□易繼蒼

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)研究述評

□易繼蒼

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

·執(zhí)法規(guī)范化研究·

編者按 公安機關(guān)的基本活動是執(zhí)法活動，公安民警的基本行為是執(zhí)法行為。執(zhí)法規(guī)范化是“三項建設(shè)”和“三項重點工作”的最大交集點、匯合點，也是公安工作和隊伍建設(shè)的最佳結(jié)合點、切入點。當(dāng)前和今后一個時期，各級公安機關(guān)和廣大民警的中心工作和主要任務(wù)就是全面推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。浙江作為公安部確定的四個“領(lǐng)頭羊”之一，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)一直走在全國前列。為系統(tǒng)總結(jié)提煉執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“浙江經(jīng)驗”，深入研究探討執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的理論與實踐問題，經(jīng)與省公安廳法制總隊協(xié)商，決定從今年開始，聯(lián)合組織開展“公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)研究”，并在本刊專門開設(shè)“執(zhí)法規(guī)范化研究”欄目。希望全省公安機關(guān)和廣大民警積極撰文、踴躍投稿，以實際行動關(guān)注、重視這一欄目，支持、參與這一欄目。

公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)問題不僅是廣大學(xué)者和各級政府部門關(guān)注的問題，而且也是公眾普遍期待的熱點問題。我國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的研究取得了一定的成果，但也存在一定的問題。本綜述簡要概括了近年來公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵與基本要素、公安機關(guān)在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中存在的問題、提升公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的對策等方面的研究情況和主要觀點，并就公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)性研究、研究方法、研究實效性、研究重點等問題進行了簡要評析?？傮w而言，當(dāng)前公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)理論研究滯后，執(zhí)法規(guī)范化問題應(yīng)用研究薄弱，同時應(yīng)著力研究制定規(guī)范執(zhí)法的內(nèi)在行為準(zhǔn)則。

公安機關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化研究；綜述

近年來，從公安部到基層公安機關(guān)，都在強調(diào)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，其主要目的在于適應(yīng)中國法治化進程的大趨勢，提高公安機關(guān)的執(zhí)法公信力，從而進一步推動公安工作和隊伍建設(shè)發(fā)展進步。然而無論是理論界還是實務(wù)部門，對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)尚存在許多疑問、困惑，從而制約了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深入開展?？傮w而言，理論界對公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的研究尚處于起步階段，還沒有形成自身的理論研究體系，但已涉及該領(lǐng)域的一些主要方面。

一、關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵

按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，規(guī)范是指約定俗成或明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化指使合于一定的標(biāo)準(zhǔn)。簡單地講，規(guī)范化就是指組織或個人的思想行為符合一定的規(guī)矩、樣板。到底什么是執(zhí)法規(guī)范化，如何作為才可稱為執(zhí)法規(guī)范?到目前為止，理論界尚未有一個權(quán)威的解讀。

關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的定義，目前大致有兩種觀點。一是從廣義的角度去定義：有人認為從社會主義法治的角度來說，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化就是要求執(zhí)法者在執(zhí)法活動中做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！岸鴪?zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法規(guī)范這一目標(biāo)的推進載體，從廣義上講，其應(yīng)屬于公安法制建設(shè)的范疇”，而且是最終實現(xiàn)公安工作法治化的一個重要組成部分。二是從狹義的角度定義：公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是 “結(jié)合公安信息建設(shè)和其他技術(shù)性的操作，在法定的框架內(nèi)對公安執(zhí)法主體、權(quán)力、義務(wù)、程序、責(zé)任等方面進行制度上的設(shè)計，并根據(jù)社會主義法治理念的內(nèi)涵和要求予以明確和具體，以實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范為最終目標(biāo)的一項系統(tǒng)工程?！雹佟按_保公安機關(guān)和人民警察在執(zhí)法過程中做到嚴格、公正、文明執(zhí)法，切實維護、促進和實現(xiàn)社會正義。”②

筆者認為，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化，就是要求公安執(zhí)法者的一切執(zhí)法行為必須嚴格限制在法律的框架之內(nèi)，按照法律、法規(guī)明確的職權(quán)和義務(wù)依法辦事。按照法律預(yù)先設(shè)定的模式、程序、規(guī)則、軌跡，通過執(zhí)法程序的設(shè)計，實現(xiàn)一切警察權(quán)力的行使必須要有法律的明確授權(quán)、一切警察權(quán)力的行使必須遵循法律規(guī)定的程序，一切警察權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督和制約的執(zhí)法體制和運行機制，達到嚴格、公正、文明、理性、高效的執(zhí)法目標(biāo)。有鑒于此，“公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”應(yīng)該定義為：公安執(zhí)法主體為了實現(xiàn)公正、文明、嚴格、高效的執(zhí)法目標(biāo)，在法律的框架內(nèi)，對公安執(zhí)法活動進行程序化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項系統(tǒng)工程。

關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)，目前初步認同的目標(biāo)是：全面提升執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平，確保嚴格、公正、文明執(zhí)法。有人認為公安執(zhí)法行為就是一個發(fā)現(xiàn)客觀真實、尋找證據(jù)、獲得支持法律理由的過程，并從法律思維視覺給其確定了以下標(biāo)志：第一，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的終極目的和最后底線是尊重和保障人權(quán)；第二，通過程序正義實現(xiàn)實體正義；第三，合法性優(yōu)于合理性，民憤等感情因素不能干擾執(zhí)法行為；第四，通過縝密邏輯發(fā)現(xiàn)和取得的證據(jù)排斥一切法律之外因素。③還有人設(shè)定了執(zhí)法規(guī)范化的外在標(biāo)志：第一，提升執(zhí)法質(zhì)量與實現(xiàn)公正和效率的統(tǒng)一；第二，按照法律思維、法律邏輯和法律規(guī)范來觀察、分析和解決執(zhí)法問題。主要表現(xiàn)為：人權(quán)保護狀況；執(zhí)法公正狀況；社會效果和效率狀況。④根據(jù)公安部 《關(guān)于大力加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的目標(biāo)內(nèi)涵被明確界定為 “全面提高公安機關(guān)執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，解決執(zhí)法突出問題”。因此，筆者認為，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)應(yīng)界定為：通過執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)達到執(zhí)法思想端正、執(zhí)法主體合格、執(zhí)法制度健全、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督有效的目標(biāo)；建立以提高執(zhí)法能力和公信力為總目標(biāo)，以執(zhí)法思想（理念）、執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法行為、執(zhí)法監(jiān)督為子目標(biāo)的政策目標(biāo)體系。

關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容或基本要素，學(xué)界也有不同的表述。主要有：陳家廣認為公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)包括深化社會主義法治理念教育、規(guī)范執(zhí)法主體、完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、強化執(zhí)法監(jiān)督、推進執(zhí)法信息化建設(shè)六個方面以及與上述方面相關(guān)的十六個工作重點。⑤姚占軍、程華認為其主要內(nèi)容應(yīng)包含以下七個方面：執(zhí)法主體法定；執(zhí)法行為制度化和透明化；重視執(zhí)法程序；建立執(zhí)法保障機制；執(zhí)法監(jiān)督到位；落實執(zhí)法責(zé)任追究；執(zhí)法效果評估。⑥馬新認為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)分為主體要素、執(zhí)法的主觀要素、執(zhí)法客觀要素三大方面。⑦還有人在論述公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的主要內(nèi)容時還特別指出黨委、政府和上級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、管理公安執(zhí)法的規(guī)范化問題，這應(yīng)是對公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的主要內(nèi)容的有益拓展。⑧

關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵，張景華在《關(guān)于推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的幾點意見》一文中指出：當(dāng)前，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵已不僅限于執(zhí)法辦案、規(guī)范執(zhí)法本身，而是在更高層面上涵蓋了執(zhí)法安全、辦案質(zhì)量、內(nèi)部行政管理、隊伍建設(shè)等各個方面，是各項業(yè)務(wù)工作和隊伍建設(shè)的總抓手。⑨也是在此文中，張景華還系統(tǒng)提出了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點內(nèi)容和推進方式：“推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，要按照公安部制定的《公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》，突出執(zhí)法主體等級化、硬件設(shè)置功能化、執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法監(jiān)督可視化、執(zhí)法方式人性化，做到因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、突出重點；要堅持責(zé)任引領(lǐng)、質(zhì)量引領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、樣本引領(lǐng)，做到強勢推進、強制入軌、強力督導(dǎo)?！雹?/p>

綜上所述，筆者認為，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個方面：執(zhí)法主體建設(shè)規(guī)范化；執(zhí)法行為規(guī)范化；執(zhí)法工作保障規(guī)范化（包括執(zhí)法制度或程序規(guī)范化；執(zhí)法工作信息化；執(zhí)法責(zé)任明晰化；物質(zhì)保障規(guī)范化等）；執(zhí)法質(zhì)量和效率考評規(guī)范化；執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化五個方面。

二、關(guān)于公安機關(guān)在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中存在的問題

現(xiàn)代管理學(xué)中有一個“木桶原理”，又稱短板理論?！澳就霸怼钡暮诵膬?nèi)容為：一個木桶的最大容量，并不取決于桶壁上最高的那塊木板，而恰恰取決于桶壁上最短的那塊木板。根據(jù)這一核心內(nèi)容，“木桶原理”還有兩個推論：其一，只有桶壁上的所有木板都足夠高，那木桶才能盛滿水；其二，只要這個木桶里有一塊木板不夠高度，木桶里的水就不可能是滿的。要進一步加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就必須著重解決“補短”問題，尋找出“木桶”上的那些“短板”，以使“短板”變成“長板”。對于目前公安機關(guān)正在轟轟烈烈開展的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，尚存在許多問題。研究者認為，主要存在如下“短板”。

（一）執(zhí)法理念問題。

首先是執(zhí)法為民理念缺失。研究者認為，部分民警執(zhí)政為民意識不強，存在特權(quán)和本位思想，以管人者自居；一些民警“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)的問題沒有真正解決”。由于理念上的偏差從而導(dǎo)致行為上的偏差，表現(xiàn)在“部分公安民警責(zé)任意識不強”，“法治意識淡薄，執(zhí)法素質(zhì)較差”甚至“執(zhí)法犯法，激化矛盾”。(11)

其次是法律信仰缺失。李福強認為，公安民警在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中之所以存在各種問題，不僅僅是制度不完備、監(jiān)督不到位等原因造成的，而是警察群體內(nèi)心法律信仰缺失的結(jié)果?！肮裁窬仁欠傻膱?zhí)行者又是法律的保護者，職業(yè)特點要求其必須具有堅定的法律信仰。具有良好法律信仰的公安民警，其穩(wěn)定的職業(yè)素質(zhì)在具體執(zhí)法行為中就體現(xiàn)為對法律體系的發(fā)自內(nèi)心的尊重、服從、守護和敬仰，其執(zhí)法活動也必然會帶來民眾對法律的尊重與信賴?！?12)

再次是權(quán)利本位觀念缺失。公安機關(guān)執(zhí)法的最終目的是為了保障公民權(quán)利不受侵害，這也是當(dāng)代法治社會的基本要求，公安執(zhí)法是達到這一目的的基本保障。即公民權(quán)利是目的，公安執(zhí)法權(quán)是手段。權(quán)利本位的執(zhí)法理念從根本上要求公安機關(guān)的執(zhí)法活動確保公民合法權(quán)利神圣不可侵犯。由于公安機關(guān)權(quán)利本位理念的缺失導(dǎo)致在執(zhí)法活動中存在一些不良現(xiàn)象。表現(xiàn)在對待群眾態(tài)度差，特權(quán)思想嚴重，“在工作和日常生活中出現(xiàn)傲氣、霸氣，缺少親和力，令群眾望而生畏；一些民警對群眾疾苦漠然置之，有警不出、有難不幫、有險不救、有求不應(yīng)，對群眾的報案求助沒有及時認真受理，導(dǎo)致群眾心涼?！鄙踔吝M行權(quán)力尋租，執(zhí)法犯法。(13)

最后是程序正義觀念缺失。程序正義是源于“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”的一種英美法律傳統(tǒng)，與程序正義相對應(yīng)的是實體正義。程序正義是保證公安機關(guān)在執(zhí)法活動中做到公開、公正、公平的基本前提，無程序即無執(zhí)法，違反程序即違法。然而，由于受到重實體輕程序的傳統(tǒng)觀念影響，導(dǎo)致部分公安民警出現(xiàn)一些屢禁不止的現(xiàn)象，如“濫用強制措施、超期羈押、一人辦案、該及時履行的手續(xù)不履行、該及時報批的案件不報批、不遵循法定時限，等等，而其中危害尤甚的是屢禁不止的刑訊逼供現(xiàn)象?！?14)

在已有的分析公安機關(guān)執(zhí)法不規(guī)范的研究中，對部分民警執(zhí)法理念有偏差是導(dǎo)致執(zhí)法不規(guī)范的重要原因之一已達成初步共識，但對執(zhí)法理念有偏差的分析只是局限于民警自身，而對于公安機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)以及政府的執(zhí)法理念問題缺乏深入研究。對為什么造成公安機關(guān)執(zhí)法理念偏差的原因分析不深入。

（二）執(zhí)法質(zhì)量問題。執(zhí)法質(zhì)量問題也是研究者關(guān)注較多的內(nèi)容，研究者普遍認為，執(zhí)法質(zhì)量問題主要存在以下問題。

首先是態(tài)度問題。除了普遍認為公安民警執(zhí)法不作為、執(zhí)法作風(fēng)差等主觀態(tài)度影響執(zhí)法質(zhì)量外，有研究者認為錯誤的政績觀也是影響執(zhí)法質(zhì)量的主要原因。公安機關(guān)存在認為業(yè)務(wù)工作是實的，而執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是軟任務(wù)難以在短期內(nèi)產(chǎn)生效益的觀點，對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)弱化；(15)還有人認為基層公安機關(guān)的執(zhí)法活動受傳統(tǒng)考核指標(biāo)式的任務(wù)和目標(biāo)影響，基層警務(wù)活動的核心基本上是圍繞考核指標(biāo)的指揮棒在轉(zhuǎn)，“使基層領(lǐng)導(dǎo)和民警對執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變關(guān)注度不高，部分民警認識上仍局限于領(lǐng)導(dǎo)怎么要求，我就怎么做的層面上，合理合法、平等對待、及時高效、程序公正等規(guī)范執(zhí)法理念常讓位于現(xiàn)實的任務(wù)指標(biāo)?！?16)應(yīng)付性執(zhí)法也是影響執(zhí)法質(zhì)量的主要因素。一些派出所平時對自己管轄范圍內(nèi)的問題熟視無睹，但遇到上級部署的專項執(zhí)法檢查，則緊急展開拉網(wǎng)式地毯式檢查，但等風(fēng)聲一過就放任自流，造成許多執(zhí)法行為缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

其次是能力問題。民警綜合水平參差不齊，執(zhí)法主體素質(zhì)不高。當(dāng)今民警的構(gòu)成極其復(fù)雜，水平參差不齊，有的民警缺乏公安執(zhí)法的最基本能力。突出表現(xiàn)在個別民警在執(zhí)法活動中不能對案件準(zhǔn)確定性或者區(qū)別不清罪與非罪的界限，結(jié)果出現(xiàn)冤案、錯案。面對反偵查能力較強的犯罪嫌疑人束手無策，濫用刑事強制措施和警械警具，刑訊逼供，案犯被屈打成招；(17)化解警民矛盾能力差，特別是面對一些執(zhí)法對象不理解不配合的情況下，有些民警不能冷靜地運用法律手段與說服教育相結(jié)合的方式靈活處置和化解，“而經(jīng)常是采取短兵相接、以沖對橫，加劇了矛盾，引發(fā)舉報投訴或群體性事件，造成工作被動，產(chǎn)生不良社會影響。”(18)大多數(shù)民警常年超負荷工作，很難靜下心來學(xué)習(xí)充電，加之教育培訓(xùn)針對性不強、實用性不高，真正會熟練辦案、熟練執(zhí)法的民警局限于少數(shù)人員的情況未能從根本上扭轉(zhuǎn)。(19)

再次是執(zhí)法方法問題。表現(xiàn)在執(zhí)法方式機械化，部分公安民警在執(zhí)法過程中重實體輕程序觀念根深蒂固、秉承無口供不定案的唯口供主義、重處罰輕教育、重結(jié)果輕效果；執(zhí)法過程簡單化，表現(xiàn)在自由裁量自由化、執(zhí)法過程神秘化、執(zhí)法態(tài)度生硬化等。

（三）執(zhí)法的外部環(huán)境問題。加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升公安執(zhí)法質(zhì)量，需要一個切實可行的體制機制、和諧寬松的執(zhí)法環(huán)境和堅強有力的后勤保障，而目前在這些方面，還存在許多制約公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的問題。

暴力襲警抗法事件不斷增加，辱罵、威脅、誣告陷害民警案件增多，擾警事件不斷。這些都對公安機關(guān)和警察個人在執(zhí)法過程中產(chǎn)生了心理壓力和行為壓力，使得少數(shù)警察不能正確和清晰地把握執(zhí)法原則和要求，喪失嚴格執(zhí)法的勇氣，以犧牲執(zhí)法的時效性、嚴肅性和權(quán)威性為代價，而一味采取消極忍讓、“多一事不如少一事”的心態(tài)和方法，助長了違法犯罪分子的囂張氣焰。

黨政機關(guān)不合理、不合法的干預(yù)過多。表現(xiàn)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接指揮具體警務(wù)工作，指令公安機關(guān)動用警力從事非警務(wù)性工作；濫用執(zhí)法權(quán)威，動用警力解決正常的群眾上訪、集會活動、強征稅費、強行拆遷、整頓市容等，地方保護主義、行政干預(yù)，給公安機關(guān)的執(zhí)法造成了很大的阻力。同時也導(dǎo)致了大量非警務(wù)活動的產(chǎn)生，“這些活動往往占據(jù)基層公安機關(guān)全年工作量的比例較大，帶有明顯的強制行政性，容易與群眾產(chǎn)生沖突，而且如果搞得不好，還會激化人民群眾對公安機關(guān)的不滿?！?20)根據(jù)有關(guān)公安部門介紹，公安業(yè)務(wù)每年增長10%-15%，而大量的是非警務(wù)活動，非警務(wù)活動已經(jīng)占公安機關(guān)全年工作量的60%左右。

群眾不支持公安工作，造成取證難，打擊處理難。當(dāng)前社會形勢下，警民關(guān)系不夠和諧。在刑事執(zhí)法工作中，群眾經(jīng)常不愿作證，不肯配合公安機關(guān)辦案，導(dǎo)致取證難，打擊處理難。(21)

三、關(guān)于提升公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的對策研究

公安機關(guān)的主要活動與執(zhí)法密切相關(guān)，如何以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為契機，提升社會公眾對公安機關(guān)的執(zhí)法行為、執(zhí)法結(jié)果及執(zhí)法者本身的心理認同、尊重和行為認可、服從，從而在公眾心目中建立對公平、正義、民主、效率、權(quán)威的普遍信服度和影響力，這是目前迫切需要解決的課題。孟建柱部長曾明確指出，老百姓對我們的工作是否滿意，第一就是看執(zhí)法公正，第二是看服務(wù)意識，第三是看工作態(tài)度?？梢?，執(zhí)法能力和水平對于公安工作至關(guān)重要。對于如何推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，研究者們提出了許多對策與建議，大致形成了以下幾個方面的主要內(nèi)容。

（一）執(zhí)法主體建設(shè)規(guī)范化。

首先是加強執(zhí)法主體現(xiàn)代執(zhí)法理念的培育。在公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，要實現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法的目標(biāo)，“首先應(yīng)當(dāng)樹立先進的執(zhí)法理念，并且，這種執(zhí)法理念應(yīng)當(dāng)被內(nèi)化為執(zhí)法主體——公安民警的自覺意識，潛移默化地指導(dǎo)具體執(zhí)法活動?！薄霸诂F(xiàn)階段開展的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)首先確立法律至上、權(quán)利本位、程序正義和服務(wù)優(yōu)先四個執(zhí)法理念?！?22)

一要端正執(zhí)法思想。公安機關(guān)要進一步深化宗旨觀念、群眾觀念教育和社會主義法治理念教育，讓每一位民警都真正解決好“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)”這個根本問題，引導(dǎo)民警把忠于黨、忠于祖國、忠于人民、忠于法律作為第一追求，真正使人民群眾滿意的執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)深入警心，真正在執(zhí)法思想上來一場深刻革命，把執(zhí)法為民的思想化為靈魂、融入實踐，為嚴格、公正、文明、理性執(zhí)法提供強大的思想武器，努力從思想上解決執(zhí)法不規(guī)范的問題。

二要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)決策意識。必須增強領(lǐng)導(dǎo)層的依法決策意識，實現(xiàn)從“人治”到“法治”的觀念轉(zhuǎn)變。必須始終堅持“法律法規(guī)先行”基本原則。規(guī)范執(zhí)法的主動性、自覺性，切實提高為維護國家安全和社會穩(wěn)定服務(wù)的能力和水平。

三要樹立“雙服務(wù)”理念。公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)遵循的理念應(yīng)該是秩序行政與服務(wù)行政的統(tǒng)一體。其具體路徑可分為兩步：一是摒棄權(quán)力本位管制理念而樹立權(quán)利本位的服務(wù)觀念；二是在結(jié)合雙向服務(wù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，確立公私利益兼顧觀念?！半p服務(wù)”理念下控權(quán)規(guī)則的目的是規(guī)范公安機關(guān)行使選擇性執(zhí)法權(quán)：公安選擇性執(zhí)法權(quán)的行使必須符合比例原則；公安選擇性執(zhí)法權(quán)的行使必須目的適當(dāng)；公安選擇性執(zhí)法權(quán)的行使要考慮相關(guān)因素。(23)

其次是加強警務(wù)技能的培訓(xùn)。一要規(guī)范執(zhí)法知識培訓(xùn)。定期集中組織民警進行新法律法規(guī)知識、專項執(zhí)法培訓(xùn)、對科技裝備操作使用的技能培訓(xùn)，以提高民警執(zhí)法素質(zhì)。二要加強案例培訓(xùn)。邀請專家或法制民警對執(zhí)法活動中出現(xiàn)的突出問題進行現(xiàn)場解惑答疑，以提高民警執(zhí)法辦案的程序意識、證據(jù)意識、訴訟意識。三要強化以考促訓(xùn)。積極組織法律法規(guī)知識競賽、卷宗制作大比武活動，將成績計入執(zhí)法質(zhì)量考評和績效考核，兌現(xiàn)獎懲。(24)公安機關(guān)可以借鑒國家司法考試的成功做法，建立公安民警崗位執(zhí)法資格考試認證制度，逐步提高執(zhí)法崗位門檻，凡未通過執(zhí)法資格考試的民警不能單獨執(zhí)法，更不能讓沒有執(zhí)法資格的保安員、治安員行使公安執(zhí)法權(quán)，確保公安執(zhí)法主體的合法性。(25)

（二）執(zhí)法工作保障規(guī)范化。執(zhí)法制度或程序規(guī)范化，完善案件審核把關(guān)制度，提高辦案質(zhì)量。派出所對執(zhí)法工作實行 “案件主辦人——兼職法制員——所領(lǐng)導(dǎo)”三級把關(guān)制度，形成完整的執(zhí)法責(zé)任制。對有分歧、易出問題的案件實行集體討論、集體研究，杜絕執(zhí)法隨意性。(26)

以執(zhí)法工作信息化推進辦案信息化，促進規(guī)范執(zhí)法程序，全面推行網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督和網(wǎng)上考評，以信息化規(guī)范執(zhí)法程序，強化對執(zhí)法辦案的流程管理、責(zé)任管理。(27)執(zhí)法責(zé)任明晰化。建立責(zé)任倒查制，強化執(zhí)法辦案責(zé)任心。推行執(zhí)法辦案責(zé)任制，派出所民警建立執(zhí)法檔案，做到一人一檔，安排專人負責(zé)，每月整理，隨時備查；層層簽訂執(zhí)法責(zé)任書，嚴格落實執(zhí)法責(zé)任，對在執(zhí)法質(zhì)量檢查過程中出現(xiàn)問題的單位和民警，采取責(zé)任倒查，進行問責(zé)。

物資保障規(guī)范化。公安執(zhí)法規(guī)范化是一個系統(tǒng)工程，不能僅落實到制度層面，還必須有人、財、物的保障。這些問題必須隨著公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)一并加以解決，否則會直接影響到公安執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)的效果。

（三）執(zhí)法質(zhì)量和效率考評規(guī)范化。強化獎懲制度。將執(zhí)法質(zhì)量直接與民警的政治、經(jīng)濟利益掛鉤。在獎優(yōu)的同時實行執(zhí)法過錯一票否決制，對執(zhí)法不達標(biāo)的民警堅持實行工作歸零直至追究相應(yīng)責(zé)任；(28)規(guī)范執(zhí)法考評制度。在完善執(zhí)法檔案建設(shè)的同時，對執(zhí)法活動存在的突出問題進行分析、總結(jié)、點評，從而提高執(zhí)法水平。規(guī)范源頭執(zhí)法行為。主要是通過推行規(guī)范的筆錄軟件，實現(xiàn)筆錄、文書制作統(tǒng)一化、規(guī)范化和簡捷化。(29)

（四）執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化。健全監(jiān)督機制，做到執(zhí)法活動公開透明。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)需要內(nèi)外部的監(jiān)督機制保障及強大的內(nèi)在動力推進。完善外部監(jiān)督機制，推動執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。充分利用社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等手段最大限度地擴大執(zhí)法的透明度，以公開促公正，最大限度地讓權(quán)力在陽光下運行，尋求群眾的監(jiān)督、支持和理解。進一步強化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)。要充分發(fā)揮警務(wù)督察部門和法制部門的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督作用，強化日常執(zhí)法工作中的審核、審批工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正本單位執(zhí)法辦案過程中執(zhí)法行為不規(guī)范的問題，探求執(zhí)法監(jiān)督工作的常態(tài)化。(30)

四、公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)研究評析

綜上所述，關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的研究已取得了長足的進展，在許多方面已經(jīng)達成了共識：諸如執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的必要性、重要性與緊迫性以及通過規(guī)范化建設(shè)達到全面提升執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平，確保嚴格、公正、文明、理性執(zhí)法的目標(biāo)；執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本目的就是尋求正如德國思想家馬克斯·韋伯指出的 “每一項職業(yè)都有其 ‘內(nèi)在的準(zhǔn)則’，并應(yīng)據(jù)此來執(zhí)行。在履行其工作職責(zé)時，一個人應(yīng)當(dāng)全力以赴，排除任何與之不嚴格適合的行為——尤其是他自己的好惡”(31)的內(nèi)在準(zhǔn)則等。除此之外，研究者還對公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的定義、內(nèi)容、要素進行了理論上的有益探討，分析了當(dāng)前公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在的主要問題并提出了解決上述問題的主要對策，應(yīng)該說為該課題的研究做了很好的鋪墊，但也存在以下幾個方面的不足需要進一步深入研究。

（一）公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化理論研究滯后。當(dāng)前的理論研究除了少數(shù)幾篇開始從法學(xué)理論的視角進行研究之外，多數(shù)成果并未納入法學(xué)理論的研究范疇，并且對于已涉及的一些諸如執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵、主要內(nèi)容和基本要素等方面尚存在很多分歧，基礎(chǔ)理論研究的缺位導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在實踐層面感到無所適從。對于基層民警而言，執(zhí)法規(guī)范化又過于抽象，缺乏可操作性。甚至許多人認為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不需要什么理論支撐，只要其運行在法律的框架內(nèi)即可，只要制訂一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行即可，而現(xiàn)實卻又缺乏這樣一個標(biāo)準(zhǔn)，使基層民警更是對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)可望而不可及，并從內(nèi)心深處產(chǎn)生反感與抵觸情緒。筆者認為，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化研究這一課題是一個多學(xué)科交叉命題，只有多維度、廣視野地對該問題的一些基本理論問題闡釋清楚，才能真正指導(dǎo)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的實踐。

第一，需要加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化問題研究的方法創(chuàng)新。囿于傳統(tǒng)研究方法，大多數(shù)成果都跳不出 “問題——成因——措施”的思維定勢和理論框架。實際上，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化是一個同經(jīng)濟社會實踐密切聯(lián)系的現(xiàn)實問題，還是一個涉及社會發(fā)展多領(lǐng)域的復(fù)雜問題。為此，應(yīng)綜合運用社會科學(xué)和自然科學(xué)的研究方法，在傳統(tǒng)研究方法的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點加強以下方法的運用。一是比較研究的方法。應(yīng)注重國內(nèi)和國外、各級公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的比較研究，尤其是要借鑒國外經(jīng)驗，加強國外已有相關(guān)成果的研究以探索提高執(zhí)法規(guī)范化的普遍規(guī)律和具體措施。二是實證研究和案例研究。應(yīng)針對公安機關(guān)不同的層次、不同的地區(qū)進行針對性的社會調(diào)查、案例分析，從中研究執(zhí)法規(guī)范化的影響因素。三是采用歷史發(fā)生學(xué)方法。發(fā)生學(xué)源于皮亞杰的發(fā)生認識論。發(fā)生認識論的主要理論核心是解決新事物在知識發(fā)展過程中是如何構(gòu)成的。其前提是：知識是不斷構(gòu)造的結(jié)果，在每一次理解中，總有一定程度的發(fā)明被包含在內(nèi)；知識從一個階段向另一個階段過渡，總是以一些新結(jié)構(gòu)的形成為標(biāo)志。發(fā)生學(xué)不僅研究認識如何發(fā)生，也研究認識為何發(fā)生。因此從歷史發(fā)生學(xué)的視野可以將公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)從靜態(tài)的現(xiàn)象描述到動態(tài)的歷史發(fā)生學(xué)分析。

第二，需要進一步拓寬公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化問題研究的學(xué)科化視野。如前所述，該課題的研究應(yīng)是一個多學(xué)科交叉的研究，可以從不同的學(xué)科觀點、立場和方法出發(fā)展開研究。除了本文所述及的從法學(xué)的角度出發(fā)進行研究外，筆者認為，還可以從如下幾個學(xué)科展開研究：其一，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的心理學(xué)視野，即從心理學(xué)或社會心理學(xué)的角度來研究執(zhí)法規(guī)范化問題，執(zhí)法規(guī)范化說到底就是一種心理預(yù)期或心理期待。其二，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的社會學(xué)視野。即從社會學(xué)的角度來研究該問題，執(zhí)法規(guī)范化就是一個社會關(guān)系問題或社會問題，所表現(xiàn)的是一種社會關(guān)系，是相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望。其三，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的政治學(xué)視野。執(zhí)法規(guī)范化說到底就是一個體現(xiàn)公安機關(guān)合法性或政治合法性的問題，公眾對公安機關(guān)行為方式的信任主要體現(xiàn)在執(zhí)法規(guī)范化方面。執(zhí)法規(guī)范化就是公安機關(guān)要對公眾、法律負責(zé)，正確運用警察權(quán)力，贏得公眾信任和擁護。其四，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的管理學(xué)視野。公安機關(guān)是政府管理社會公共事務(wù)的組織之一，通過執(zhí)行法律維護社會治安為社會提供公共安全產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）執(zhí)法規(guī)范化問題應(yīng)用研究薄弱。對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)理論研究的最終目的是為了指導(dǎo)公安機關(guān)的規(guī)范執(zhí)法，“理論在一個國家的實現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個國家的需要程度。”(32)該問題的應(yīng)用研究至少在以下幾個方面尚待加強。

1.公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)與社會主義和諧社會的構(gòu)建。通過對社會主義和諧社會的基本概念、理論起源、基本特征、主要內(nèi)容的分析，提出公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是社會主義和諧社會建設(shè)的基本要求的觀點，并闡述公安機關(guān)與社會主義和諧社會建設(shè)之間的關(guān)聯(lián)性。

2.公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的理論基礎(chǔ)分析。通過研究社會主義法律內(nèi)涵、中國共產(chǎn)黨的宗旨、社會主義的憲政文明理論、社會主義的政治文明理論、社會主義和諧社會理論，從中總結(jié)和歸納執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

3.公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)狀。主要通過總結(jié)改革開放和社會主義和諧社會建設(shè)以來我國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)所取得的成就與不足，指出執(zhí)法不規(guī)范的表現(xiàn)、找出原因、認識加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意義。

4.實現(xiàn)公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范的途徑。主要從戰(zhàn)略構(gòu)建、道路選擇、動力支持、制度安排等方面入手，結(jié)合現(xiàn)階段社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實際，并借鑒國外的成功經(jīng)驗，為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)尋找一條具有較強理論和實踐意義的途徑。

5.公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的評估體系。

6.如何在推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中實現(xiàn)與公安隊伍的科學(xué)發(fā)展相統(tǒng)一的問題。

7.對公安機關(guān)在推進規(guī)范化執(zhí)法建設(shè)中容易產(chǎn)生的一些問題的前瞻性研究。如如何避免在推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)進程中的執(zhí)法冷漠問題，民警在規(guī)范化執(zhí)法中容易產(chǎn)生的職業(yè)倦怠問題等。

（三）應(yīng)著力研究制定規(guī)范執(zhí)法的內(nèi)在行為準(zhǔn)則。制定具有較強操作性的執(zhí)法規(guī)范，使民警在各項執(zhí)法活動中、各個執(zhí)法環(huán)節(jié)上都有法可依、有章可循。這應(yīng)是當(dāng)前公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，同時也是我們進行執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)理論研究的落腳點之一。

注釋：

①林水湖、林光輝、洪超明：《關(guān)于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的認識與思考》，《公安研究》2009年第2期，第52頁。

②③⑥姚占軍、程華：《法律視角下的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2009年第1期，第94頁。

④⑦馬新文：《公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)內(nèi)在和外在要求的理性思考》，《公安教育》2009年第6期，第49-52頁。

⑤陳家廣：《當(dāng)前公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)問題研究──公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的政策分析》，《法治論壇》，第17輯，第313-314頁。

⑧王國安、儀宏斌：《對公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的若干思考》，《鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2010年第1期，第97-100頁。

⑨⑩張景華：《關(guān)于推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的幾點意見》，《公安學(xué)刊》2010年第6期，第8頁、第6頁。

(11)崔亞東：《從貴州甕安“6·28”事件看公安機關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)問題──關(guān)于貴州甕安 “6·28”事件的反思之二》，《公安研究》2009年第8期，第11-13頁。

(12)(13)(14)(22)李富強：《以先進的執(zhí)法理念指導(dǎo)公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的認識與思考》，《公安研究》2010年第1期，第67頁、第68頁、第69頁、第66頁。

(15)徐凡新：《關(guān)于莆田市公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的實踐與思考》，《福建警察學(xué)院學(xué)報》2009年第5期，第39頁。

(16)陸勇華、陳建中：《堅持以人為本，加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2010年第2期，第43頁。

(17)王春敬：《影響公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主客觀因素及解決對策》，《公安研究》2009年第7期，第49頁。

(18)盧宇：《執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的問題和對策》，《廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2009年增刊，第19頁。

(19)范福明：《推進執(zhí)法規(guī)范化 提升執(zhí)法公信力》，《鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2009年第6期，第7頁。

(20)張郁：《執(zhí)法規(guī)范化是構(gòu)建和諧警民關(guān)系的有效途徑》，《新西部》2009年第22期，第10頁。

(21)李粵川：《對刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的認識與思考》，《福建警察學(xué)院學(xué)報》2009年第5期，第71頁。

(23)祝潔明、張棟磊：《論“雙服務(wù)”理念下的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)》，《公安研究》2010年第1期，第61-65頁。

(24)(26)(27)(28)(29)(30) 王 雪 晴 ： 《 派 出 所 民 警 在 執(zhí) 法 規(guī) 范 化 方 面存在的問題與對策》，《武漢公安干部學(xué)院學(xué)報》2010年第1期，第23頁、第24頁。

(25)胡祖俊：《推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的問題研究》，《云南警官學(xué)院學(xué)報》2010年第2期，第52頁。

(31)［德］馬克斯·韋伯：《社會科學(xué)方法論》，第 104 頁，華夏出版社，1999年版。

(32)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第1卷），第462頁，人民出版社，1956年版。

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1674-3040（2011）01-0022-06

2010-11-16

易繼蒼，浙江警察學(xué)院社會科學(xué)部（籌）副教授、歷史學(xué)博士。

（責(zé)任編輯：蔣國長）