湯筑強

(貴州省氣象局,貴州 貴陽 550002)

對提高應(yīng)急服務(wù)能力的一點思考

湯筑強

(貴州省氣象局,貴州 貴陽 550002)

通過赴美國學習考察,重點分析介紹美國應(yīng)急管理機構(gòu)的工作內(nèi)容、職責以及應(yīng)急處置,對比國內(nèi)情況,提出改進提高氣象應(yīng)急服務(wù)能力的一些思考建議。

應(yīng)急服務(wù);思考

1 引言

遵照中國氣象局安排,2010年 1月 23日至 2月 12日,有幸參加上級組織的“氣候變化與防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)團”赴美國學習培訓(xùn) 21天。團員由中國氣象局職能司,部分省氣象局、省氣候中心、省氣象研究所及南京信息工程大學部分專家及相關(guān)人員組成。

在美期間,先后訪問了圣地亞哥市基金會、洛杉磯市環(huán)保局、南加州海岸水研究所、沙漠研究所、麻州應(yīng)急管理局、費爾法克斯郡應(yīng)急管理機構(gòu)、波士頓地方電視臺、藍山氣象觀測站和新澤西州立拉特格斯大學,就美國氣候變化科學研究和應(yīng)對戰(zhàn)略、聯(lián)邦和地方政府應(yīng)對氣候變化的認識與行動及其存在差異的社會根源、聯(lián)邦防災(zāi)減災(zāi)體制和州縣應(yīng)急管理機制、人工影響天氣技術(shù)方法和效益評估、多學科交叉研究及面向政府決策和社會需求的科研成果評價與轉(zhuǎn)化機制、氣象預(yù)報服務(wù)與知識傳播、科學管理和領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)等方面進行了 17個專題培訓(xùn)。學習培訓(xùn)內(nèi)容豐富,既開拓了眼界,又增長了知識,受益匪淺。下面重點介紹麻州應(yīng)急管理局培訓(xùn)情況。

2 基本概況

麻州應(yīng)急管理局 (Massachusetts Emergency ManagementAgency簡稱MEMA)成立于 1950年代,全部建在地下室內(nèi),主要針對二戰(zhàn)結(jié)束后,為有效防范來自前蘇聯(lián)的核攻擊,保障民眾安全而建立的州級戰(zhàn)時協(xié)調(diào)民兵力量的應(yīng)急管理機構(gòu)。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束,為應(yīng)對頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害和人為事件,并能夠在災(zāi)害事件防范救援中發(fā)揮關(guān)鍵作用,MEMA的主要功能和任務(wù)相應(yīng)發(fā)生改變和調(diào)整。

在美國,自然災(zāi)害和各種突發(fā)事件多發(fā)易發(fā),災(zāi)害和事件的救助處置是由下而上的,即社區(qū) (企業(yè) )——地方 ——州 ——聯(lián)邦 ,因此每個州都有類似的機構(gòu),其主要職責就是在災(zāi)害及各類突發(fā)事件發(fā)生時,協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、企業(yè)進行救災(zāi)救援,研判事件危害程度,提請州政府宣布進入緊急狀態(tài),直至建議州政府向聯(lián)邦政府求援。聯(lián)邦政府有聯(lián)邦緊急情況管理署 (Federal Emergency Management Agency,簡稱 FEMA)。

在MEMA,公共事務(wù)部主任 PeterW.Judge先生為我們做了詳細介紹。在麻州,由于郡縣級力量較弱,因此,要管理 400余社區(qū),其中 100多社區(qū)各種災(zāi)害、事件多發(fā)易發(fā),州級應(yīng)急任務(wù)艱巨。MEMA辦公面積約一英畝 (4 047 m2),工作、生活設(shè)施齊備,應(yīng)有具有,運行維持全由州預(yù)算解決。共有 70余人,其中有 20人被派住到相應(yīng)辦事處,3人派到極可能出現(xiàn)情況的不同區(qū)域。工作人員精干高效,各有專長,并且一專多能,主要工作是匯集、傳送及監(jiān)看各個管道傳來的資訊,包括氣象、國安、交通等單位。一旦有緊急情況,MEMA就會召集麻州各單位代表進駐,動員所有可以動員的人力物力,以應(yīng)對自然和人為產(chǎn)生的緊急狀況。

3 主要內(nèi)容

根據(jù)介紹,歸納主要有以下特點:

3.1 協(xié)調(diào)有力

MEMA與各單位并無從屬或上下級的關(guān)系,該中心主任只是會議主席,負責簡報及協(xié)調(diào)各單位,包括麻州境內(nèi)的國民兵 (National Guard)等,而各單位將根據(jù)自己的約定職責,報告其應(yīng)變之道。待協(xié)調(diào)結(jié)束,各單位也已充分完成響應(yīng),MEMA則通過媒體告知民眾災(zāi)害預(yù)警信息,并要求民眾充分配合防災(zāi)。MEMA存在的意義在于結(jié)合了“當局各部門”、“媒體”及“民眾”的力量,共同應(yīng)對緊急事件。

可容納 70余人的指揮中心會議室,備有新英格蘭區(qū)域詳細地理信息,醒目標示有重要場所、重要設(shè)施、行政、道路、社區(qū)等,安置的三塊電腦控制巨幅投影屏可以顯示局域網(wǎng)上的各類信息。遇有突發(fā)事件或可能出現(xiàn)自然災(zāi)害時,來自全州不同部門 (企業(yè))約 60余代表組成的協(xié)調(diào)指揮團隊立即匯聚這里進行應(yīng)急響應(yīng),信息共享,分析會商,一旦有與自己職責 (利益)有關(guān)狀況,立即進行處置;一旦下面有需求,立刻協(xié)調(diào)調(diào)度人力物力財力,非常迅捷、合理。

政府機構(gòu)代表由州長按職責指定,企業(yè)為利益攸關(guān)者,如電力、交通、供水等,這一協(xié)調(diào)機制主要靠規(guī)程、協(xié)議約束,從而形成利益關(guān)聯(lián)密切、配合默契主動,相互支持依賴、運行通暢有力的協(xié)調(diào)指揮團隊。

并非每一次代表都要全部到齊,團隊組合針對不同事件而不同,總能形成符合需求、科學有效的搭配。

此外,團隊全體人員每月例會成為制度化,平時開展培訓(xùn)、演習的同時,還進行座談、總結(jié)。

3.2 理念清晰

在MEMA,特別強調(diào) 4個工作過程,即準備、反應(yīng)、搶險救災(zāi)和減災(zāi)。這一清晰的理念既約束自己,同時又指導(dǎo)全州各個社區(qū),保證了應(yīng)急工作的有力、高效。

3.2.1 準備 就是做到“預(yù)則立”。準備是全方位的,既有自然災(zāi)害應(yīng)對,也有人為事件處置。要求首先要有預(yù)案,預(yù)案充分體現(xiàn)了總體性、聯(lián)動性、針對性和可操作性。在麻州,80%以上社區(qū)都制定有具備信息溝通、人員疏散等結(jié)合人力、物力、財力的搶險救災(zāi)預(yù)案,一旦出現(xiàn)情況,就能立刻進行針對應(yīng)急。15%以上的社區(qū)針對社區(qū)特征制定有專項預(yù)案,能有效解決海岸地區(qū)、工廠附近等甚至社區(qū)間信息溝通與共享問題。這些預(yù)案必須經(jīng)歷演練甚至是實戰(zhàn)檢驗。

演練和培訓(xùn)不可或缺,對地方官員應(yīng)急能力,搜救人員找尋人、物、修補殘缺破壞,中小學防災(zāi)能力等都通過這種方式得到增強。

3.2.2 反應(yīng) 有了完備的預(yù)案,又開展了培訓(xùn)、演練,在遇到情況時就能按預(yù)案展開,指揮協(xié)調(diào)醫(yī)療、搶險、民兵、工商業(yè)等各種力量各就各位,指令一到,即刻行動。需要強調(diào)的是,遇有事件,采取事發(fā)地先期處置原則,就地通知,就地動員力量,就地開展救援。但當遭遇事件太大,超過自己能力范圍,就可向上級提出需求 (一般都會主動申請,得到上級財力支持),由上級調(diào)配力量支持。

3.2.3 搶險救災(zāi) 雖然MEMA表面看起來是一個人力管理機構(gòu),但在處置突發(fā)事件時卻擁有指揮所有資源、協(xié)調(diào)各種力量的權(quán)力,是一個能起到承上啟下組織協(xié)調(diào)機構(gòu),能協(xié)調(diào)處置洪水、干旱、龍卷、地震、流行病、騷亂、核泄漏等 20余種突發(fā)事件,根據(jù)需求,派出救火隊、紅十字醫(yī)療隊、搶險工程隊等應(yīng)急專業(yè)救援隊伍,提供 18種類型支援支撐。

3.2.4 減災(zāi) 主要是根據(jù)災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律,有針對性提出減少損失的政策建議和科學措施 (這與我們進行氣候論證相似)。比如在重災(zāi)反復(fù)發(fā)生的區(qū)域,應(yīng)建議政府提出避災(zāi)轉(zhuǎn)移辦法,提出洪澇設(shè)防標準等等,事無巨細,提前考慮。

3.3 成效顯著

美國是各種自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)的國家,盡管各州都有相應(yīng)機構(gòu),但州情不同,司職功能和作用亦有所不同。佛州由于災(zāi)害事件最多,相對而言,各項應(yīng)急工作走在美國前列,有“各地看佛州”之說。麻州應(yīng)急工作在全美國處在第二,這一成績來之不易,MEMA已連續(xù) 8年受到美國應(yīng)急減災(zāi)機構(gòu)認證認可,并多次獲得表彰,成效顯著。

4 體會與思考

4.1 預(yù)案編制周密科學

準備充分,凡事“預(yù)則立”。強調(diào)事前編制預(yù)案,事無巨細,橫到邊,縱到底,不留死角,全面覆蓋;職責明確,利益關(guān)聯(lián),科學合理,充分顧及各級各種資源力量使用,預(yù)先設(shè)置各種情況,實用可行,周密詳實。充分體現(xiàn)了總體性、聯(lián)動性、針對性和可操作性。

培訓(xùn)演練到位實用,不斷培訓(xùn),反復(fù)演練,既能完善提高預(yù)案質(zhì)量,又能增強預(yù)案執(zhí)行效率特別是提高應(yīng)急處置能力,更能加強社會參與和響應(yīng)效果。有時甚至利用實戰(zhàn)進行演練和檢驗,這種貼近真實,實戰(zhàn)歷練的做法很值得學習借鑒。

4.2 協(xié)調(diào)配合有力有效

由于美國社會經(jīng)濟發(fā)達,部門明確權(quán)責,企業(yè)關(guān)切利益,因此法律、協(xié)議約束力強,部門、企業(yè)在規(guī)程和預(yù)案中職責明晰、措施明晰、應(yīng)對明晰,使得團隊利益關(guān)聯(lián)密切、配合默契主動,相互支持依賴、運行通暢有力,顯現(xiàn)出MEMA協(xié)調(diào)有力、便捷、高效,在應(yīng)急處置中集群作用大,效率高。

4.3 千方百計提高預(yù)測預(yù)報準確率

做好防災(zāi)減災(zāi)工作,需要優(yōu)質(zhì)的氣象服務(wù),而優(yōu)質(zhì)首先體現(xiàn)在預(yù)測預(yù)報準確率,解決好這個氣象服務(wù)的節(jié)點,服務(wù)質(zhì)量就有了前提和保障。在美期間,恰遇兩次百年不遇的暴風雪天氣,國家天氣局提前兩天預(yù)報出現(xiàn)時間、地區(qū)及降雪厚度,SNOW STORM警報發(fā)布后,如同“發(fā)令槍”或“消息樹”提示,社會全體總動員,廣播、電視、電子顯示屏反復(fù)播放各種警示,各相關(guān)部門按職責提醒公眾注意交通安全、取暖用火安全、提前備好食物用水等,公眾相互提醒,各有關(guān)人員、設(shè)備值班待命…,由此可見準確的預(yù)報對災(zāi)害防御和減少損失多么重要。因此,我們必須堅決落實中國氣象局黨組關(guān)于提高氣象監(jiān)測預(yù)報的準確性、災(zāi)害預(yù)警的時效性的要求,矢志不移,下大力氣,依托科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新,著力培養(yǎng)新時期現(xiàn)代氣象人才,千方百計提高預(yù)測預(yù)報準確率,以確?！跋洹焙汀鞍l(fā)令槍”的警示質(zhì)量。

4.4 抓好氣象防災(zāi)減災(zāi)能力和機制建設(shè)

遵循《氣象法》和《氣象災(zāi)害防御條例》賦予的職責,氣象部門應(yīng)當發(fā)揮好在氣象災(zāi)害防御中的科技先導(dǎo)作用,氣候變化應(yīng)對中的科技支撐作用,氣候資源開發(fā)中的科技主導(dǎo)作用。

美國的應(yīng)急工作,也是在經(jīng)歷“911”恐怖襲擊和“卡特林娜”颶風危害之后,才痛定思痛,下大力抓出成效的。在我國,由于有專門法律,有各級黨委、政府重視,動員力量強大,這是我們的政治、體制優(yōu)越性,具備了很重要的客觀條件,這方面我們比美國有優(yōu)勢,換句話講,“政府主導(dǎo)”能力有很大優(yōu)勢。但必須看到,由于我國科技整體實力不強,地區(qū)發(fā)展不平衡特別是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的管理體制改革還未到位,部門職責模糊、交叉、重疊及邊界不清,公眾自我防范意識不夠等等,這是差距所在,或者說在躲災(zāi)、避災(zāi)、防災(zāi)和減災(zāi)方面“部門聯(lián)動,社會參與”尚有不足。當然,隨著社會主義市場經(jīng)濟改革、發(fā)展不斷深化,這些矛盾和問題將會逐步得到解決。

要做好氣象災(zāi)害防御及應(yīng)急處置工作,應(yīng)從加強能力建設(shè)和體制機制建設(shè)入手。在能力建設(shè)方面,要按照胡錦濤總書記重要指示要求、國務(wù)院 3號文件和國務(wù)院辦公廳 49號文件要求,堅持不懈做好氣象現(xiàn)代化建設(shè)工作,中國氣象局已作出全面安排部署,關(guān)鍵是抓好落實并結(jié)合實際創(chuàng)造性工作。在體制機制建設(shè)方面,要抓住機遇,按法律和國家賦予的職責,主動承擔起科技先導(dǎo)作用,建立體現(xiàn)“政府主導(dǎo),部門聯(lián)動,社會參與”的國家級、省級等各級氣象災(zāi)害防御和應(yīng)急處置聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制,使《氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》落到實處。真正從實戰(zhàn)出發(fā),完善各類預(yù)案,強化培訓(xùn)、演練,增強針對性、實用性、指導(dǎo)性和可操作性;制定有約束力的聯(lián)席會議工作規(guī)程,科學合理劃分應(yīng)急處置事權(quán)、職權(quán)和責任,明確職責,提高“部門聯(lián)動”效率;同時,廣泛開展科普宣傳,提高全社會防災(zāi)減災(zāi)意識。

C931

B

1003-6598(2011)01-0001-03

2010-12-02

湯筑強 (1963-),男,高工,主要從事行政管理工作。