周 開 馬國芳

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650221）

強(qiáng)化政府職能與完善城鄉(xiāng)低保制度

周 開 馬國芳

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650221）

低保是保障城鄉(xiāng)貧困人口的最后一道防線，政府是城鄉(xiāng)低保工作的主體。從現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度面臨的問題看，強(qiáng)化政府的職能和作用，必須從轉(zhuǎn)變政府理念、加強(qiáng)法制建設(shè)、強(qiáng)化資金保障、鼓勵(lì)社會(huì)參與、加強(qiáng)監(jiān)督管理五個(gè)方面入手，完善城鄉(xiāng)低保制度。

城鄉(xiāng)低保；問題；政府職能；社會(huì)救助

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。黨的十六屆六中全會(huì)提出建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，黨的十七大提出把“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”作為2020年構(gòu)建和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)。說明現(xiàn)代社會(huì)中享有社會(huì)救助已成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，提供社會(huì)救助是國家重要職能，社會(huì)保障對保障公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。發(fā)軔于20世紀(jì)90年代的中國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度（以下簡稱城鄉(xiāng)低保制度），作為最后一道“防線”保障貧困人口的基本生活，經(jīng)過十多年的實(shí)踐，已取得一定的成就，同時(shí)也存在諸多問題需要不斷完善。

一、問題的提出

目前，我國已建成覆蓋全國的城鄉(xiāng)低保體系。從實(shí)施的情況來看，資金投入逐年增加、保障范圍不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)貧困人口的生活基本得到保障。城市低保資金投入由2007年的274.8億元增長到2010年的495.9億元，年均增長55.27%，農(nóng)村低保資金投入由2007年的104.1億元增長到2010年的423.0億元，年均增長79.72%；城市低保全國平均標(biāo)準(zhǔn)1998年為137.57元/人.月，2010年提高到251.2元/人.月、年均增長8.74%，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)2007年為70元/人.月、2010年提高到117元/人.月，年均增長11.75%；享受低?？?cè)丝趶?997年的89.2萬人（全部為城市低保對象）增長到2010年的7539.5萬人（其中城市2311.1萬人、農(nóng)村5228.4萬人）。①

與此同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到，現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度還存在許多問題。一是保障水平總體偏低，資金投入少，標(biāo)準(zhǔn)制定隨意化；二是“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)受到質(zhì)疑，基層工作難度大；三是發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村落后于城市，東西部間差距明顯；四是政府全程包辦，缺乏社會(huì)力量參與；五是內(nèi)容單一，分類施保難以實(shí)現(xiàn)；六是基層管理水平和服務(wù)質(zhì)量差，基層工作人員待遇低、素質(zhì)差；七是法律體系不健全，低保對象難以通過法律途徑維權(quán)等。究其原因，主要是政府職能缺失，具體表現(xiàn)為體制、機(jī)制不完善，政府權(quán)責(zé)不清兩個(gè)方面。從目前的實(shí)際，要強(qiáng)化政府的如下職能和作用。

二、強(qiáng)化政府職能和作用的重點(diǎn)

（一）轉(zhuǎn)變理念，明確政府責(zé)任

理念是政府行為的先導(dǎo)。伴隨改革開放的深入，我國的貧富分化日趨嚴(yán)重，相對貧困人口數(shù)量增加。分析現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保制度，其理念設(shè)計(jì)上存在一定的問題：傳統(tǒng)的“道義、施舍、恩惠”的理念依然存在；提倡被動(dòng)補(bǔ)助，是對貧困的一項(xiàng)應(yīng)急救助；側(cè)重于消除社會(huì)貧困、維護(hù)社會(huì)安定，對社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用不明顯②；單一救助、各自為政，“誰家孩子誰抱走”的思想根深蒂固等。這些理念與我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求格格不入，阻礙城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展和完善。因此，要優(yōu)化低保制度，就必須轉(zhuǎn)變救助理念、明確政府責(zé)任。

1、樹立權(quán)利觀，揚(yáng)棄“道義、實(shí)施、恩惠”的思想。公民與國家的契約關(guān)系是國家權(quán)力的來源，是國家合法化的基礎(chǔ)，政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家的責(zé)任，積極開展社會(huì)救助，維護(hù)社會(huì)公平正義。長期以來，社會(huì)救助被認(rèn)為是一項(xiàng)慈善事業(yè)，帶有濃厚的施舍和恩賜色彩，1601年，英國伊麗莎白女王頒布了《濟(jì)貧法》，將原來應(yīng)急性濟(jì)貧事務(wù)轉(zhuǎn)化為國家的一項(xiàng)基本職能③，國家責(zé)任成為現(xiàn)代社會(huì)救助的標(biāo)志。也即是說，城鄉(xiāng)低保工作是社會(huì)救助的基礎(chǔ)，享有低保救助是公民應(yīng)享有的權(quán)利，也是政府對公民的一項(xiàng)義務(wù)，而非來自政府的施舍和恩惠，因此，政府承擔(dān)責(zé)任時(shí)必須消除施舍、恩惠這種思想。

2、變“被動(dòng)補(bǔ)救”為“主動(dòng)回應(yīng)”。從目前看，貧困群眾要獲得救助，首先必須向民政部門提出申請，獲批后方可獲得，而政府有關(guān)部門主動(dòng)了解貧困人口生活狀況卻不多，即是“被動(dòng)補(bǔ)救”而非“主動(dòng)回應(yīng)”。實(shí)踐證明，這種運(yùn)行機(jī)制是低效率的，不能徹底消除貧困，相反，卻有可能長期維持一個(gè)最低收入階層，導(dǎo)致低保對象像一個(gè)“填不滿的無底洞”需要不斷注入資金。要解決這個(gè)問題，就應(yīng)轉(zhuǎn)變這種救助理念和方式，將救助提前一個(gè)環(huán)節(jié)，才能逐步從源頭上減少產(chǎn)生貧困的因素。

3、構(gòu)建統(tǒng)一救助、統(tǒng)一管理的體系，與社會(huì)保險(xiǎn)制度相互補(bǔ)充。政府由其所掌握的資源所決定，理應(yīng)成為低保工作開展的主體，如果政府不履行主導(dǎo)低保工作的義務(wù)，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)將成為無源之水、無本之木。政府作為社會(huì)管理的主導(dǎo)者，應(yīng)樹立服務(wù)型政府理念，關(guān)注沒有能力參加社會(huì)保險(xiǎn)的人群，加強(qiáng)與其他社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等的聯(lián)合，構(gòu)建完善的社會(huì)保障公共服務(wù)體系。建設(shè)服務(wù)型政府，意味著政府應(yīng)該著重解決公共問題、提供公共產(chǎn)品或公共福利，在社會(huì)救助保護(hù)方面，服務(wù)型政府的評估標(biāo)準(zhǔn)則取決于社會(huì)救助對象享有的基本權(quán)利是否得到了有效的保障，即貧困人口的生活是否得到保障。

（二）健全法規(guī)體系，規(guī)范政府行為

在城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的過程中，法律、法規(guī)、制度具有決定性的作用，我國城鄉(xiāng)低保發(fā)展的過程，就是不斷法制化的過程。以法規(guī)形式明確政府責(zé)任，是保護(hù)貧困人口合法權(quán)利的基本要求；健全的法規(guī)體系是保障低保有效實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，對現(xiàn)行的制度進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，將低保對象享有的社會(huì)救助權(quán)利法制化是政府的重要職責(zé)。構(gòu)建與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的低保體系，必須制定相應(yīng)法規(guī)，通過法規(guī)保障低保的有序發(fā)展，規(guī)范政府行為。

1、加快社會(huì)救助立法。英國是第一個(gè)實(shí)施社會(huì)救助立法的國家，其許多成功做法值得借鑒。目前，為有效實(shí)施城鄉(xiāng)低保，我國出臺了多項(xiàng)有關(guān)城鄉(xiāng)低保以及各項(xiàng)社會(huì)救助條例，但都沒上升到法律的高度。2008年8月15日，國務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會(huì)救助法（征求意見稿）》，對我國目前缺乏統(tǒng)一依據(jù)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)作出了相對具體的規(guī)定，但截止目前仍未公布實(shí)施。很明顯，由于缺乏法律保障，低保制度執(zhí)行過程中遇到的諸多問題無法通過法律途徑解決，所以，唯有通過社會(huì)救助立法，才能嚴(yán)格規(guī)范政府行為，規(guī)范城鄉(xiāng)低保的操作程序和標(biāo)準(zhǔn)，提高城鄉(xiāng)低保的管理和實(shí)施水平。

2、建設(shè)配套制度體系。城鄉(xiāng)低保制度和低保工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，整個(gè)體系涉及對象界定、收入核算、標(biāo)準(zhǔn)制定、資金籌集發(fā)放等問題。低保制度中單“基本生活需求”一項(xiàng)就涉及食品、住房、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域。目前，我國由國家層面出臺的城鄉(xiāng)低保規(guī)章制度已有十余項(xiàng)，但尚不能構(gòu)成一個(gè)體系，應(yīng)以此為基礎(chǔ)進(jìn)行發(fā)展創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生活保障制度體系（包括貧困監(jiān)測體系、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、信息共享機(jī)制、低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等），逐步實(shí)現(xiàn)低保制度面向全體國民的平等化、均衡化。

（三）建立資金保障體制，充分發(fā)揮政府的職能作用

城鄉(xiāng)低保工作的核心是資金問題。低保制度是政府用政治手段干預(yù)社會(huì)問題的舉措，政府通過提供資金或等價(jià)物品維持困難群眾的基本生活以緩解社會(huì)矛盾。也就是說，政府提供低保資金的責(zé)任不可推卸。從世界各國的實(shí)踐看，除政府部門外，任何主體都無法滿足低保對資金的需求，由此決定了低保工作不可能像社會(huì)保險(xiǎn)一樣依靠市場、社會(huì)共同籌資來解決。即是說，低保資金只能由政府籌集并承擔(dān)全部責(zé)任，而要解決這個(gè)問題，重點(diǎn)要做好以下的工作。

1、多渠道籌集低保資金。政府應(yīng)強(qiáng)化低保資金籌集，將城鄉(xiāng)低保所需資金明確納入各級政府預(yù)算，規(guī)定用于低保支出不低于當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的一定比例，中央政府應(yīng)根據(jù)各地需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。保障資金來源可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，將個(gè)人所得稅作為支持低保資金的主要來源，財(cái)政困難的地區(qū)可以從民政福利事業(yè)、慈善基金會(huì)等收入中提出資金，同時(shí)鼓勵(lì)民間資金參與。

2、加大資金投入的力度?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保制度在資金問題上實(shí)行屬地負(fù)責(zé)制，各級地方政府負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)鼐用?，所需資金列入當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算，1999年起中央財(cái)政不斷加大對地方低保資金的投入，占比越來越高，逐步形成了低保經(jīng)費(fèi)各級政府分擔(dān)機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，城市低保全年各級財(cái)政共支出低保資金482.1億元，比上年增長22.5%，其中中央財(cái)政補(bǔ)助359.1億元，占全部支出資金的74.5%；農(nóng)村低保全年各級財(cái)政共支出低保資金363.0億元，比上年增長58.7%，其中中央補(bǔ)助255.1億元，占全部支出資金的70.4%；④2009年城鄉(xiāng)低保資金投入占當(dāng)年GDP總量的2.48‰⑤，顯然，城鄉(xiāng)低保資金投入在GDP中占比太低，應(yīng)加大投入力度，提高資金投入在GDP中的占比。

（四）調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，完善政府職能

治理理論認(rèn)為，政府不再是唯一主體，強(qiáng)調(diào)市場、社會(huì)等多方參與社會(huì)公共事務(wù)管理。與傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度相比，現(xiàn)行低保制度擺脫了過去施舍式的臨時(shí)性、應(yīng)急性救濟(jì)模式，權(quán)利化、制度化、規(guī)范化成為主要特征。政府不再是唯一的救助主體，社會(huì)力量的參與不可忽略。因此，應(yīng)逐步構(gòu)建政府主導(dǎo)，社會(huì)力量參與的低保機(jī)制是必然趨勢。

1、明確政府、社會(huì)在低保工作中的責(zé)任，形成互補(bǔ)機(jī)制。政府主導(dǎo)并不意味著政府事無巨細(xì)全權(quán)管理，應(yīng)明確各自的權(quán)責(zé)，以開放的心態(tài)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，形成政府與社會(huì)共同參與、相互補(bǔ)充的模式。現(xiàn)行低保制度，從政策制定到執(zhí)行由政府全權(quán)控制，沒有相關(guān)法律支撐，社會(huì)力量參與只能在道德上找到支持。目前，我國低保群體約為7600萬人，如此龐大的群體需要大量的資源來保障，民間資本根本不具備滿足如此需求的能力，民間救助具有很強(qiáng)的“道義救助”的性質(zhì)，參與行為具有很強(qiáng)的主觀性，導(dǎo)致民間力量不能成為低保工作的主導(dǎo)，只能作為不可或缺的補(bǔ)充。

2、引導(dǎo)社會(huì)力量，構(gòu)建完善的社會(huì)保障公共服務(wù)體系。明確政府、社會(huì)分工，有利于公民增強(qiáng)對政府的信任。目前，西方國家社會(huì)救助是政府、非政府組織、公民個(gè)體合作的過程，我國則表現(xiàn)為政府包辦，缺乏社會(huì)力量的有效參與。缺乏社會(huì)力量參與的低保，無法有效整合社會(huì)救助信息，無法提供心理救助，不能滿足低保對象多方面的社會(huì)服務(wù)需求。社會(huì)力量主要表現(xiàn)為各種社會(huì)團(tuán)體（慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織等）以及公民個(gè)體資源捐助、鄰里互助等。政府主導(dǎo)但并不能保證能深入到低保工作的各個(gè)角落，政府可以提供必要的資金但不可能提供全方位的服務(wù)，因此，低保并不是一項(xiàng)僅僅提供低保金的工作，積極鼓勵(lì)民間參與是對政府構(gòu)建社會(huì)保障公共服務(wù)體系的補(bǔ)充。

（五）完善監(jiān)督管理，提高政府效能

2010年，我國城鄉(xiāng)低保投入資金總額達(dá)918.9億元，享受城鄉(xiāng)低保的人口總數(shù)達(dá)7539.5萬人，對如此龐大低保規(guī)模進(jìn)行監(jiān)督尤為重要。政府是責(zé)任主體也是實(shí)施主體，在監(jiān)督管理時(shí)表現(xiàn)為自我監(jiān)督，整個(gè)監(jiān)督過程很難發(fā)現(xiàn)自身工作失誤和行政效能偏低。城鄉(xiāng)低保是人民生活的最后一道防線，肩負(fù)著為貧困人民謀得生存的責(zé)任，必須加大監(jiān)督管理的力度。

1、構(gòu)建完善的監(jiān)督管理體系。一是監(jiān)督管理體系應(yīng)當(dāng)包括：政府對貧困居民的監(jiān)督管理、收入核準(zhǔn)、資金發(fā)放等；政府的資金籌集管理體系，財(cái)政轉(zhuǎn)移資金和社會(huì)統(tǒng)籌資金都應(yīng)匯入專門低保賬戶，進(jìn)行專項(xiàng)管理；二是高效信息管理體系將低保對象的信息納入統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，集中管理，并實(shí)現(xiàn)資料部門間共享；三是低保行政工作審核機(jī)制負(fù)責(zé)對低保對象的調(diào)查、審核、審批等工作定期進(jìn)行監(jiān)察和審計(jì)；四是社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。低保工作流程、資金使用等信息都要接受相關(guān)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督?？茖W(xué)的管理監(jiān)督機(jī)制是監(jiān)督管理的基礎(chǔ)，監(jiān)督的前提是對低保工作的考核評估，政府必須建立科學(xué)、統(tǒng)一的低保工作監(jiān)督評估指標(biāo)體系，從低保內(nèi)容、制度建設(shè)、操作規(guī)范、工作流程等方面對城鄉(xiāng)低保工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

2、重視對基層機(jī)構(gòu)和工作人員的考核監(jiān)督。從被考核對象看，包括對行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和工作人員的監(jiān)督。低保工作很大程度上是基層工作，政府制定政策和低保標(biāo)準(zhǔn)后，都由基層行政人員操作，應(yīng)將考核重點(diǎn)放在基層行政單位和工作人員，同時(shí)考慮對低保政策、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況等的監(jiān)督管理。為此，要引進(jìn)績效管理理念，加強(qiáng)對基層機(jī)構(gòu)、人員工作業(yè)績的考核，考核內(nèi)容應(yīng)涵蓋低保對象確認(rèn)、收入核準(zhǔn)、資金發(fā)放、檔案管理、專業(yè)水平、服務(wù)態(tài)度、群眾輿論等多個(gè)方面，每年進(jìn)行綜合考評并將業(yè)績與個(gè)人獎(jiǎng)懲掛鉤，落實(shí)責(zé)任追究。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)根據(jù)民政部網(wǎng)站公布的1997-2009年 《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》、《民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào) （2007年4季度）、（2010年4季度）》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。

②王如冰：《我國與英國社會(huì)救助制度的差異性分析及其啟示》，《經(jīng)營管理者》，2009年2期。

③鐘仁耀著：《社會(huì)救助與社會(huì)福利》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005年版，第54頁。

④根據(jù)民政部網(wǎng)站公布的 《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》整理而成。

⑤ 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》公布2009年我國GDP總量為340506.9億元。

C913.7

A

1671-2994（2011）04-0171-03

2011-05-28

周 開（1987- ），男，山東德州人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生。研究方向：政府管理創(chuàng)新與社會(huì)保障。

馬國芳（1964- ），女，云南昆明人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授。研究方向：區(qū)域公共行政、公共政策和公務(wù)員制度。

責(zé)任編輯：劉建文