□潘宏德，張永佳

（浙江金華市公安局，浙江 金華 321000）

○公安理論與實務(wù) 主持人：一凡

論公安指揮中心在政府應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用
——以金華市110應(yīng)急聯(lián)動工作為例

□潘宏德，張永佳

（浙江金華市公安局，浙江 金華 321000）

應(yīng)急管理機制是一項龐大的社會系統(tǒng)工程和公益事業(yè)，事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)維穩(wěn)大局，它必須通過日常行之有效的聯(lián)動工作來體現(xiàn)其高效率的應(yīng)急管理能力。浙江省金華市公安局指揮中心（110報警服務(wù)臺）實現(xiàn)了由“110社會聯(lián)動”到政府“應(yīng)急聯(lián)動”的轉(zhuǎn)變。這種獨其特色的110應(yīng)急聯(lián)動工作，既有效避免了諸如“市長熱線”、“民生熱線”等政府應(yīng)急管理平臺的重復(fù)建設(shè)問題，更有利于為民提供便捷、高效的政府應(yīng)急服務(wù)。實踐證明，公安指揮中心是能夠勝任政府應(yīng)急管理中協(xié)調(diào)聯(lián)動的特殊角色的。

政府應(yīng)急管理；公安指揮中心；應(yīng)急聯(lián)動工作機制；110；金華市

眾所周知，政府應(yīng)急管理機制建設(shè)是一項龐大的社會系統(tǒng)工程和公益事業(yè)，事關(guān)千家萬戶，事關(guān)黨的形象，事關(guān)政府職能部門服務(wù)水平，事關(guān)維穩(wěn)大局。作為政府行政的一個戰(zhàn)略性管理手段，它必須通過日常行之有效的聯(lián)動工作來體現(xiàn)其高效率的應(yīng)急管理能力。目前，在全國各級政府應(yīng)急管理聯(lián)動運行體系中，公安指揮中心（110報警服務(wù)臺）最具備作為牽頭單位的條件。換言之，將110作為政府應(yīng)急管理戰(zhàn)略下應(yīng)急聯(lián)動的牽頭單位，既可以有效避免諸如“市長熱線”、“民生熱線”等應(yīng)急管理平臺的重復(fù)建設(shè)問題，更有利于為民提供便捷、高效的應(yīng)急服務(wù)。本文以浙江省金華市公安局指揮中心（110報警服務(wù)臺）的實踐為例，談?wù)劰仓笓]中心能夠勝任政府應(yīng)急管理中協(xié)調(diào)聯(lián)動特殊角色問題。

一、金華110應(yīng)急聯(lián)動工作概述

（一）應(yīng)急聯(lián)動工作的確立來源于對十年“110社會聯(lián)動”機制的回顧與反思。1997年，全國各級公安指揮中心根據(jù)公安部要求開通 “110報警服務(wù)臺”以來，公安110不分白天黑夜，風(fēng)雨無阻，不間斷地運轉(zhuǎn)著，參與指揮中心建設(shè)的新老民警也一茬一茬地更換著，但普遍采用的“110社會聯(lián)動”機制一直處于波瀾不驚、松散無序狀態(tài)。指揮中心作為一個24小時運轉(zhuǎn)的公安綜合部門，始終存在著做大做強的工作壓力與警力資源配備的巨大矛盾，再加上公安110“有警必接、有求必應(yīng)”的超前服務(wù)意識使政府其它職能部門無法同步跟進(jìn)等問題的制約，導(dǎo)致“110社會聯(lián)動”工作逐步陷入淡忘狀態(tài)，使“110社會聯(lián)動”機制對整個政府行政服務(wù)職能的效率化帶動無法長效體現(xiàn)。如何在政府應(yīng)急管理中更好體現(xiàn)公安指揮中心的協(xié)調(diào)聯(lián)動特殊職責(zé)，如何避免應(yīng)而不急、聯(lián)而不動，如何通過110應(yīng)急聯(lián)動減輕公安機關(guān)非警務(wù)活動的壓力……這些問題顯然值得調(diào)研。

2009年，金華市公安局指揮中心等到了機構(gòu)升格的歷史機遇，發(fā)展格局豁然開朗，由此爭取到的金華市財政每年專項撥款100萬為應(yīng)急聯(lián)動提供了經(jīng)費保障，全方位服務(wù)于政府、服務(wù)于基層、服務(wù)于群眾，逐漸形成了一條具有金華特色的以110為牽頭單位的應(yīng)急聯(lián)動之路。越來越多的政府職能部門把110應(yīng)急聯(lián)動當(dāng)成展示本部門工作的契機，迸發(fā)出主動服務(wù)的作為意識，“應(yīng)急聯(lián)動”正式取代“110社會聯(lián)動”。

（二）應(yīng)急聯(lián)動工作的開展來源于各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，全力推進(jìn)聯(lián)動工作上新臺階。通過對10年“110社會聯(lián)動”機制的回顧與反思，2007年，全新的應(yīng)急聯(lián)動工作方案被提上議事日程，公安指揮中心肩負(fù)上級重托，開始重新履行市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心的牽頭督促職能。2009年6月，金華市委、市政府專門成立了由常務(wù)副市長任組長，市政府副秘書長、政法委副書記、宣傳部副部長、公安局副局長、應(yīng)急辦主任為副組長，各聯(lián)動成員主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的應(yīng)急聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組；同時成立以市政府副秘書長為主任，公安局副局長、應(yīng)急辦主任、公安局指揮中心主任為副主任的金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心。金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心與市公安局指揮中心實行“兩塊牌子一套班子”的做法，明確聯(lián)動成員單位工作職責(zé)、運行模式和要求，并將應(yīng)急聯(lián)動工作納入 《年度市級機關(guān)社會治安綜合治理和維護(hù)社會穩(wěn)定工作目標(biāo)管理考核辦法》，從而使成員單位的應(yīng)急聯(lián)動工作做到“領(lǐng)導(dǎo)到位，措施到位，責(zé)任到位，服務(wù)到位”的“四到位”，有效提高了應(yīng)急聯(lián)動單位快速響應(yīng)和高效處置水平。

目前，金華市本級已整編成三級65家應(yīng)急聯(lián)動單位。其中，自來水、電力、液化氣等32家單位為一級聯(lián)動；市政園林、安全監(jiān)察等17家單位為二級聯(lián)動；國安、民政、司法等16家單位為三級聯(lián)動。各聯(lián)動單位在處置突發(fā)性事件時通力合作，發(fā)揮了積極的作用。2009年，通過金華市公安局指揮中心（110報警服務(wù)臺）受理并指揮調(diào)度分流的非警務(wù)聯(lián)動單位處置數(shù)，從2008年全年的2512次上升到3438次，增長了36%；2010年1至6月，110報警服務(wù)臺受理并合理分流的非警務(wù)聯(lián)動單位處置數(shù)達(dá)13235次（市區(qū)3754起），與去年同期8836起（市區(qū)1463起）相比增長了149.8%，切實減輕了基層民警的處警壓力，有效化解了非警務(wù)警情對公安工作的困擾，也調(diào)動了政府其他職能部門的工作主動性，在展示公安機關(guān)全心全意為人民服務(wù)的同時，也為金華市政府贏得了廣大市民的印象分。如2009年8月11日，指揮中心在接報金華市江南開發(fā)區(qū)蘇孟街道發(fā)現(xiàn)本市第一例甲型H1N1流感病例后，立即調(diào)動公安、衛(wèi)生、教育等部門按照應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案要求和職責(zé)分工開展工作，充分發(fā)揮出110情報信息平臺的上傳下達(dá)優(yōu)勢。由于領(lǐng)導(dǎo)有力、措施到位，確保人民群眾身體健康的各項措施得以順利落實，避免了疫情的擴散，維護(hù)了社會穩(wěn)定。再如2009年8月14日18時26分，指揮中心接到報警，金華市區(qū)最大的安地水庫決定于當(dāng)晚7時放水泄洪，但由于電話線路遭雷擊全部中斷，無法通知下游各單位和人員進(jìn)行防范，將直接影響沿線30余萬人的生命財產(chǎn)安全。為此，110全力運轉(zhuǎn)啟動應(yīng)急預(yù)案，30分鐘內(nèi)，電信公司處警人員成功排除電話線故障，確保了信息暢通，及時在泄洪前化解了重大安全事故隱患。

（三）應(yīng)急聯(lián)動工作的成績來源于創(chuàng)新拓展聯(lián)動范圍，努力樹立110應(yīng)急聯(lián)動品牌形象。110應(yīng)急聯(lián)動工作開展后，公安指揮中心的橋梁和紐帶作用凸顯，為積極拓展聯(lián)動范圍，擴大聯(lián)動覆蓋面，需盡可能地把具有應(yīng)急處置和緊急救援職能的部門吸納到聯(lián)動體系中來，以提高110應(yīng)急聯(lián)動工作整體救助服務(wù)能力。2009年，通過相關(guān)單位的申請，金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心將市中級人民法院執(zhí)行局、市質(zhì)量監(jiān)督局、杭金衢高速管理處、高速交警支隊等九家單位吸收到110應(yīng)急聯(lián)動成員單位中；2010年以來，根據(jù)公安大型警衛(wèi)任務(wù)和反腐敗工作的需要，還將市無線電管理局和市紀(jì)委效能辦等吸納到聯(lián)動體系中，初步形成了以市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心為中樞，以政府各部門為骨干，在重大消防、自然災(zāi)害、供電、供水、通信、交通事故等各種突發(fā)事件應(yīng)急處理機制中上下協(xié)調(diào)、左右暢通、覆蓋面廣的社會應(yīng)急救援體系，促進(jìn)了政府有關(guān)職能部門工作作風(fēng)和服務(wù)能力的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，2009年金華市公安局指揮中心（110報警服務(wù)臺）在處置市本級832起較大規(guī)模突發(fā)事件（總?cè)藬?shù)達(dá)1.9萬余人）中，為群眾提供咨詢5萬余起，提供救助服務(wù)8.3萬次，打牢了“平安金華”建設(shè)和社會治安綜合治理的社會基礎(chǔ)，受到了廣大群眾的贊譽，得到了市委、市政府的肯定。

為進(jìn)一步樹立金華應(yīng)急聯(lián)動工作的品牌形象，指揮中心積極進(jìn)行探索創(chuàng)新，推出了《2009年金華市應(yīng)急聯(lián)動工作考核辦法》和《金華市應(yīng)急聯(lián)動工作人員著裝、車輛規(guī)范化實施方案》，確定應(yīng)急聯(lián)動“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一考核”的“四統(tǒng)一”工作要求。2009年下半年，在前期征求意見的基礎(chǔ)上，在三個直屬區(qū)政府、市電業(yè)局、自來水公司、液化氣公司等16家單位進(jìn)行試點推行，并明確規(guī)范化建設(shè)的工作目標(biāo)、推進(jìn)時間和方法步驟。截止2010年4月底，已順利完成第一批35輛應(yīng)急聯(lián)動處置車輛的統(tǒng)一外觀標(biāo)識的噴涂、警燈、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)安裝，制作下發(fā)了110應(yīng)急聯(lián)動制式反光背心210套。2009年底，市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心首次對各聯(lián)動成員單位進(jìn)行考核通報，確定了5家單位獲得特殊貢獻(xiàn)獎、12家單位獲得先進(jìn)單位，還有5家單位在考核中被扣分通報。通過上述“四統(tǒng)一”規(guī)范化建設(shè)，各應(yīng)急聯(lián)動成員單位的認(rèn)可度、向心力和榮譽感都有明顯增強，初步樹立起了應(yīng)急聯(lián)動工作的品牌和形象。如2010年初，金華市區(qū)公交國有一體化改造工作在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心成立指揮部，常務(wù)副市長帶領(lǐng)婺城、金東、江南開發(fā)區(qū)政府和市公安、交通、信訪等部門領(lǐng)導(dǎo)親自坐鎮(zhèn)指揮部，組織協(xié)調(diào)各應(yīng)急聯(lián)動成員單位統(tǒng)籌有序地開展工作。由于指揮得力、信息靈通、措施到位、處置得當(dāng)，1月1日凌晨，首批75輛私營中巴車車主順利交車，簽約改制率100%，取得了市區(qū)公交一體化改造工作的階段性重大勝利，得到省市領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。

二、金華110應(yīng)急聯(lián)動工作的權(quán)威和應(yīng)急聯(lián)動效率來自敢于直面問題的大膽通報

通過如火如荼的運作，金華市本級應(yīng)急聯(lián)動工作獲得了社會各界普遍好評，但應(yīng)急聯(lián)動工作整體服務(wù)水平與金華經(jīng)濟社會發(fā)展還有不相適應(yīng)的地方，與人民群眾的高要求還存在一定的差距，特別是公安以外的政府職能部門作為不到位等問題還較突出。對此，指揮中心敢于揭短，敢于碰硬，在實踐中顯示了作為應(yīng)急聯(lián)動牽頭單位的權(quán)威和促進(jìn)政府職能部門轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、提升效率的能力。

（一）部分單位對應(yīng)急聯(lián)動工作重要性認(rèn)識不到位被應(yīng)急聯(lián)動指揮中心通報。如2009年12月4日16時，群眾打110投訴從金華汽車西站坐浙GJ20xx客車去臨海，被車主強行多收費數(shù)百元。110接警后馬上通知了交通運管96520處理，但96520以該車已駛離金華、投訴人不該坐黑車、投訴人手機為外地用戶等為由推脫。對此，指揮中心代表金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心對金華市交通局以推諉扯皮、不服從指令為由考核扣除10分。這將直接影響該局作為省屬單位在地方政府全年專項考核中的成績。

（二）部分單位對聯(lián)動工作制度未完全落實到位被應(yīng)急聯(lián)動指揮中心通報。如2009年10月31日上午9時，群眾打110舉報金華市區(qū)通元路99號存在傳銷人員上課情況。按照應(yīng)急聯(lián)動規(guī)定，110即通知工商12315調(diào)查處理，結(jié)果12315無人接聽。對此，指揮中心代表金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心對金華市工商局考核扣除5分。工商部門以此為鑒，嚴(yán)格落實了24小時值班制。

（三）少數(shù)單位處置隊伍素質(zhì)技能不能適應(yīng)任務(wù)的要求被應(yīng)急聯(lián)動指揮中心通報。如2009年12月12日凌晨，有群眾打110投訴，到金華救助站門口求助被救助站人員拒之門外，叫他們明天再來！指揮中心立即通過應(yīng)急聯(lián)絡(luò)電話詢問該單位值班人員，結(jié)果該單位值班員態(tài)度惡劣，當(dāng)上門查詢時，該值班員拒絕開門，說我在睡覺，我不知道！對此，指揮中心代表金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心對其主管單位金華市民政局考核扣除10分。該救助站領(lǐng)導(dǎo)被民政局領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)厲批評后，親自到指揮中心聽取錄音核實，并心服口服地做了解釋和書面保證。經(jīng)過通報，2010年6月30日下午，江南公安分局將30余名傳銷人員移交到該救助站，因傳銷人員錢財沒有追回不肯返家。為此，該站不談條件、不畏困難，及時解決了傳銷人員的住宿、吃飯和車票等事宜，并積極配合民警進(jìn)行疏導(dǎo)教育，成功將滯留的傳銷人員勸返回家。

三、金華110應(yīng)急聯(lián)動工作的四點共識

應(yīng)急聯(lián)動作為地方政府應(yīng)急管理機制中的一項特色工作，其實施戰(zhàn)術(shù)的規(guī)范化有助于增強聯(lián)動成員單位的服務(wù)意識，推動文明城市創(chuàng)建，提升城市文明形象，營造良好的投資環(huán)境。因此，應(yīng)急聯(lián)動工作在金華市運行以來，已在以下四個方面達(dá)成了共識。

（一）應(yīng)急聯(lián)動工作需要進(jìn)一步做強做大，做到“有聯(lián)必動、動而必暢”。具有鮮明地方特色的《金華市110應(yīng)急聯(lián)動成員單位工作職責(zé)》、《金華市110應(yīng)急聯(lián)動運行模式和工作要求》、《金華市110應(yīng)急聯(lián)動規(guī)范化建設(shè)實施方案》是金華市應(yīng)急管理的指導(dǎo)性文件。按照文件要求，還需進(jìn)一步分解落實工作責(zé)任，各司其職，各負(fù)其責(zé)，解決工作中“冷、硬、橫、推”，以及舉報投訴熱線無人接聽、處置遲緩等群眾反響強烈的問題。

（二）應(yīng)急聯(lián)動應(yīng)通過不定期應(yīng)急演練保持應(yīng)急管理機制的活力。2009年以來，指揮中心牽頭對金華市首批16家處置單位的工作人員著裝和車輛進(jìn)行了“四統(tǒng)一”試點建設(shè)，督促各成員單位積極開展了實戰(zhàn)應(yīng)急演練活動，如市電業(yè)局組織 “保障迎峰度夏”、市質(zhì)監(jiān)局組織“電梯救援”、市電信公司組織應(yīng)急通信保障演練等；2010年4月，舉辦了具有軍事戰(zhàn)勤保障意義的消防大演練，12家具備24小時快速反應(yīng)能力的一級聯(lián)動單位通過指揮中心協(xié)調(diào)參與演練，創(chuàng)造了民用后勤能力和軍用后勤能力有機結(jié)合的成功范例。通過演練，提高了各單位的臨場指揮、隊伍調(diào)動、處置技能和后勤保障等能力，達(dá)到了檢驗預(yù)案、鍛煉隊伍、磨合機制、協(xié)同作戰(zhàn)的目的。

（三）進(jìn)一步探索“應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)化”、“物資保障集約化”和“工作預(yù)案數(shù)字化”的理想工作目標(biāo)。2009

年11月底，指揮中心選派5名110指揮調(diào)度大隊長、值班長到上海、常州等地考察110聯(lián)動機制，研究解決110應(yīng)急聯(lián)動指揮網(wǎng)絡(luò)化和應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化的問題，實現(xiàn)市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心與水、電、氣等24小時值班為民服務(wù)單位的網(wǎng)絡(luò)連接，改變“應(yīng)急預(yù)案放抽屜，應(yīng)急處置拍腦筋”的窘狀，真正實現(xiàn)預(yù)案數(shù)字化、方案程序化、流程圖表化、處置便捷化。為實現(xiàn)與應(yīng)急聯(lián)動指揮中心的快速響應(yīng)，水、電、氣、醫(yī)等部門均通過市公安局內(nèi)外網(wǎng)接入平臺與應(yīng)急聯(lián)動指揮中心相連接，做到了應(yīng)急聯(lián)動指揮工作的網(wǎng)絡(luò)化；積極探索建立應(yīng)急物資的保障集約化工作，將分存在各單位的應(yīng)急物質(zhì)進(jìn)行登記造冊，明確儲存種類、數(shù)量、地點、聯(lián)系人和聯(lián)系方式，實現(xiàn)“分點儲存、集約保障”的工作目標(biāo)。同時，將上述工作納入市公安局警用電子地理信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步建成應(yīng)急預(yù)案的數(shù)字化，為指導(dǎo)處置突發(fā)事件、搶險救災(zāi)等工作提供分工明確、程序明了、高效便捷的應(yīng)急保障。

（四）獎懲機制是保證應(yīng)急管理機制順利運行的重要保證。發(fā)揮與市政府、紀(jì)委效能辦聯(lián)動的優(yōu)勢，公安指揮中心負(fù)責(zé)每季度抽查考核通報，年底組織召開應(yīng)急聯(lián)動工作表彰大會，對優(yōu)秀單位和個人予以表彰；對反應(yīng)遲緩、敷衍塞責(zé)、群眾反映差、考核成績差的單位予以通報；對造成嚴(yán)重后果者一視同仁追究責(zé)任，堅決杜絕有令不行、應(yīng)而不急、聯(lián)而不動等問題的發(fā)生。通過獎優(yōu)罰劣、通報后進(jìn)、激勵先進(jìn)，喚醒了相關(guān)單位的作為意識，充分調(diào)動了各聯(lián)動成員單位的積極性，開創(chuàng)了應(yīng)急聯(lián)動工作競爭向上的新局面。

四、結(jié)語

2010年4月29日，國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)基地魏曉欣主任考察了已經(jīng)榮膺 “巾幗文明崗”和“青年文明號”稱號的金華市公安局指揮中心（金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心）具有金華特色的應(yīng)急聯(lián)動工作。通過考察，魏曉欣主任對金華市應(yīng)急聯(lián)動工作的特色機制和獨特經(jīng)驗十分贊賞，他表示，金華市公安局指揮中心（金華市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心）已經(jīng)具備了作為國家級應(yīng)急管理培訓(xùn)實踐基地的條件，相關(guān)理念和運作機制在全國處于領(lǐng)先地位。

實事求是地說，應(yīng)急聯(lián)動之路，是在摸索中總結(jié)經(jīng)驗，在總結(jié)經(jīng)驗中吸取教訓(xùn)，在吸取教訓(xùn)中獲得提升、獲得威信的一個長期的過程。應(yīng)急聯(lián)動成為政府應(yīng)急管理戰(zhàn)略下低成本高效率的有效實施戰(zhàn)術(shù)，避免了政府在日常應(yīng)急信息管理和溝通指揮協(xié)調(diào)方面平臺重復(fù)建設(shè)問題。根據(jù)浙江金華市公安局指揮中心的實踐經(jīng)驗，較低成本的24小時有效運轉(zhuǎn)而又具備極高效率的公安指揮中心，作為履行政府應(yīng)急管理中協(xié)調(diào)聯(lián)動特殊職責(zé)的牽頭單位，有理由將其做強做大。

D631

A

1674-3040（2011）01-0039-04

2010-08-16

潘宏德、張永佳，均系浙江省金華市公安局指揮中心民警。

（責(zé)任編輯：莊 稼）