□徐志豪

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

河南新型警務(wù)模式的學(xué)理探析

□徐志豪

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

針對公安機(jī)關(guān)長期存在的基層警力不足、警力倒掛等現(xiàn)實(shí)問題，借鑒近年來吉林遼源、黑龍江大慶等地公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革的實(shí)踐，在河南省委的領(lǐng)導(dǎo)及多部門的配合幫助下，河南省全力推行以撤銷城市公安分局為重點(diǎn)的公安警務(wù)機(jī)制改革。從學(xué)理視角評價(jià)河南的警務(wù)改革，至少有這樣四個(gè)方面的突破：一是優(yōu)化了公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制；二是實(shí)現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)“扁平化”；三是下沉警務(wù)，解決了警力倒掛問題；四是推動社區(qū)警務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)了社區(qū)民警的專職化。

警務(wù)機(jī)制改革；新型警務(wù)模式；“垂直領(lǐng)導(dǎo)”；社區(qū)民警專職化；河南

2010年，河南省全力推行公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革。改革后，各省轄市都撤銷了公安分局，與原有的派出所合并后重新布局，成立大派出所。目前，這次警務(wù)改革已在全省公安系統(tǒng)全面啟動。河南省警務(wù)機(jī)制改革受到全國公安系統(tǒng)的廣泛關(guān)注，這次警改能否引發(fā)中國公安系統(tǒng)的改革也成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，本文試從學(xué)理角度對河南新型警務(wù)模式進(jìn)行初步探討，向?qū)W界求教。

一、河南警務(wù)機(jī)制改革的背景

（一）公安機(jī)關(guān)基層警力不足，警力倒掛的現(xiàn)實(shí)。河南省作為中原地區(qū)的人口大省，目前實(shí)有人口已經(jīng)突破一億大關(guān)，位居全國第一。目前河南全省共有8萬多正式民警，警力占全省人口的千分之0.8，而全國警力比例約在千分之1.2至千分之1.3之間，從比例看河南警力配比算中下等。此外，大量警力集中在分局，基層一線警力不足。在這次警務(wù)改革之前，新鄉(xiāng)市基層警力僅占總警力的25%，三門峽市派出所占市區(qū)總警力的比例甚至只有14.2%，作為河南省會城市的鄭州，基層警力占總警力的比例也僅為23%。①

（二）近年來公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革的實(shí)踐。

1.吉林遼源撤銷分局和派出所，設(shè)立警察署的警務(wù)改革。2003年2月，吉林遼源市進(jìn)行了一場大刀闊斧的警務(wù)改革：撤銷市區(qū)公安分局和派出所，設(shè)立行使縣級公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限的警察署，變?nèi)壒芾頌閮杉壒芾?；?shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略和區(qū)域警務(wù)戰(zhàn)略，近1500名民警重新定崗，500多機(jī)關(guān)干部充實(shí)基層，150多名科所隊(duì)長轉(zhuǎn)為普通民警，90%的警力沉到一線。但新成立的警察署尚未掛牌，就被遼寧省公安廳的明傳電報(bào)指令改為公安分局。

時(shí)任遼源市公安局局長的任建波說，雖然名字改變了，但遼源的基層警務(wù)體制不變，警力在基層的主導(dǎo)思想不改。遼源歷時(shí)兩年的警務(wù)改革，引發(fā)了公安系統(tǒng)內(nèi)部和學(xué)界的廣泛討論，已被視為中國警務(wù)改革的先聲。②

2.黑龍江大慶撤銷派出所的改革路徑。2005年，大慶市公安局決定撤銷市區(qū)70多個(gè)派出所，與10個(gè)分局合并后，重新設(shè)立20個(gè)分局，將市局、分局、派出所的三級管理模式縮減為兩級。新設(shè)的公安分局，行使縣級公安機(jī)關(guān)和派出所職權(quán)，其內(nèi)部實(shí)行“三隊(duì)一科”建制，即社區(qū)警務(wù)隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、刑事偵查隊(duì)和法制綜合科。三個(gè)警種分別占警力的30%，綜合科占10%。原派出所、分局的“指揮人員”、行政人員下沉基層，派出所長多數(shù)變?yōu)殛?duì)長，行政內(nèi)勤人員則多數(shù)作為一線民警。改革后，分縣局警力2712人，其中指揮人員118人，行政人員172人，執(zhí)法人員2422人，占總警力的89.3%，一線警力比改革前增加85.5%。改革實(shí)施后，大慶公安局連續(xù)五年在黑龍江省評比中排名第一。

2010年11月11日，大慶警務(wù)改革進(jìn)入第二階段，將交警和公安消防并入公安分局，要求民警“一警多能”、綜合執(zhí)法。③

（三）河南省委及多部門對全省警務(wù)機(jī)制改革的推動。

1.良好的外部環(huán)境是河南警務(wù)改革的直接推動力。河南省新鄉(xiāng)市在改革之前，曾由地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，率相關(guān)職能部門一同到公安機(jī)關(guān)走訪，如此一來，公安機(jī)關(guān)的改革就有了一個(gè)良好的外部環(huán)境。

改革往往牽一發(fā)而動全身。如果沒有其他部門的支持和配合，做不好與其他政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的銜接，特別是政府編制部門的工作，光靠公安機(jī)關(guān)一家做協(xié)調(diào)工作，這樣的改革就會比登天還難。但如果有領(lǐng)導(dǎo)自上而下推動，全政府部門參與，改革的阻力就會小許多，問題也就比較容易解決。

2.河南警務(wù)改革的開始及推廣。2009年12月，河南省委書記盧展工到商丘市公安機(jī)關(guān)調(diào)研，提出了改進(jìn)警務(wù)機(jī)制、加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新等研究方向。2010年年初，河南省公安廳召開了包括18個(gè)省轄市公安局長參加的黨委擴(kuò)大會議，決定在新鄉(xiāng)、商丘、濟(jì)源、鄭州四個(gè)省轄市進(jìn)行警務(wù)機(jī)制改革試點(diǎn)，拉開了全省警務(wù)機(jī)制改革的序幕。

2010年6月19日，河南新鄉(xiāng)率先在全省推行警務(wù)機(jī)制改革，建立了以“減少層級、警力下沉，一警多能、綜合執(zhí)法，從優(yōu)待警、嚴(yán)格獎懲，提高效率、強(qiáng)化保障”為主要內(nèi)容的新型警務(wù)機(jī)制。改革推行后，新鄉(xiāng)市發(fā)案率同比下降7.7%，破案率同比上升10.5%；群眾安全感和滿意度分別達(dá)到95.5%和92.7%；綜合績效考評位列18個(gè)省轄市公安局第一名。改革初見成效，增加了河南省委、省公安廳在全省推行警務(wù)機(jī)制改革的決心。

2010年8月30日，全省公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革暨社會管理創(chuàng)新工作會在新鄉(xiāng)召開，決定在全省公安機(jī)關(guān)推廣“新鄉(xiāng)模式”。這次會議將全省警務(wù)機(jī)制改革推上“快車道”。隨后，在河南省委的推動下，安陽、三門峽、鄭州等市公安局陸續(xù)開始了警務(wù)機(jī)制改革。11月15日前，河南省18個(gè)省轄市全部撤銷公安分局，這也意味著河南省公安系統(tǒng)警務(wù)機(jī)制改革全面啟動。

二、河南警務(wù)改革后的新變化——以新鄉(xiāng)為例

（一）取消分局，管理由三層變兩層。警務(wù)機(jī)制改革后，公安系統(tǒng)指揮層級由過去的“市公安局—公安分局—派出所”三層管理變?yōu)椤笆泄簿?-派出所”兩層管理。新鄉(xiāng)市以前的6個(gè)城區(qū)公安分局和所屬23個(gè)派出所現(xiàn)在被整合為12個(gè)嶄新的公安派出所。

（二）警力下沉，大派出所制。新鄉(xiāng)市取消公安分局后，800余名機(jī)關(guān)警力下沉一線，基層民警從500名增加到1400名，一線警力在總警力中的比例由改革前的23%提高到66%。警務(wù)改革之前，新鄉(xiāng)市大的派出所20多人，小的派出所10人左右，而現(xiàn)在每個(gè)派出所均達(dá)到120人左右，基本形成了一個(gè)綜合戰(zhàn)斗實(shí)體和作戰(zhàn)單元，確保了第一時(shí)間有足夠警力來處置應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的各種相對嚴(yán)重的案事件。④

新組建的派出所設(shè)“四隊(duì)一室”，分別為案件偵查大隊(duì)、治安管理大隊(duì)、社區(qū)警務(wù)大隊(duì)、交通巡防大隊(duì)和警務(wù)綜合室。其中警務(wù)綜合室是由原政工監(jiān)督室、警務(wù)保障室、辦公室、指揮中心和督察大隊(duì)等部門整合而成，負(fù)責(zé)日常行政工作。

（三）多警合一，一警多能。新鄉(xiāng)市公安局對交警、巡特警、治安警、刑警等警種實(shí)行“四警合一”，每名警察同時(shí)具備四個(gè)警種的綜合執(zhí)法權(quán)。這樣一來，新鄉(xiāng)就構(gòu)建了情報(bào)信息、打擊犯罪、治安防控、交通管理、人口管理、城市管理和服務(wù)群眾一體化的新型警務(wù)體制。改革后，群眾只要有事，到派出所就可以辦理所有的事務(wù)，無需來回奔波，實(shí)現(xiàn)“一警多能，綜合執(zhí)法。

（四）社區(qū)民警專職化。新鄉(xiāng)警方在各派出所成立了社區(qū)警務(wù)大隊(duì)，專職社區(qū)民警由135名增至280余名。規(guī)定社區(qū)警務(wù)大隊(duì)不參與派出所日常值班，要求社區(qū)民警扎根警務(wù)室，沉下心來，專門圍繞人口管理、糾紛調(diào)解、社情信息、安全防范等做好文章。這樣一來，就實(shí)現(xiàn)了社區(qū)民警專職化，使民警在警務(wù)室扎下根來，切實(shí)承擔(dān)起矛盾化解、人口管理等職責(zé)。

（五）建立了“體外”監(jiān)督的模式。新鄉(xiāng)取消公安分局后，變內(nèi)設(shè)紀(jì)檢干部、法制民警為市局特派，被派駐的紀(jì)檢干部、法制民警由市局統(tǒng)一管理，對包括所長、政委在內(nèi)的派出所全體民警執(zhí)法辦案和遵紀(jì)守法情況進(jìn)行全面監(jiān)督。

三、河南警務(wù)改革中存在的難點(diǎn)及解決途徑

（一）新派出所法律地位的界定。所有的改革必須按照法律規(guī)定來辦，不能突破法律的規(guī)定，否則，執(zhí)法就沒有合法性了。我國 《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安分局。公安分局和公安派出所的設(shè)立、撤銷，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟??！痹诂F(xiàn)行公安機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，直轄市、省轄市所轄區(qū)的公安分局，作為市公安局的分設(shè)機(jī)構(gòu)，具有派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。這類城市公安分局，既是一線指揮機(jī)關(guān)，又是實(shí)戰(zhàn)單位，執(zhí)行市公安局直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮體制。縣（市）和區(qū)公安分局在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設(shè)立公安派出所。⑤

河南警務(wù)改革后，新組建的派出所并非原有意義上的派出所，也不是原來的層級，實(shí)際上是把分局和派出所經(jīng)過重新整合之后，按照新的架構(gòu)重新設(shè)計(jì)了一個(gè)基層的執(zhí)法單位。新成立的派出機(jī)構(gòu)實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩種職能”、“一個(gè)牌子、兩種稱謂”。這個(gè)執(zhí)法單位兼有原分局和原派出所的職權(quán)，是一個(gè)在職能上二者合一的機(jī)構(gòu)?！耙粋€(gè)機(jī)構(gòu)、兩種職能”就是新成立的省轄市公安局派出機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)原城市公安分局和派出所的職能，具有縣級公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限。“一個(gè)牌子、兩種稱謂”就是為了服務(wù)群眾、貼近群眾、方便群眾，新成立的省轄市公安局派出機(jī)構(gòu)只掛“派出所”的牌子。在具體執(zhí)法程序和法律文書中，根據(jù)法律規(guī)定和執(zhí)法需要，使用“公安分局”和“公安分局局長”的稱謂和印章。

過去的分局與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)劃對應(yīng)，現(xiàn)在等于在原有的行政區(qū)劃內(nèi)，設(shè)立若干個(gè)分局，這若干個(gè)分局同樣對應(yīng)原有的司法機(jī)構(gòu)和政府部門，只不過在行政組織上做了重新調(diào)整，沒有突破法律和制度規(guī)定。

（二）關(guān)于執(zhí)法權(quán)的分配。根據(jù)我國刑事訴訟法、治安管理處罰法等法律規(guī)定，行政拘留、刑事拘留等涉及限制人身自由的行政處罰和刑事強(qiáng)制措施，以及搜查權(quán)、交通管理處罰權(quán)、超過500元的罰款等，均需要縣級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。清華大學(xué)法律系行政法學(xué)教授余凌云提出，河南警務(wù)機(jī)制改革后，“大派出所制”下的縣級派出所依然屬于上級公安機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，不具有偵查、逮捕、搜查、傳訊、罰款、沒收等權(quán)力。撤銷公安分局，原來分局的處罰、批準(zhǔn)拘留等權(quán)限就只能回到市公安局，市局的工作量將大量增加，與提高工作效率的初衷不符。河南新鄉(xiāng)改革之初就意識到了這個(gè)問題，為了避免在執(zhí)法權(quán)問題上的爭議，它把公安分局撤銷了，但新機(jī)構(gòu)仍保留原分局和派出所的兩個(gè)牌子，河南省副省長、公安廳廳長秦玉海到新鄉(xiāng)市公安局調(diào)研時(shí)，當(dāng)場要求新鄉(xiāng)從此以后直接掛派出所的牌子，不掛分局的牌子。

目前，河南的警務(wù)機(jī)制改革還難以突破這一障礙。改革后，公安分局雖然撤銷了，但公章依然保留，以應(yīng)對涉及申請檢察院批捕等法律程序上的尷尬。河南撤銷分局雖然難免存在執(zhí)法權(quán)分配的尷尬，但從中國公安施行的條塊體制上看，在河南省委及各級市委市政府的推動下，撤銷公安分局，限制地方政府對警力的濫用并不會成為問題。如果河南的改革效果好，能在全國推廣，那么相應(yīng)的法律法規(guī)修改也會進(jìn)入日程。

（三）改革中存在的人事問題。任何一個(gè)改革最后的難點(diǎn)都是機(jī)構(gòu)和人事，這是最大的難處。雖然河南的改革在級別上暫不做調(diào)整，但早晚會涉及這個(gè)問題。原先坐機(jī)關(guān)的警員現(xiàn)在要放到一線上去，工作環(huán)境、待遇問題等都會對人員調(diào)整帶來影響。農(nóng)村派出所也是改革中的難點(diǎn)。最早開始改革的商丘之所以沒有如新鄉(xiāng)般轟動，農(nóng)村派出所正是關(guān)鍵問題之一。

為了盡快開展工作，凸顯成效，這次警務(wù)改革中，先是制定了民警及干部平級轉(zhuǎn)任，不做任何干部調(diào)整的政策。目的是為了先拉開框架，穩(wěn)定隊(duì)伍，盡快開展工作。在以后的工作中，再根據(jù)基層民警的日常表現(xiàn)、工作成效，按組織程序，擇機(jī)進(jìn)行干部選拔。過去基層民警職級待遇很低，現(xiàn)在鼓勵民警到基層去，必須在基層干兩年才能提拔，基層民警提升的空間很大。

（四）改革中提高人員素質(zhì)問題。由于實(shí)行“多警合一”，每位民警在做好主業(yè)的同時(shí)，要兼顧其它，實(shí)現(xiàn)一警多能、綜合執(zhí)法。如何保證“跨專業(yè)執(zhí)法”的執(zhí)法質(zhì)量，也是河南警務(wù)改革中不得不面對的問題。河南省改革前已經(jīng)對民警進(jìn)行了綜合培訓(xùn)，要求民警做到做精主業(yè)務(wù)、熟練掌握其他業(yè)務(wù)技能。

四、關(guān)于河南警務(wù)改革的學(xué)理評價(jià)

（一）優(yōu)化公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。我們國家的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制叫“條塊結(jié)合，以塊為主”，派出所歸地方“塊”管理。形成大派出所以后，公安機(jī)關(guān)在“條塊結(jié)合”上的“條”方面得到了極大加強(qiáng)，即“垂直領(lǐng)導(dǎo)”。在河南警務(wù)改革后的新模式下，市公安局直接加強(qiáng)了對各派出所一線的指揮權(quán)，公安機(jī)關(guān)對一線的領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)了。

（二）實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)“扁平化”。河南警務(wù)改革無疑是符合我國公安管理體制改革基本思路的。即通過減少和壓縮層級，以達(dá)到有利于管理信息的傳遞和處理，產(chǎn)生較高效益的目標(biāo)。公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”，第一，可以避免出現(xiàn)上下級公安機(jī)關(guān)之間職責(zé)權(quán)限不清的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)各司其職、各負(fù)其責(zé)的管理目標(biāo)。第二，有利于提高公安機(jī)關(guān)的管理效率，科學(xué)、合理地配置警力資源。第三，可以避免因組織結(jié)構(gòu)層次過多而導(dǎo)致信息傳遞滯后、失真。

（三）警務(wù)下沉，解決警力倒掛。過去由于有著三級領(lǐng)導(dǎo)體制，市局和分局領(lǐng)導(dǎo)體制就把大量的警力給占用了。如果還把相當(dāng)多的警力遲滯在市局和分局的話，一線民警的比例就更低。河南警務(wù)改革后，更多的警力沉入一線，警力重心移到基層，改變了以往全省公安系統(tǒng)警力結(jié)構(gòu)“倒金字塔”的狀況，使每個(gè)派出所都能形成一個(gè)綜合戰(zhàn)斗實(shí)體和作戰(zhàn)單元，確保了第一時(shí)間有足夠警力來處置應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的各種案事件，有利于對社會治安保持高度的敏銳反應(yīng)，最大限度地服務(wù)于人民群眾。

（四）推動社區(qū)警務(wù)。社區(qū)警務(wù)被稱為“第四次警務(wù)革命”，是世界上公認(rèn)的警務(wù)革命。第四次警務(wù)革命的理念是，產(chǎn)生犯罪的根源在社會，抑制犯罪的主力軍是人民群眾。社區(qū)警務(wù)的理論就是必須緊緊地依靠人民群眾，把公安機(jī)關(guān)的觸角深入群眾中。

河南警務(wù)改革后，在各派出所成立了社區(qū)警務(wù)大隊(duì)，增加專職社區(qū)民警。規(guī)定社區(qū)警務(wù)大隊(duì)不參與派出所日常值班，要求社區(qū)民警扎根警務(wù)室，隨時(shí)接受群眾問詢、求助，幫助辦理各類證照，做到“開門、亮燈、有人”，真正做到了社區(qū)民警專職化，切實(shí)承擔(dān)起矛盾化解、人口管理等職責(zé)，成為公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線，加強(qiáng)社會管理的最基礎(chǔ)平臺，服務(wù)群眾的最前沿窗口。

五、結(jié)語

作為一項(xiàng)內(nèi)部改革，會在從業(yè)人員內(nèi)引發(fā)高度關(guān)注，這與他們的利益相關(guān)。對社會來講，人們不會有這種切身感受，他們只需要知道社會要警察來做什么，這種權(quán)力是否規(guī)范產(chǎn)生，能否規(guī)范運(yùn)行，警察能否盡其本職。這是我們思考河南警務(wù)改革的基本視角，也是今后判斷這項(xiàng)改革成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

①褚朝新：《河南撤銷公安分局的警務(wù)破冰之旅》，《新京報(bào)》2010-11-13，A16/17 版。

②趙聯(lián)生：《遼源市警務(wù)改革調(diào)查》，《吉林日報(bào)》2004-06-10.

③劉潔：《撤銷派出所的大慶改革路徑》，《京華時(shí)報(bào)》2010-11-15，D15 版。

④王麗娜：《警務(wù)維新的新鄉(xiāng)模式》，《京華時(shí)報(bào)》2010－11－12。 D24 版。

⑤張建明：《公安學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國人民大學(xué)出版社，2007年8月，第99頁。

［1］許建忠.基層警務(wù)改革的探索與思考［J］.公安研究，2002，（6）.

［2］李亞忠.談?wù)劰搀w制設(shè)計(jì)問題［J］.公安研究，2005，（3）.

［3］河南警務(wù)改革市局直接指揮派出所［N］.新華每日電訊，2010-09-03（10）.

［4］河南將撤并城區(qū)公安分局市公安局直接指揮派出所［N］.人民日報(bào)，2010-08-31.

D631

A

1674-3040（2011）01-0042-04

2010-12-02

徐志豪，中國人民公安大學(xué)2010級法律專業(yè)碩士研究生。

（責(zé)任編輯：莊 稼）