁元竹.中國(guó)社會(huì)管理的理論建構(gòu)［J］.學(xué)術(shù)月刊，2008，(2).

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